II SA/Rz 306/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa/spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Ewa Partyka Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 18 maja 2011 r. sprawy ze skargi K. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcia pasa drogowego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] maja 2008 r., nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżoną przez K. N. decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO) utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...] maja 2008r., znak [...] w sprawie ustalenia dla K. N. kary pieniężnej w kwocie 2105,09 złotych za zajęcie pasa drogowego ul. [...] w J. w dniach od 17 sierpnia 2007 roku do 31 sierpnia 2007 roku bez zezwolenia zarządcy drogi. W podstawie prawnej decyzji organ I instancji powołał art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 3, ust. 6, ust. 8, ust. 12 i ust. 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. 2007, nr 19, poz. 115, ze zm.; dalej u.d.p.), § 4 pkt 1, ppkt 1 uchwały Rady Miasta J. z dnia [...] maja 2007 roku, nr [...] w sprawie ustalenia stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r. Nr 98 poz. 1071, ze zm.; dalej K.p.a.). Decyzja została wydana po ponownym rozpoznaniu sprawy, albowiem wcześniejsze rozstrzygnięcie - decyzja z dnia [...] grudnia 2007 roku, nr [...] - zostało w całości uchylone decyzją SKO z dnia [...] lutego 2008 roku, nr [...]. Postępowanie w sprawie zajęcia pasa drogowego ul. [...] w J. - działka nr 2867, obręb 5 - poprzez pozostawanie w nim tymczasowego obiektu handlowego zostało wszczęte z urzędu w dniu [...] sierpnia 2007 roku. Podczas oględzin, w których brał udział K. N., w dniu [...] sierpnia 2007 roku ustalono, że w pasie ww. ulicy zlokalizowany jest kiosk, w którym prowadzony jest zakład szewski. Powierzchnia zajętego pasa drogowego wynosiła 29,28m2. W dniu [...] sierpnia 2007 roku K. N. zwrócił się o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w J. w dniach od 1 do 31 września 2007 roku, poprzez zlokalizowanie w nim kiosku - zakładu szewskiego. Decyzją z dnia [...] września 2007 roku, nr [...], utrzymaną następnie w mocy decyzją SKO z dnia [...] marca 2008 roku, nr [...] Burmistrz Miasta. zezwolił na zajęcie pasa drogowego we wnioskowanym terminie, ustalając jednocześnie stosowną opłatę. W konsekwencji przyjęto, że w okresie od 17 sierpnia 2007 roku do 31 sierpnia 2007 roku K. N. zajmował pas drogowy bez stosownego zezwolenia zarządcy drogi. Opierając się na tak ustalonych okolicznościach Burmistrz Miasta wymierzył K. N. karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego w kwocie 2105,09 złotych. Wymierzona kara, stosownie do art. 40 ust. 13 stanowi dziesięciokrotność opłaty za zajęcie pasa drogowego ustalanej w sposób określony w art. 40 ust. 6 u.d.p. Jest więc dziesięciokrotnością iloczynu metrów kwadratowych powierzchni zajętego pasa drogowego - 29, 28m2 - stawki opłaty za zajęcie 1m2, ustalonego w § 4 pkt 1, ppkt 1 uchwały Rady Miasta J. z dnia [...] maja 2007 roku, nr [...] w sprawie ustalenia stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych - 0,50 zł/dziennie/m2 - oraz liczby dni zajmowania pasa drogowego. Od ustalonej w ten sposób kwoty - 2196,00 złotych - organ odjął uiszczony przez K. N. czynsz dzierżawny za 15 dni sierpnia 2007 roku, tj. kwotę 90,91 złotych. Do materiału sprawy dołączono kopię uchwały Rady miasta J. z dnia [...] października 1993 roku, nr [...] w sprawie nadania nazw ulicom na terenie miasta J., z której wynika, że odcinkowi ulicy, której dotyczy postępowanie nadano nazwę prof. M. G. Ponadto dołączono kopię Dziennika Urzędowego Województwa Przemyskiego - Skorowidz Alfabetyczny za 1996 rok, gdzie w załączniku do zarządzenia nr [...] Wojewody Przemyskiego z dnia [...] kwietnia 1996 roku ul. [...] zaliczono dróg lokalnych miejskich. W aktach znajduje się również załącznik nr 2 Uchwały Zarządu Województwa Podkarpackiego z dnia [...] maja 2003 roku, nr [...], w którym ul. [...] oznaczono nr [...]