II SA/Rz 282/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Karina Gniewek - Berezowska AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi A. B. i J. B. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 9 lutego 2024 r. nr OA.7722.5.2.2023 w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania – skargę oddala – Zaskarżonym postanowieniem z 9 lutego 2024r. nr OA.7722.5.2.2023 Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: PWINB bądź organ odwoławczy) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023r. poz. 775 ze zm.- dalej K.p.a.) po rozpatrzeniu zażalenia A.B. i J.B. (dalej: Skarżący) na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) (dalej PINB bądź organ I instancji) z dnia 15 listopada 2023r. znak: PINB.5160.4.2.2018 o odmowie wznowienia postępowania na żądanie Skarżących, w sprawie dotyczącej rozbudowy budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr ewid. (...) w (...), zakończonej decyzją ostateczną organu I instancji z dnia 26 czerwca 2020r. znak: PINB.5160.4.2.2018 o umorzeniu postępowania administarcyjnego - uchylił zaskarżone postanowienie w całości i umorzył postępowanie organu I instancji. Z treści zakażonego postanowienia wynika, że Skarżący w dniu 19 października 2023r. wystąpili o wznowienie postępowania w sprawie dotyczącej rozbudowy budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr ewid. (...) położonej w miejscowości (...), o pomieszczenie gospodarcze. Postępowanie to zakończone zostało ostateczną decyzją organu I instancji z dnia 26 czerwca 2020r. o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej rozbudowy budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr ewid. (...) w (...). Skarżący byli stronami tego postępowania, jednakże nie wnieśli odwołania. We wniosku o wznowienie postępowania z 10 października 2023r., Skarżący podali, że dowody na których oparto decyzję organu, okazały się fałszywe. Powołali się przy tym na wyroki skazujące Sądu Rejonowego w (...) z 16 grudnia 2016r. oraz Sądu Okręgowego w (...) z 22 czerwca 2017r. Podkreślili, że przesłanką umorzenia postępowania było stwierdzenie przez organ prowadzący postępowanie, że rozbudowa przedmiotowego budynku była prowadzona w oparciu o decyzję, która dopiero po zakończeniu budowy została wyeliminowana z obrotu prawnego. Tymczasem inne wnioski płyną z wyroku Sądu Rejonowego w (...) z dnia 16 grudnia 2016r. sygn. akt [...], uznającego W.S. – inwestorkę przedmiotowej przebudowy - za winną dokonania przebudowy budynku bez wymaganego zezwolenia. Podobnie jak inne wyroki skazujące wydane w analogicznej sprawie w stosunku do kierownika budowy i geodety za fałszowanie dokumentacji przedmiotowej rozbudowy. W odpowiedzi na wniosek, opisanym na wstępie postanowieniem z dnia 15 listopada 2023r. organ I instancji odmówił wznowienia postępowania, stwierdzając że wnioskodawcy nie zachowali miesięcznego terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania. Najpóźniej wydany wyrok, na który powołują się Skarżący, jako na przyczynę wznowienia postępowania - wyrok NSA w sprawie II OSK 2085/20 zapadł 14 czerwca 2023r. a Skarżący wnieśli wniosek o wznowienie postępowania dopiero 23 października 2023r. tj. po upływie ustawowego terminu. Podkreślając nadzwyczajny charakter postępowania wznowieniowego, organ I instancji stwierdził, że Skarżący jako strony postępowania, którego wznowienia obecnie żądają, byli w stanie podnieść wszelkie zarzuty w postępowaniu prowadzonym w trybie zwyczajnym tj. w odwołaniu od wydanej decyzji, którego jednak nie wnieśli. W zażaleniu na to postanowienie Skarżący podnieśli, że wniosek ich dotyczył żądania wznowienia postępowania przez organ działający z urzędu. Powołując się na wybrane orzecznictwo sądów administracyjnych podkreślili, że w sytuacji gdy w sprawie istnieją podstawy do wznowienia postępowania na podstawie art. 145§1 K.p.a. to bez względu na to, czy strona zachowała termin czy nie, organ zobowiązany jest zbadać przesłanki wznowienia postępowania i dać temu wyraz w treści decyzji. W toku postępowania zażaleniowego do PINB wpłynęła skarga Skarżących na działania PINB (wniesiona pismem z dnia 30 listopada 2023r. do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i przekazana do organu według właściwości do rozpatrzenia przez Dyrektora Departamentu Skarg i Wniosków Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego) dot. wznowienia postępowania o sygnaturze PINB.5160.4.2.2018. Zgodnie z przepisami art. 234 pkt 1 K.p.a. w sprawie, w której toczy się postępowanie administracyjne skarga złożona przez stronę