II SA/Rz 280/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski /spr./ Sędziowie WSA Maria Mikolik AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 października 2025 r. sprawy ze skargi K. M. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2024 r. nr [...] w przedmiocie pozbawienia kategorii drogi gminnej I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Rady Miasta [...] na rzecz skarżącego K. M. kwotę 797 zł /słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 280/25 Uzasadnienie Przedmiotem skargi K.M. jest — podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r., poz. 1465, dalej: u.s.g.) oraz art. 10 ust. 1-3 w zw. z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2024 r., poz. 320 ze zm., dalej: u.d.p.) - uchwała Rady Miasta [...] z [...] października 2024 r. nr [...] w sprawie pozbawienia kategorii drogi gminnej. Zaskarżoną uchwałą Rada pozbawiła kategorii drogi gminnej — wyłączając z użytkowania - ok. 115 m odcinek drogi gminnej nr [...] zlokalizowany na działkach nr [...] i [...] położnych w [...] - ul. [...] (droga ta została zaliczona do kategorii dróg gminnych na mocy uchwały RM z [...] lipca 2004 r. nr [...] w sprawie zaliczenia niektórych dróg na terenie Miasta [...] do kategorii dróg gminnych). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie K.M. (reprezentowany przez pełnomocnika - radcę prawnego) zarzucił w/w uchwale: naruszenie art. 10 ust. 3 u.d.p. poprzez: pozbawienie kategorii drogi gminnej odcinka drogi gminnej nr [...] zlokalizowanej na działkach nr [...], [...] w [...], obr. [...] pomimo tego, że droga ta cały czas jest użytkowana i spełnia potrzeby mieszkańców w zakresie dostępu do nieruchomości, pozbawienie w/w drogi kategorii drogi gminnej z dniem 1 stycznia 2025 r., pomimo że uchwała podjęta została później niż przed końcem trzeciego kwartału 2024 r., naruszenie art. 10 ust. 3a u.d.p. poprzez pozbawienie kategorii drogi gminnej bez zaliczenia jej do innej kategorii, pomimo tego, że jest to droga o znaczeniu obronnym zapewniająca dojazd do siedziby [...] w [...] oraz do [...] w [...... Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych, przeprowadzenie dowodów z kopii dokumentów załączonych do skargi na okoliczność wykazania interesu prawnego skarżącego oraz znaczenia drogi publicznej ul. [....] i jej użytkowania przez mieszkańców. W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że naruszenia swojego interesu prawnego upatruje w fakcie, że skutkiem podjęcia uchwały jest utrudnienie dostępu do nieruchomości, co negatywnie wpływa na prowadzoną przez niego działalność gospodarczą. Ulica ta stanowi bowiem jedyny dojazd do jego zakładu i jest wykorzystywana zarówno przez niego, jak i przez dostawców oraz kontrahentów. Ponadto droga ta jest intensywnie użytkowana przez mieszkańców i pieszych jako ciąg komunikacyjny łączący ważne punkty Miasta, takie jak przystanek autobusowy, Komenda Policji, hospicjum, ośrodek zdrowia oraz ścieżka rekreacyjna. Skarżący powołał się na korespondencję z Urzędem Miasta, petycje mieszkańców i wcześniejsze zapewnienia Burmistrza o planach modernizacji drogi, na potwierdzenie, że droga nie została faktycznie wyłączona z użytkowania, co alternatywnie obok jednoczesnego zaliczenia do innej kategorii warunkuje w świetle art. 10 ust. 3 u.d.p. pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii. Żadna z tych przesłanek nie została spełniona - droga nadal funkcjonuje i nie została zastąpiona inną infrastrukturą drogową. Podobna uchwała z września 2024 r. została już wcześniej unieważniona przez Wojewodę Podkarpackiego, który wskazał, że nie można wyłączać z użytkowania drogi, która wciąż spełnia funkcje publiczne. Mimo to Rada podjęła nową uchwałę o niemal identycznej treści, jedynie zmniejszając zakres działek objętych wyłączeniem. Celem podjęcia tej uchwały - wg uzasadnienia — miała być sprzedaż działki przedsiębiorcy sąsiadującemu z drogą, który planuje rozbudowę zakładu. Zdaniem skarżącego jest to motywacja sprzeczna z prawem, ponieważ nie stanowi dopuszczalnej prawnej przesłanki do pozbawienia drogi jej publicznego statusu, szczególnie gdy odbywa się to kosztem interesu innych użytkowników drogi, w tym jego. Skarżący wskazał dodatkowo, że ul. [...] zapewnia dojazd do [...] oraz [...], co nadaje jej charakter drogi o znaczeniu obronnym. Zgodnie z art. 10 ust. 3a u.d.p., droga taka może zostać pozbawiona dotychczasowej kategorii wyłącznie pod warunkiem jednoczesnego przypisania jej do innej kategorii, czego również nie dokonano. Wreszcie, uchwała została podjęta z naruszeniem terminu wynikającego z ustawy — została przyjęta po upływie trzeciego kwartału roku, a mimo to przewidziano jej wejście w życie z dniem 1 stycznia 2025 r., co jest sprzeczne z art. 10 ust. 3 u.d.p. Zgodnie z przepisami, najwcześniejszy możliwy termin wejścia w życie takiej uchwały to 1 stycznia kolejnego roku, czyli 2026 r. W odpowiedzi na skargę RM (reprezentowana przez Burmistrza) wniosła o odrzucenie skargi z uwagi na brak po stronie skarżącego interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., względnie ojej oddalenie jako bezzasadnej oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę wyjaśniono, że z wnioskiem o sprzedaż części ul. [...] (działki nr [...], [...], [...]) wystąpiła firma A. Sp. z o.o., planując rozwój działalności, w tym dla [.....]