II SA/Rz 258/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk NSA Stanisław Śliwa /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2019 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego -skargę oddala- Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [....] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "SKO", "Kolegium"), po rozpatrzeniu odwołania E. K., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku rodzinnego i dodatków do niego, powołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a." oraz art. 3 pkt 16, art. 3 pkt 2, art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 ze zm.), określanej dalej jako "u.ś.r.". Działając na wniosek E. K. z dnia 1 sierpnia 2018 r. o przyznanie zasiłku rodzinnego i dodatków do tego świadczenia na dziecko: K. K. - okres zasiłkowy od 1 listopada 2018 r. do 31 października 2019 r. Burmistrz Miasta i Gminy [....] stwierdził, że miesięczny dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie wynosi 831 zł i przekracza ustawowe kryterium dochodowe wynoszące 674 zł. Organ ustalił, że w skład rodziny wnioskodawczyni wchodzi jeszcze jej mąż B. K. i dziecko K. K. Dla ustalenia dochodu tej rodziny organ przyjął jako rok bazowy 2017 jako rok poprzedzający okres zasiłkowy, w którym złożono wniosek. Z uwagi na fakt, że sytuacja dochodowa rodziny uległa w tym czasie zmianie uwzględnione zostały dochody utracone oraz uzyskane, a to zgodnie z art. 5 ust. 4 i ust. 4b u.ś.r. Dochód osiągnięty przez wnioskodawczynię w roku 2017 tj. kwotę 16 844,80 zł uznano za dochód utracony, natomiast uwzględniono dochód uzyskany przez jej męża w wysokości 2 432,91 zł z tytułu zatrudnienia w [...] sp. z o.o. od dnia 4 stycznia 2018 r. tj. dochód następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, czyli za luty 2018 r. Do dochodu rodziny doliczono także ulgę prorodzinną w kwocie 721,20 zł. E. K. odwołała się od tej decyzji podnosząc zarzut naruszenia prawa do czynnego udziału w postępowaniu przez brak zawiadomienia o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. Odwołanie podnosi także zarzut nienależytego wyjaśnienia sprawy. Zdaniem odwołującej się, Burmistrz niezasadnie przyjął, że jej rodzina składa się z trzech osób, podczas gdy pozostaje z mężem w separacji faktycznej, a przed Sądem Okręgowym w [...] toczy się sprawa o rozwód. Składająca podniosła, że wprawdzie mieszka z mężem w jednym domu, jednakże prowadzi odrębne od niego gospodarstwo domowe. Począwszy od listopada 2018 r. mąż przekazuje jej alimenty na jej rzecz w wysokości 600 zł miesięcznie, a na rzecz dziecka w kwocie 700 zł. Mąż partycypuje także w kosztach utrzymania domu w połowie w odniesieniu do opłat za gaz, prąd i wodę. SKO uznało, że odwołanie E. K. jest niezasadne i decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy uznał za prawidłowe stanowisko Burmistrza odnośnie do sposobu rozumienia rodziny, a to wobec jednoznacznego brzmienia art. 3 pkt 16 u.ś.r. Zdaniem SKO, błędne jest stanowisko skarżącej, iż pozostawanie w faktycznej separacji świadczy o konieczności nieuwzględnienia dochodu współmałżonka. W zakresie świadczeń rodzinnych ustawodawca uwzględnia bowiem stan prawny, nie zaś stan faktyczny lub przesłankę wspólnego gospodarowania. Tym samym, osoby pozostające w związku małżeńskim uznawane są w świetle prawa za członków rodziny, a ich dochody włącza się do łącznego dochodu rodziny. Sytuacja taka istnieje do czasu prawomocnego orzeczenia o separacji lub rozwodzie. Zdaniem Kolegium, nie doszło do naruszenia przepisów w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy, bowiem wszystkie istotne okoliczności faktyczne zostały wyjaśnione w sposób wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy. Naruszono natomiast art. 10 K.p.a., co jednak nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy, bowiem podniesione