. Odpierając zarzut K. N., iż jest dzierżawcą działki, na której posadowiony jest kiosk, albowiem Gmina J. nie wypowiedziała umowy dzierżawy organ wywiódł, że nie było konieczności podejmowania takich czynności, gdyż żadna umowa nie obowiązywała, a strona dobrowolnie płaciła czynsz za bezumowne korzystanie z działki gminnej. Decyzję doręczono K. N. w dniu [...] maja 2008 roku. W dniu [...] czerwca 2008 roku wniósł odwołanie, w którym zarzucił, że w okresie którego dotyczy wymierzona kara był dzierżawcą działki, co w jego ocenie przesądza o bezprawności decyzji z dnia [...] maja 2008 roku. Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 roku, nr [...] SKO utrzymało w mocy decyzję Burmistrz Miasta . W motywach rozstrzygnięcia organ zwrócił uwagę, że K.N. do dnia 31 grudnia 2000 roku korzystał z gruntu, na którym zlokalizowany był kiosk jako dzierżawca. Od 2001 roku korzystał z tej nieruchomości bezumownie uiszczając z tego tytułu stosowne opłaty. Organ zwrócił uwagę, iż uchwała Rady Miasta J. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych z dnia [...] maja 2007 roku, nr [...] weszła w życie dopiero w dniu [...] lipca 2007 roku, dlatego też dopiero od tej daty możliwe było ustalanie opłat za zajęcie pasa drogowego. Obie te okoliczności we wzajemnej korelacji nie mogą jednak prowadzić do wniosku, że umowa dzierżawy, która wygasła z końcem 2000 roku, została przedłużona i co za tym idzie, że K. N. posiadał tytuł prawny do gruntu zajętego pod jego kiosk; w tym zakresie organ powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 lipca 2008 roku, sygn. akt II SA/Rz 489/08. W konkluzji stwierdzono, iż wymierzenie kary pieniężnej było zgodne z prawem, a fakt uiszczenia przez K. N. czynszu za bezumowne korzystanie z nieruchomości gminnej za miesiąc sierpień 2007, został uwzględniony w jej wysokości. Decyzję doręczono K. N. w dniu [...] kwietnia 2009 roku. W dniu [...] maja 2009 roku wniósł on na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Ponownie zarzucił, że w okresie za który wymierzono karę był pełnoprawnym dzierżawcą części nieruchomości gminnej, na której znajdował się jego kiosk. W jego ocenie wejście w dniu [...] lipca 2007 roku w życie uchwały z dnia [...] maja 2007 roku, nr [...] nie umożliwiało naliczania opłat za korzystanie z pasa drogowego w okresie wcześniejszym, albowiem w tym czasie obowiązywała inna uchwała, ustalająca niższe stawki. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie art. 73 i art. 139 K.p.a. poprzez uniemożliwienie mu zapoznania się z aktami sprawy oraz wydanie przez organ II instancji orzeczenia łamiącego zasadę reformationis in peius. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, powołując się na analogiczne argumenty, jak w motywach zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 13 listopada 2009r., sygn. akt II SA/Rz 505/09 oddalił skargę K. N. na wskazaną wyżej decyzję. Uzasadniając swoje stanowisko wskazał, że wysokość wymierzonej kary pieniężnej została prawidłowo ustalona - wysokość stawki opłaty za zajęcie 1m2 pasa drogowego wynika z uchwały Rady Miasta J. z dnia [...] maja 2007 roku, nr [...]. Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącego, z którego wynikałoby, że posiadanie tytułu prawnego do tej części nieruchomości gminnej, na której punkt usługowy był posadowiony skutkuje brakiem obowiązku uzyskania zezwolenia zarządcy drogi, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. Skarżący nie przedstawił żadnych dokumentów, które potwierdzałyby, że jest dzierżawcą nieruchomości zajętej pod prowadzony przez niego zakład usługowy. Z uwagi na fakt, że przedstawiona przez niego jako załącznik do skargi umowa dzierżawy z dnia 31 grudnia 1996 roku, stosownie do jej § 1 akapitu 3 zawarta została na czas określony, do dnia 31 grudnia 1999 roku, stwierdzić należy prawidłowość ustaleń poczynionych przez organy, iż w okresie za który wymierzono karę skarżącemu do przedmiotowej nieruchomości nie przysługiwał mu żaden tytuł prawny. Wojewódzki Sad Administracyjny w Rzeszowie uznał, że zaistniały wszystkie okoliczności wymagane do wydania wobec skarżącego decyzji w oparciu o art. 40 ust. 12 u.d.p., przy czym dla oceny tej nie ma znaczenia podnoszony przez skarżącego zarzut, że przed wejściem w życie uchwały z dnia [...] maja 2007 roku, nr [...] była możliwość ustalania opłat za zajęcie pasa drogowego. Istotne jest wyłącznie to, że uchwała ta obowiązywała w czasie wydawania decyzji przez organy obu instancji i że jej postanowienia uwzględniono w ich podstawach prawnych. Sąd nie dostrzegł również naruszenia art. 73 i art. 139 K.