. Firma argumentowała potrzebę ogrodzenia zakładu ze względu na wymogi certyfikacyjne i bezpieczeństwo. Ulica [....] dzieli zakład na dwie części, co utrudnia jego funkcjonowanie. Miasto [...] zamierza sprzedać środkowy sporny odcinek ulicy Spółce z uwagi na fakt, że dostęp do nieruchomości skarżącego oraz innych użytkowników zostanie zachowany od ul. [...] i ul. [...], a planowane wyłączenie nie spowoduje istotnych utrudnień w komunikacji. W celu zobrazowania stanu faktycznego i prawnego załączono szkice poglądowe, z których jednoznacznie wynika, że: skarżący zachowuje dogodny dojazd do swojej nieruchomości (dz. nr [...]) od ul. [...]; instytucje [...] ([....] i [...]) mają zapewniony dotychczasowy dojazd do ul. [...]; mieszkańcy południowej części ul. [...] zachowują dojazd do drogi krajowej nr [...] przez ul. [...]. Zakwestionowano twierdzenia skarżącego o istotnym znaczeniu całej ul. [...] dla lokalnego ruchu - droga ma charakter peryferyjny, jest w złym stanie technicznym (uszkodzona nawierzchnia, brak chodnika, oświetlenia i odwodnienia) oraz nie stanowi ciągu pieszo - rowerowego. Wzmożony ruch ciężarowy generowany przez firmę A. dodatkowo pogarsza bezpieczeństwo. Podkreślono, że południowy odcinek ul. [...] objęty jest ograniczeniem tonażowym (3,5 t) i nie może służyć do obsługi ruchu ciężkiego, co wyklucza możliwość wykorzystywania go przez skarżącego prowadzącego działalność na odcinku północnym, nieobjętym tymi ograniczeniami. Organ uznał, że skarżący nie wykazał naruszenia swojego interesu prawnego, za naruszenie którego nie może być uznane podnoszone pozbawienie skarżącego dogodnego (w jego ocenie, mimo że obiektywnie taki nie jest) szlaku komunikacyjnego poprzez pozbawienie kategorii drogi gminnej ul. [...] na jej środkowym odcinku. Niewątpliwie jest to wyłącznie interes faktyczny związany z wyłączeniem części ulicy. Nie udowodniono też, że droga ma znaczenie obronne w rozumieniu u.d.p., a dojazd do obiektów [...] pozostał zapewniony. Dodatkowo wskazano, że część podpisów pod listą sprzeciwu pochodzi od osób spoza [...], a mieszkańcy południowej części ul. [...] poparli uchwałę. Uchwała miała na celu wyłączenie środkowego odcinka ulicy z użytkowania jako drogi publicznej, a nie zmianę jego kategorii, stąd nie mają zastosowania przepisy o jednoczesnym zaliczeniu drogi do innej kategorii. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego; takim aktem jest objęta wniesioną w niniejszej sprawie skargą uchwała RM w [...] z [....] października 2024 r. nr [...] w sprawie pozbawienia kategorii drogi gminnej. W myśl art. 147 § 1 P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Mimo że art. 147 § 1 P.p.s.a. wprost o tym nie stanowi, w orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalił się pogląd, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia przez sąd administracyjny nieważności uchwały organu gminy; przepis ten pozostaje w związku z art. 40 ust. 1 u.s.g. (zgodnie z którym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy) oraz art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g., w myśl których uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym stwierdzenie nieważności następuje wyłącznie w przypadku istotnego naruszenia prawa. Do istotnych naruszeń prawa kwalifikują się uchybienia prowadzące do skutków które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, przez co należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego; do takich zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W ocenie Sądu, ta ostatnia kwestia miała decydujące znaczenie dla wydania orzeczenia stwierdzającego nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Z uwagi na zawarty w odpowiedzi na skargę wniosek o odrzucenie skargi z powodu braku po stronie skarżącego interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Wstępnego Wstępnie wyjaśnienia wymaga, że mimo wniosku zawartego w odpowiedzi na skargę, Sąd nie stwierdził przesłanek do odrzucenia skargi, uznając wynikający z art. 101 ust. 1 u.s.g. interes prawny skarżącego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały wynikający z własności nieruchomości, do której dojazd umożliwia odcinek drogi objęty zaskarżoną uchwałą (zgodnie z tym przepisem, "każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego"). Zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. podlega uchwała organu gminy nie tylko niezgodna z prawem, ale i jednocześnie godząca w sferę prawną skarżącego - wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne np. zniesienia, ograniczenia, czy też uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 marca 2012 r. I OSK 2248/11, LEX