przez stronę argumenty o faktycznej separacji okazały się nietrafne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na decyzję SKO z dnia [...] stycznia 2019 r. E. K. wniosła o jej uchylenie, względnie uchylenie również decyzji Burmistrza. Podniosła zarzut naruszenia art. 32 w zw. z art. 2 Konstytucji RP przez błędne utrzymanie w mocy zakwestionowanej decyzji pierwszoinstancyjnej w sytuacji, gdy zmierza to do faktycznego pozbawienia jej prawa do pobierania należnych jej świadczeń. Skarga podnosi także zarzut naruszenia przepisów postępowania przez błędne uznanie, iż decyzja organu I instancji jest prawidłowa, gdyż nie doszło do przekroczenia kryterium dochodowego w sytuacji, gdy Sąd Rejonowy w [...], wyrokiem z dnia 29 grudnia 2017 r. (sygn. akt [...]) ustalił rozdzielność majątkową z datą wsteczną tj. od dnia 31 sierpnia 2017 r. Ponadto, w toku jest sprawa o rozwód, a sąd zasądził na rzecz jej i dziecka alimenty od B. K. Tym samym, wymieniony prowadzi oddzielne gospodarstwo domowe wraz ze swoją matką. Błędne jest - zdaniem strony - wliczanie dochodów jej męża dwukrotnie tzn. raz jako jego wynagrodzenie za pracę w całości, a raz jako zasądzone od niego alimenty. Skarżąca zwróciła także uwagę na swoją "katastrofalną sytuację", bowiem jako inwalida II grupy jest całkowicie niezdolna do pracy. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie z uwagi na argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrolą w niniejszym postępowaniu objęto decyzję administracyjną, na co zezwala art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". W świetle art. 1 § 2 ustawy z dnia 5 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) kontrola ta dokonywana jest w oparciu o kryterium legalności tj. zgodności z prawem procesowym oraz materialnym. Eliminacja z obrotu prawnego zakwestionowanej decyzji poprzez stwierdzenie jej nieważności bądź też uchylenie w całości czy też w części możliwa jest tylko w razie stwierdzenia naruszeń określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lub pkt 2 P.p.s.a. Z kolei uznanie, że skarga jest bezzasadna skutkuje jej oddaleniem na podstawie art. 151 P.p.s.a. Analizując prowadzone postępowanie, w tym podjęte w nim rozstrzygnięcia uznano, że odpowiadają one prawu, co skutkowało koniecznością oddalenia skargi. Podstawę wydania zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej stanowiły regulacje ustawy o świadczeniach rodzinnych dotyczące przyznawania zasiłku rodzinnego. I tak, w świetle art. 4 ust. 1 u.ś.r., zasiłek rodzinny ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka, a przysługuje on m. in. rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.ś.r.). Osoba uprawniona w myśl powołanego przepisu może uzyskać przedmiotowe świadczenie tylko wówczas, jeśli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 674,00 zł. Ustawa o świadczeniach rodzinnych zawiera też unormowania dotyczące sposobu obliczenia dochodu w sytuacji jego utraty bądź jego uzyskania w określonych w tych przepisach latach kalendarzowych (art. 5 ust. 4 – 4c u.ś.r.). Zasadniczo natomiast, dochód członka rodziny to przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy (art. 3 pkt 2a u.ś.r.). Okres zasiłkowy zaś to okres od dnia 1 listopada do dnia 31 października następnego roku kalendarzowego, na jaki ustala się prawo do świadczeń rodzinnych (art. 3 pkt 10 u.ś.r.). W przypadku utraty dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy lub po tym roku, ustalając ich dochód, nie uwzględnia się dochodu utraconego (art. 5 ust. 4 u.ś.r.). Z kolei, w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny, dochodu osoby uczącej się lub dochodu dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, powiększonego o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na który ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczeń rodzinnych (art. 5 ust. 4b u.