II SAB/Lu 45/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Asesor sądowy WSA Marcin Małek (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 lipca 2021 r. sprawy ze skargi C. T. na bezczynność Inspektor Nadzoru Budowlanego w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę. Pismem z [...] C. T. (dalej: skarżący) wniósł skargę na bezczynność L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: LWINB lub organ) z powodu niezałatwienia wniosku z [...] r. o wznowienie postępowania administracyjnego z urzędu w sprawie zakończonej decyzją LWINB z [...] r. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] r. odmawiającą wydania B. K. nakazu wykonania określonych prac, celem osiągnięcia stanu zgodnego z przepisami przy budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [...], położonej J. , gm. A.. Wskazując na powyższe wniósł o: 1) zobowiązanie LWINB do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego dotyczącego wniosku z [...] r. w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; 2) zobowiązanie LWINB do ustalenia pracowników winnych zarzucanej bezczynności; 3) orzeczenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4) wymierzenie organowi grzywny; 5) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że mimo, iż LWINB był zobowiązany wznowić przedmiotowe postępowanie z urzędu, to dotychczas nie podjął żadnych zmierzających do tego czynności. Co prawda po 68 dniach, tj. [...] r. wydał postanowienie którym odmówił wznowienia postępowania, jednakże zostało ono uchylone postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) z [...] r. Treść tego postanowienia wskazuje natomiast, że organ nie ustosunkował się do żądań wniosku o wznowienie postępowania z urzędu w formie procesowe, co oznacza naruszenie terminów załatwienia sprawy określonych w art. 35 i art. 36 k.p.a. Postępowanie powinno natomiast zostać zakończone bez zbędnej zwłoki nie później niż do [...] r. Z tej przyczyny w dniu [...] r. skarżący wniósł do GINB ponaglenie. W odpowiedzi na skargę LWINB wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i wskazał, że GINB postanowieniem z [...] r, uchylił postanowienie LWINB z [...] r. odmawiające wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie. W wykonaniu nałożonego tym postanowieniem obowiązku organ pismem z [...] r. poinformował skarżącego o braku podstaw do zastosowania art. 147 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 145 § 2 k.p.a., tj. wznowienia postępowania administracyjnego z urzędu w przedmiotowej sprawie. W odpowiedzi skarżący złożył ponaglenie do GINB, który w udzielonej odpowiedzi poinformował skarżącego, że jego wniosek o wznowienie postępowania nie podlega rozpatrzeniu w drodze decyzji ani postanowienia organu administracji publicznej, zatem brak było podstaw do rozpoznania przedmiotowego ponaglenia. Ponadto w piśmie tym wyjaśniono, że LWINB pismem z [...] r. udzielił skarżącemu odpowiedzi na jego wniosek z [...] r. o wznowienie postępowania. W tym stanie LWINB przyjął, że sprawa przedmiotowego wniosku została załatwiona pismem z [...] r., w którym to organ poinformował skarżącego o braku podstaw do wznowienia postępowania z urzędu w przedmiotowej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.". Zgodnie z tym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest między innymi bezczynność organu. Poza brakiem udziału stron w tym trybie, sądowa kontrola nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw w trybie zwykłym. W ramach tej kontroli, tak jak w każdym przypadku sąd sprawuje kontrolę pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a, a więc wówczas gdy organ pomimo ciążącego na nim obowiązku nie wydaje decyzji administracyjnej, postanowienia, pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego albo też uchyla się od podjęcia innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W niniejszej sprawie skarżący domagał się od organu wznowienie postępowania administracyjnego z urzędu w sprawie zakończonej decyzją LWINB z [...] r. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] r. odmawiającą wydania B. K. nakazu wykonania określonych prac, celem osiągnięcia stanu zgodnego z przepisami przy budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [...], położonej J., gm. A., a zatem do podjęcia działań w trybie przepisów rozdziału 12, działu II k.p.a. (art. 145-152 k.p.a.). Najistotniejsza dla sprawy jest treść art. art. 147 k.p.a., który stanowi, że wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Jak wskazuje się w piśmiennictwie organowi można stawiać zarzut bezczynności, o ile postępowanie administracyjne przed organem zostało uruchomione, a więc konieczne jest złożenie żądania wszczęcia postępowania bądź wszczęcie postępowania z urzędu, dopiero wówczas bowiem zaczyna biec termin załatwienia sprawy (por. Hanna Knysiak – Surdyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, WKP 2019). W wyroku z 10 kwietnia 2015 r. sprawie II OSK 2487/14 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził zaś, że organ administracji, jeśli uznaje, że nie ma podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu nie ma obowiązku wydawania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z urzędu bądź też wszczęcia takiego postępowania, a następnie jego umorzenia. Wystarczającym