podlega rozpatrzeniu w toku postępowania, zgodnie z przepisami kodeksu. W związku z powyższym w niniejszym postępowaniu zażaleniowym uwzględniono również zarzuty zawarte w ww. skardze dotyczące wznowienia tego postępowania. Uchylając zaskarżone postanowienie oraz umarzając postępowanie organu I instancji w całości, organ odwoławczy podkreślił, że skoro Skarżący wyraźnie żądają wznowienia postępowania, nie na skutek osobiście złożonego wniosku, ale poprzez działanie organu z urzędu, to w sprawie nie ma podstawy do wydawania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jeżeli bowiem to po stronie organu leży kompetencja do wszczęcia danego rodzaju postępowania z urzędu, to żaden podmiot nie może wymusić od tego organu, zainicjowania takiego postępowania. W takiej sytuacji, wniosek danej osoby o wszczęcie postępowania przez organ z urzędu, nie stanowi podstawy do wydania aktu administracyjnego dotyczącego takiego żądania. Nie ma podstaw do wydawania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy zainteresowana osoba żąda wszczęcia postępowania z urzędu. Wobec tego, organ odwoławczy uchylił zaskarżone postanowienie organu I instancji i umorzył postępowanie organu I instancji w całości, z uwagi na jego bezprzedmiotowość. W skardze na powyższe postanowienie, wnosząc o jego uchylenie oraz uchylenie decyzji organu I instancji z 26 czerwca 2020r. w przedmiocie umorzenia postępowania, Skarżący opisali sekwencję zdarzeń od 27 września 2010r. przed którą to datą inwestorka W.S. dokonała rozbudowy budynku mieszkalnego o pomieszczenie gospodarcze, a następnie złożyła do organu wniosek o wydanie jej pozwolenia na tę rozbudowę, załączając projekt budowlany rozbudowy i zatajając faktyczne przeznaczenie pomieszczenia jako kotłowni. Tym samym, wprowadzając organ w błąd, inwestorka uzyskała decyzje o pozwoleniu na tą rozbudowę. Następnie Inwestorka przedłożyła organowi zawiadomienie o zakończeniu robót budowlanych wraz z dziennikiem budowy, w którym kierownik budowy i geodeta poświadczyli nieprawdę, co do dat rozpoczęcia i prowadzenia przedmiotowej budowy. Osoby te zostały skazane prawomocnymi wyrokami SR w (...) z 16 grudnia 2016r. oraz SO w (...) z 22 czerwca 2017r. Na podstawie w/w wyroków Starosta Powiatowy w (...) wznowił postępowanie w przedmiocie udzielenia inwestorce pozwolenia na budowę, na skutek którego decyzja o pozwoleniu na budowę została prawomocnie uchylona. Natomiast PINB umorzył postepowanie administracyjne w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego, nie wywodząc skutków prawnych z ustaleń w/w wyroków karnych i stwierdzając, że inwestycja zrealizowana przez inwestorkę, została zrealizowana w czasie, w którym pozwolenie na budowę znajdowało się w obiegu prawnym. Skarżący złożyli zatem wniosek o wznowienie postępowania, w celu naprawienia błędów tego postępowania. W treści skargi zarzucili, że organ ograniczył się wyłącznie do kwestii proceduralnych tj. do zachowania terminu z art. 148§1 K.p.a. i odmówił wznowienia postępowania, mimo że podstawa prawna, na która powoływali się Skarżący – art. 145§1 pkt 1 K.p.a. umożliwiała organowi wszczęcie postępowania z urzędu, a zatem kwestia terminowego wniesienia wniosku nie miała w tym przypadku znaczenia. Zarzucili również, że organ powielił uprzednie błędne twierdzenia, jakoby budowa była prowadzona zgodnie z przepisami, podczas gdy w ocenie Skarżących przedłożone do sprawy wyroki karne wskazują na okoliczności przeciwne. Nie zgodzili się również z argumentami organu odwoławczego, co do tego że strona nie ma możliwości wymuszenia na organie administracji publicznej wznowienia postępowania z urzędu, stwierdzając, że mimo iż to do organu należy podjęcie decyzji w kwestii ewentualnego wznowienia postępowania, to decyzja ta nie może być dowolna, oderwana od istotnych okoliczności sprawy. W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, organ odwoławczy podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, zwanej dalej P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 P.