ś.r.). Jako dochód ustawa o świadczeniach rodzinnych definiuje m. in. przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 27, art. 30b, art. 30c, art. 30e i art. 30f ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1509, z późn. zm.), pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne (art. 3 pkt 1 lit. a), jak też kwoty otrzymane na podstawie art. 27f ust. 8-10 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (art. 3 pkt 1 lit. c). Należy jeszcze wskazać, że przez uzyskanie dochodu należy rozumieć uzyskanie dochodu spowodowane np. uzyskaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (art. 3 pkt 24 u.ś.r.), zaś utrata dochodu oznacza utratę dochodu spowodowaną m. in.: utratą zasiłku lub stypendium dla bezrobotnych (art. 3 pkt 23 lit. b u.ś.r.), utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, (art. 3 pkt 23 lit. c u.ś.r.), utratą zasiłku chorobowego, świadczenia rehabilitacyjnego lub zasiłku macierzyńskiego, przysługujących po utracie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (art. 3 pkt 23 lit. h u.ś.r.). Wszystkie przedstawione wyżej przepisy zostały przez rozpoznające sprawę organy właściwie zinterpretowane i zastosowane w sprawie. Mianowicie organy ustaliły, że skarżąca z dniem 13 czerwca 2018 r. pozbawiona została prawa do zasiłku dla bezrobotnych (decyzja Starosty [...] z dnia 18 czerwca 2018 r. nr [...]) i od tego dnia została zatrudniona na okres próbny tj. do 31 sierpnia 2018 r. (umowa o pracę zawarta w dniu 12 czerwca 2018 r. pomiędzy skarżącą a [....] sp. z o.o.). Wcześniej natomiast, bo od 20 kwietnia do 15 grudnia 2017 r. strona posiadała prawo do świadczenia rehabilitacyjnego (decyzje Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 24 maja 2017 r. znak: [...] oraz z 31 sierpnia 2017 r. znak: [...]). W oparciu o dokument w postaci wydruku odpowiedzi z E-PODATKI (pozyskanego 5 września 2018 r.) organy przyjęły, że dochód E. K. za rok podatkowy 2017 wyniósł po pomniejszeniu go o należny podatek kwotę 16 844,80 zł. Stosownie jednak do regulacji zawartej w powołanym wyżej art. 5 ust. 4 u.ś.r., dochód ten został potraktowany jako utracony w rozumieniu art. 3 pkt 23 u.ś.r. Do dochodu rodziny mającego znaczenie przy ustalaniu kwestii spełniania ustawowego kryterium dochodowego uprawniającego do uzyskania żądanego świadczenia zaliczono natomiast kwotę 721,20 zł (wynikającą ze wskazanego wyżej wydruku z E-PODATKI), niepodlegającą opodatkowaniu, a otrzymaną na podstawie art. 27f ust. 8-10 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, która w przeliczeniu na miesiąc dała kwotę 60,10 zł. Powyższe ustalenia nie były przez skarżącą kwestionowane. Nie zgodziła się ona natomiast z zaliczeniem do dochodu rodziny, który zgodnie z art. 3 pkt 2 u.ś.r. stanowi sumę dochodów członków rodziny, także dochodu uzyskanego przez jej męża B. K. w 2018 r. na podstawie umowy o pracę zawartej na czas próbny w dniu 4 stycznia 2018 r. pomiędzy wymienionym a [...] sp. z. o.o. - w wysokości 2432,91 zł tj. za luty 2018 r. (przy uwzględnieniu regulacji zawartej w art. 3 pkt 24 i art. 5 ust. 4b u.ś.r.). Zdaniem skarżącej, mimo, że pozostaje z B. K. w związku małżeńskim, to nie ma podstaw do uznawania go za członka jej rodziny, którego dochody mają znaczenie dla uzyskania przez nią prawa do zasiłku rodzinnego. Nie tworzą bowiem wspólnego gospodarstwa domowego, a Sąd Rejonowy w [...] ustalił rozdzielność majątkową małżeńską z datą wsteczną tj. od dnia 31 sierpnia 2017 r., od co najmniej którego to okresu małżonkowie pozostają w faktycznej separacji. Poza tym, w toku jest postępowanie o rozwód. Strona podniosła także zarzut dwukrotnego zaliczenia dochodów B. K. do dochodów rodziny tj. raz jako alimenty na dziecko, zaś drugi raz jako uzyskiwane przez niego wynagrodzenie za pracę. Odnosząc się w pierwszej