jest w takiej sytuacji pisemne poinformowanie osoby, która żąda wszczęcia przez organ administracji postępowania z urzędu, że brak jest podstaw do jego wszczęcia. Wniosek o wszczęcie przez organ administracji postępowania administracyjnego z urzędu traktować należy, jako skargę, o której mowa w art. 227 k.p.a. Na niezałatwienie skargi w terminie nie przysługuje skarga na bezczynność do sądu administracyjnego. Nie przysługuje też taki środek zaskarżenia na sposób załatwienia skargi, który nie satysfakcjonuje skarżącego. Rozstrzygnięcia wydawane w postępowaniu skargowym nie należą bowiem do kategorii rozstrzygnięć wymienionych w art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a., na które skarga do sądu administracyjnego przysługuje. Nie ulega zatem wątpliwości, że niepodjęcie przez organ w omawianym trybie postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia postępowania z urzędu, nie będzie rodzić żadnych praw po stronie zgłaszającego wskazane wątpliwości, podmiotom takim służyć będzie jedynie skarga, o której mowa w art. 227 k.p.a. (Łaszczyca Grzegorz, Martysz Czesław, Matan Andrzej, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II, wyd. III, LEX 2010). W pełni podzielając powyższe twierdzenia, Sąd stwierdza, że brak jest podstaw do uwzględnienia skargi na bezczynność wniesionej przez skarżącego. W takim trybie nie jest bowiem dopuszczalne kwestionowanie stanowiska organu co do braku podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu. Tym samym Sąd podziela pogląd wyrażony w piśmie GINB z [...] r. będącym odpowiedzią na ponaglenie złożone przez skarżącego [...] r. Podkreślono w nim, że regulacja art. 37 k.p.a. nie ma zastosowania w wypadku niepodjęcia przez organ administracji decyzji o wszczęciu postępowania z urzędu. W przedmiotowej sprawie bezspornym jest,, że na wniosek skarżącego z 13 sierpnia LWINB pismem z [...] r. udzielił mu obszernej informacji co do braku podstaw do wznowienia przedmiotowego postępowania z urzędu. Kontestowanie tego stanu rzeczy przez skarżącego nie statuuje po stronie organu obowiązku, którego niewykonanie skutkowałoby zaistnieniem stanu bezczynności. Podkreślić w tym miejscu należy także, że co do zasady nie jest rzeczą Sądu dokonywanie – w ramach postępowania zainicjowanego skargą na bezczynność organu oceny merytorycznej zasadności stanowiska organu administracji. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 marca 2015 r. w sprawie II FSK 344/13 Sąd nie jest władny dokonywać ocen dotyczących meritum przeprowadzonych przez właściwy organ czynności. Oznacza to, że poza zakresem kognicji sądów administracyjnych pozostaje weryfikacja zgodności z prawem (prawidłowości) ustaleń poczynionych w toku postępowania administracyjnego. Istotą skargi na bezczynność organu jest wykorzystanie naruszenia terminów załatwienia spraw i uzyskanie od sądu wyroku zobowiązującego ten organ do rozstrzygnięcia sprawy w wyznaczonym terminie. Podsumowując, skoro jednym ze sposobów wszczęcia postępowania nadzwyczajnego jest wszczęcie z urzędu, to w takiej sytuacji, to wyłącznie właściwy w sprawie organ ocenia i podejmuje decyzję czy w sprawie zachodzą przesłanki do wszczęcia postępowania z urzędu. Z akt sprawy bezspornie zaś wynika, że skarżący we wniosku z [...] r. o wznowienie postępowania w sposób jasny, wyraźny i jednoznaczny wyraziły żądanie wznowienia postępowania z urzędu. Skarżący ten fakt podkreślał w toku całego postępowania oraz w złożonej skardze. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zarysował się pogląd wskazujący, że wznowienie postępowania z urzędu przez organ jest jego prawem, ponieważ przepis art. 147 k.p.a. stwarza jedynie możliwość wznowienia postępowania również z urzędu. Żaden z przepisów k.p.a. czy p.p.s.a. nie daje możliwości wyegzekwowania od właściwego organu inicjatywy w tym zakresie w toku kontroli instancyjnej, czy też w drodze skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu (por. wyrok NSA z 27 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2791/00 i wyroki WSA w Warszawie z 20 grudnia 2007 r. sygn. akt. I SA/Wa 1299/07 i z 5 października 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 861/07, wyroki WSA w Poznaniu z 26 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Po 240/11 i z 19 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Po 1105/11). Prowadzona z urzędu działalność organów administracji pozostaje zatem w gestii tych organów, a brak inicjatywy konkretnego organu w tym zakresie (skoro żaden przepis nie obliguje go do wszczęcia postępowania z urzędu a jedynie daje mu taką możliwość) nie podlega ocenie sądu administracyjnego. W przypadku, gdy strona wnosi o wznowienie postępowania z urzędu, a organ nie widzi podstaw do podjęcia działań z urzędu w danej sprawie w oparciu o przesłanki z art. 145 § 1 k.p.a. - to rzeczą organu jest tylko poinformowanie strony w formie pisemnej o swoim stanowisku (art. 9 k.p.a.), co też LWINB uczynił pismem z [...] r. Nie można zatem uznać, że organ dopuścił się bezczynności w niniejszej sprawie. Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o niezasadności zarzutów podniesionych w skardze. Nie znaleziono żadnej podstawy do uznania, że LWINB pozostawał w bezczynności. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę w całości oddalił.