nr 1145092). Uchwała organu gminy w przedmiocie pozbawienia kategorii drogi gminnej, mimo że jako akt prawa miejscowego dotyczy nieograniczonej liczby użytkowników drogi, może kształtować sposób wykonywania konkretnego prawa własności. Materię pozbawienia kategorii drogi gminnej reguluje art. 10 u.d.p. Organem właściwym do pozbawienia drogi dotychczasowej kategorii jest organ właściwy do zaliczenia jej do odpowiedniej kategorii (ust. 1), przy czym pozbawienia drogi jej kategorii dokonuje się w trybie właściwym do zaliczenia drogi do odpowiedniej kategorii (ust. 2). W okolicznościach sprawy kluczowa pozostaje regulacja ust. 3 tego artykułu, wg której "pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii, z wyjątkiem przypadku wyłączenia drogi z użytkowania, jest możliwe jedynie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii. Pozbawienie i zaliczenie nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego . Jak wynika z powołanego wyżej art. 10 ust. 3 u.d.p. pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii bez jednoczesnego jej zaliczenia do nowej kategorii możliwe jest wyłącznie w wypadku wyłączenia tej drogi z użytkowania. W uchwale pozbawiając drogę gminną dotychczasowego charakteru wskazano, że następuje to w związku z wyłączeniem jej z użytkowania. Uchwała nie zawiera uzasadnienia, co już z tego powodu czyni ją wadliwą, a wadliwość ta ma charakter istotny szczególności charakter ogólnodostępności. Co do zasady, uregulowania u.s.g. nie wprowadzają obowiązku uzasadniania uchwał. Jednak zasada demokratycznego państwa prawnego przemawia za uzasadnieniem aktów prawa miejscowego. W doktrynie i w orzecznictwie zwraca się uwagę, że obowiązek uzasadnienia uchwały, tam gdzie nie jest wyraźnie określony ustawowo, wyprowadzany jest z ogólnej zasady ustrojowej związania organów administracji prawem, obowiązku odwoływania się do prawa oraz z kompetencji sądów administracyjnych i organów nadzoru, które - sprawując kontrolę - muszą znać motywy, jakimi kierowała się rada gminy, powiatu czy sejmik, a także z zasady demokratycznego państwa prawnego i zasad szczegółowych, w tym zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa czy zasad "dobrej legislacji" (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 listopada 2022 r., sygn. III OSK 558/22 i powołane tam poglądy doktryny oraz orzecznictwo). Przepis art. 7 Konstytucji RP, stanowiący, że władza publiczna działa na podstawie i w granicach prawa, wiąże się z wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego zasadą zaufania do Państwa (art. 2 Konstytucji). Działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i nie poddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Wymóg działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, rodzi po stronie organów władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Obowiązek motywowania uchwał rady gminy jest też elementem zasady jawności działania władzy publicznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 8 czerwca 2006 r" sygn. li OSK410/06; z 16 lutego 2011 r" sygn. II OSK 2420/10; z 5 marca 2009 r., sygn. II OSK 1824/08; z 8 kwietnia 2009 r., sygn. II OSK 1468/08). W ocenie Sądu brak uzasadnienia zaskarżonej uchwały uniemożliwia ocenę jej legalności. Nieznane są bowiem motywy, jakimi w istocie kierowała się RM przy jej podejmowaniu uchwały. Dla oceny motywów działania RM nie może być wystarczająca treść uchwały, z której nie wynikają racje, jakimi kierował się organ w momencie podejmowania zaskarżonego aktu. Uzasadnienie uchwały pełni funkcję informacyjną i kontrolną. Konieczne jest bowiem wyjaśnienie, w odniesieniu do konkretnych realiów występujących na terenie danej gminy, jakie były podstawy faktyczne i prawne rozumowania, które doprowadziło organ do podjęcia w sprawie określonego rozstrzygnięcia, tak aby możliwa była ocena prawidłowości tego rozumowania. Brak uzasadnienia uchwały może nie stanowić istotnego naruszenia prawa tylko w takiej sytuacji, gdy samo uzasadnienie nie będzie niezbędne do możliwości skontrolowania uchwały na podstawie kryterium legalności. Natomiast okoliczności niniejszej sprawy wymagały, aby zaskarżona uchwała zawierała uzasadnienie pozwalające na ustalenie, czym kierowała się RM przy jej podjęciu. Wymaga także podkreślenia, że braków w zakresie treści uzasadnienia przedmiotowej uchwały nie mogą sanować wywody zawarte w odpowiedzi organu na wniesioną w sprawie skargę. Odpowiedź na skargę stanowi jedynie pismo w postępowaniu sądowym. Z uwagi na powyższe, Sąd na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. orzekł jak w sentencji wyroku, stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały (pkt I sentencji wyroku). O kosztach postępowania w kwocie 797 zł, na które składa się wpis od skargi (300 zł), wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł) Sąd orzekł na podstawie art. 200, 205 § 2 i 209 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, Dz.U. z 2023 r., poz. 1935 (pkt II sentencji wyroku).