kolejności do ostatniej podniesionej przez skarżącą kwestii należy wskazać, że nie ma ona racji, iż doszło do dwukrotnego zaliczenia do dochodów rodziny kwoty 700 zł stanowiącej alimenty na K. K. Jako dochód rodziny istotny dla przyznania żądanego przez stronę zasiłku rodzinnego i dodatków do niego uznano bowiem tylko dochód skarżącej – 721,20 zł stanowiący kwotę niepodlegającą opodatkowaniu, otrzymaną na podstawie art. 27f ust. 8-10 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz dochód B. K. stanowiący jego wynagrodzenie za pracę za luty 2018 r. tj. 2 432,91 zł. W zakresie natomiast podstawowej dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kwestii składu osobowego rodziny skarżącej rację należy przyznać organom, a decydująca dla przyjęcia zasadności takiego stanowiska jest ustawowa definicja rodziny jako odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25. rok życia legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2017 r. poz. 2092); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko (art. 3 pkt 16 u.ś.r.). Jest to przepis, w którym prawodawca wskazał, co należy rozumieć pod pojęciem "rodzina" na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych. Definicja ta jest jasna i jednoznaczna, a zatem nie powinno w jej świetle budzić wątpliwości, że rodzinę tworzą małżonkowie, a zatem osoby pozostające w związku małżeńskim. Powyższą konstatację potwierdza dodatkowo treść art. 3 pkt 17a u.ś.r., który określa osobę samotnie wychowującą dziecko, wskazując, że oznacza to pannę, kawalera, wdowę, wdowca, osobę pozostającą w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osobę rozwiedzioną, chyba że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem. Tym samym, przesądzającym dla ustalenia kręgu osób wchodzących w skład rodziny w rozumieniu u.ś.r. jest ich status prawny, nie zaś okoliczności faktyczne. Innymi słowy, fakt pozostawania przez małżonków w rzeczywistej separacji i brak prowadzenia przez nich wspólnego gospodarstwa domowego, jak też brak nawet jakichkolwiek kontaktów czy orzeczona rozdzielność majątkowa nie zmienia tego, że osoby te pozostają w związku małżeńskim. Pogląd ten jest ugruntowany w orzecznictwie sądowym, w którym podkreśla się, że ustawodawca określając pojęcie rodziny uwzględnia status prawny, nie zaś stan faktyczny lub przesłankę wspólnego gospodarowania. Zawarta więc w u.ś.r. definicja rodziny nie pozwala na jej dowolną modyfikację, w zależności od tego jak kształtują się relacje faktyczne między małżonkami. Ustawodawca zdecydował więc, że małżonków zawsze traktuje się jako członków rodziny przy ustalaniu prawa do świadczenia rodzinnego (tak: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22.02.2012 r. I OSK 1818/11 oraz z 14.06.2017r. I OSK 752/16 oraz powołane w nich orzeczenia, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 23.01.2018 r. II SA/Bd 881/17, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 5 lutego 2018 r. IV SA/Wr 775/17). Skoro więc małżonkowie – niezależnie od panujących między nimi stosunków faktycznych – są członkami rodziny, to przy ustalaniu dochodu rodziny mającego znaczenie dla stwierdzenia uprawnienia do przyznania zasiłku rodzinnego organy powinny brać pod uwagę dochody wszystkich jej członków, jak wskazuje art. 3 pkt 2 u.ś.r. Tak też prawidłowo postąpiły rozpoznające niniejszą sprawę organy przyjmując, że dochód rodziny wynosi 2 493,01 zł (w przeliczeniu na osobę w rodzinie jest to kwota 831 zł, co przekracza kryterium dochodowe wynoszące 674 zł), a zatem nie można im zarzucić postępowania niezgodnego z prawem. Na dzień wydawania decyzji E. K. pozostawała w związku małżeńskim z B. K., a zatem ustalając dochód rodziny organy nie mogły pominąć dochodu uzyskanego przez męża strony. Z przytoczonych wyżej powodów skarga została oddalona w oparciu o art. 151 P.p.s.a.