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu orzeczeń z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisami proceduralnymi - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd administracyjny, nie będąc zatem związanym granicami skargi, ocenia legalność orzeczenia w szerokim zakresie, niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty - w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Przedmiotem kontroli w sprawie jest postanowienie organu odwoławczego o uchyleniu postanowienia organu I instancji w przedmiocie odmowy wznowienia postepowania na żądanie Skarżących z jednoczesnym umorzeniem postępowania przed organem I instancji. Z uwagi na wnioski zawarte w treści skargi należy podkreślić, że przedmiotem postępowania w przedmiotowej sprawie nie jest kontrola legalności decyzji organu I instancji z 26 czerwca 2020r. Zakres przedmiotowej sprawy ogranicza się do kwestii samego wznowienia postępowania. Należy wskazać, że wznowienie postępowania, jako jeden z nadzwyczajnych trybów postępowania, przewidzianych przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, obejmujący kontrolę już wcześniej wydanej decyzji ostatecznej, cechuje podwyższony poziom formalizmu, wyrażający się w konieczności spełnienia ściśle określonych przesłanek wznowienia, uregulowanych w art. 145-145b K.p.a. oraz konieczności podjęcia działań w sprawie w ściśle określonym terminie. Zgodnie z art. 148 § 1 K.p.a. wniosek o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Zgodnie z art. 148 § 2 K.p.a. termin do złożenia podania o wznowienie postępowania, z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Odnosząc się do kwestii stanowiącej przedmiot sporu, należy podkreślić że zgodnie z art. 147 K.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony, przy czym wszczęcie postępowania z przyczyny określonych w art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 145a-145b następuje tylko na żądanie strony. Jeśli wznowienie postępowania ma nastąpić z urzędu, tzn. z inicjatywy własnej organu to oczywistym jest, że ocena tego organu, co do zaistnienia bądź braku ustawowych przesłanek wznowienia postępowania ma charakter przesądzający. Inne podmioty w tym strony postępowania, mogą oczywiście podejmować działania mające na celu zainspirowanie organu do podjęcia działania z urzędu, czy to przez ujawnianie nieznanych organowi wcześniej okoliczności czy poprzez dostarczanie dowodów i formułowanie wniosków. Podmioty te nie mogą jednak skutecznie domagać się wznowienia postępowania z urzędu, na niezałatwienie skargi w terminie nie przysługuje skarga na bezczynność. Nie przysługuje też środek zaskarżenia na sposób załatwienia skargi, który nie satysfakcjonuje skarżącego (por. wyrok WSA w Lublinie z 8.07.2021 r., II SAB/Lu 45/21), Wszczęcie postępowania z urzędu jest prawem a nie obowiązkiem organu. Organ wszczyna z urzędu postępowanie wznowieniowe, jeżeli na podstawie znanych mu okoliczności faktycznych uzna, że zaistniała jedna z przyczyn wznowienia. Jest to więc prawo organu, które staje się jego obowiązkiem dopiero, gdy taka przyczyna się pojawi. Nie można jednak, na podstawie przepisów K.p.a., doprowadzić do wyegzekwowania od organu inicjatywy w tym zakresie, tzn. sprawić, by z tego prawa skorzystał w każdej ostatecznie zakończonej sprawie w celu sprawdzenia, czy nie zachodzą podstawy wznowienia. Do wszczęcia postępowania wznowieniowego z urzędu nie jest więc wystarczające subiektywne przekonanie skarżącego, że organ tak właśnie powinien postąpić (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2021 r. II OSK 2216/21). Tym samym, skoro Skarżący wyraźnie oświadczyli, że ich intencją nie było złożenie wniosku o wznowienie postępowania, a jedynie zainspirowanie organu do podjęcia działania z urzędu – zaskarżone orzeczenie w sprawie uchylenia postanowienia organu I instancji i umorzenia postępowania przed tym organem należy uznać za prawidłowe. Organ I instancji działał bowiem na wniosek Skarżących o wznowienie postępowania. Skoro w toku postępowania między instancyjnego, wyszło na jaw że Skarżący nie mieli intencji złożenia wniosku w sprawie, a jedynie doprowadzenia do działania przez organ z urzędu – postępowanie wszczęte w trybie wnioskowym okazało się bezprzedmiotowe i jako takie podlega umorzeniu ( art. 105 §1 K.p.a.) Organ odwoławczy prawidłowo zatem usunął z obrotu prawnego decyzję organu I instancji i zakończył postępowanie w sprawie. Na marginesie sprawy, odnosząc się do zarzuconej w treści skargi, potrzeby wyjaśnienia motywów postępowania, jakimi kierował się organ administracji publicznej, wydając orzeczenie, należy podkreślić, że zarówno orzeczenie organu odwoławczego, jak i organu I instancji zawierają należyte logiczne i spójne uzasadnienia, z których wynika zasadność wydanych w sprawie orzeczeń. Zarzut dowolności działania organów nie jest zatem zasadny. Organy miały bowiem prawo do samodzielnej oceny występujących w sprawie przesłanek oraz do działania w sprawie według własnego uznania. Zakresu tego nie przekroczyły. W związku z powyższym, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.