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł K. N. reprezentowany przez pełnomocnika - radcę prawnego P. Ś., opierając ją zarówno na zarzucie naruszenia prawa materialnego, przez błędną wykładnię, a to przepisów art. 674 k.c. w związku z przepisem art. 694 k.c. oraz art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o podatku od towarów i usług oraz na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to przepisów art. 227 i 232 ab initio k.p.c. w związku z art. 106 § 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 lutego 2011r., sygn. akt: II GSK 285/10, działając na podstawie art. 185 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2002.153.1270, zwanej dalej P.p.s.a), uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sadowi Administracyjnemu w Rzeszowie. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie NSA stwierdził, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie nie spełnia wymagań określonych w art. 141 § 4 P.p.s.a i jest ono w pewnym sensie sprawozdaniem jedynie z tego, co wydarzyło się w rozpoznawanej sprawie. Brak jest natomiast odniesienia się do zarzutów podnoszonych przez skarżącego, które w jego ocenie mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy, zaś w ocenie NSA powinny być wzięte pod uwagę przez Sąd I instancji. NSA wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie nie wyjaśnił, czy w okolicznościach sprawy, będącej przedmiotem postępowania można było w ogóle zastosować środek represyjny w postaci kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia i czy stan faktyczny sprawy wypełnia przesłanki określone w art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych. Podkreślił, że wspomniany przepis uzależnia nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego od braku zgody zarządcy drogi i ta przesłanka powinna być szczegółowo wyjaśniona w sprawie, a wynik postępowania wyjaśniającego i argumenty przemawiające za przyjęciem określonego stanowiska powinny znaleźć się w uzasadnieniu wyroku. Dodatkowo Sąd Instancji powinien odnieść się do tego jaki (w kontekście przesłanek spornej kary) charakter prawny miała wspomniana umowa dzierżawy oraz opłaty pobierane przez Gminę od skarżącego z tytułu korzystania ze spornego pawilonu (kiosku). W rozpoznawanej sprawie brak jest ponadto ustaleń - w jaki sposób i kiedy doszło do sytuacji, iż sporny obiekt udostępniony przez Gminę skarżącemu na postawie umowy powoływanej umowy dzierżawy, znalazł się w pasie drogowym w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. NSA podkreślił ponadto, że z uwagi na stwierdzenie wskazanych naruszeń prawa procesowego, polegających na niewłaściwym ustaleniu stanu faktycznego, nie było możliwe rozpoznanie przez NSA zarzutu naruszenia prawa materialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje badanie legalności, czyli zgodności z prawem zaskarżonych aktów, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., który stanowi, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 190 P.p.s.a., w sytuacji, gdy doszło do orzeczenia, o którym mowa w art. 185 § 1 P.p.s.a., a mianowicie, gdy zaszła konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny sąd ten związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA. Jeżeli zaskarżony akt narusza prawo w sposób określony w cytowanej wyżej ustawie, Sąd uwzględnia skargę. W przypadku zaskarżenia decyzji Sąd zobowiązany jest zgodnie z art. 145 § 1 P.p.s.a. do jej uchylenia - jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy - lub do stwierdzenia nieważności takiej decyzji, jeśli zachodzą przesłanki przewidziane w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd uznał, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia przez organy I i II instancji przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przesądziło to o uchyleniu tychże orzeczeń. Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji stanowi art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Tekst jednolity: Dz. U. 2007 r. Nr 19 poz. 115 ze zm.). Przepis ten stanowi, że za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi (pkt 1) lub z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi (pkt 2), bądź o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi (pkt 3) zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Z cytowanego przepisu wynika zatem, że przesłankami wymierzenia kary na jego podstawie są zajęcie pasa drogowego oraz brak zezwolenia właściwego zarządcy drogi na takie zajęcie lub zajęcie pasa niezgodnie z tym zezwoleniem. W myśl natomiast art. 40 ust. 1 zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Sformułowana w art. 7 K.p.a. zasada prawdy obiektywnej (materialnej) nakłada na organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Prawidłowe załatwienie sprawy indywidualnej jest uwarunkowane oparciem rozstrzygnięcia na prawidłowo ustalonych, tzn. obiektywnie istniejących, oraz właściwie ocenionych okolicznościach faktycznych. Konkretyzację zasady prawdy obiektywnej stanowi treść art. 77 § 1 K.p.a., z którego wynika dla organu administracji publicznej obowiązek zgromadzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a następnie wyczerpującego rozpatrzenia całokształtu tego materiału celem prawidłowego ustalenia podstawy faktycznej decyzji administracyjnej. Stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie nie zebrano wyczerpująco materiału dowodowego, na podstawie którego możliwe byłoby wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, wbrew obowiązkom wynikającym z art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. Czyni to niemożliwym stwierdzenie czy stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie normy prawnej wynikającej z art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a tym samym czy istnieją przesłanki do naliczenia spornej kary. Celem wspomnianej kary, o której mowa we wskazanych przepisach, jak wskazał NSA w powołanym wcześniej wyroku, jest zapobieganie sytuacjom, w których dochodzi do niedopuszczalnego naruszenia pasa drogowego bez wiedzy i zgody organu. Ten niewątpliwie represyjny środek prawny jest zatem koniecznym instrumentem ochrony dróg publicznych i zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego. Należy w związku z tym stwierdzić, że w klasycznej sytuacji kara za zajęcie pasa drogowego wymierzana jest wówczas, gdy zostanie ustalone, że w ściśle określonym obszarze (wyodrębnionym jako pas drogowy) dany podmiot umieszcza obiekt budowlany (niezwiązany z potrzebami ruchu drogowego) bez wyraźnej zgody zarządcy drogi, lub korzystając z udzielonej uprzednio zgody narusza warunki zezwolenia. Jak wskazał NSA w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z opisaną (niejako typową) sytuacją, kiedy organ jest uprawniony do wymierzenia kary za zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Jak wynika z ustaleń poczynionych w sprawie skarżący użytkował sporny pawilon przez wiele lat przed wydaniem zaskarżonej decyzji wymierzającej karę. Poza sporem jest, że podstawą zajmowania wspomnianego obiektu budowlanego była umowa dzierżawy, która formalnie wygasła z końcem 1999 roku. Faktem jest również, ze organ do sierpnia 2007 roku tolerował fakt zajmowania tego obiektu przez skarżącego i za każdy miesiąc wystawiał skarżącemu fakturę. Skarżący systematycznie uiszczał na rzecz Gminy (która była jednocześnie zarządcą drogi) stosowne opłaty, także za okres, za który wymierzono skarżącemu karę. Podkreślić należy jednak, ze charakter powoływanej umowy oraz opłat pobieranych przez Gminę nie zostały dostatecznie wyjaśnione przez organy I i II instancji. Z nieznanych względów w pewnym momencie organ (zarządca drogi) uznał, że skarżący zajmuje pas drogowy bez zezwolenia i wymierzył mu karę, a następnie wydał pozwolenie na zajęcie tego pasa. Kwestie wymagają szczegółowej analizy i wyjaśnienia przy ponowimy rozpoznawaniu skargi przez organ I instancji. Z uwagi na powyższe wątpliwości po uzupełnieniu postępowania dowodowego w sprawie wyjaśnienia przez organy prowadzące postępowanie wymaga, czy w tych szczególnych (specyficznych) okolicznościach niniejszej sprawy można było w ogóle zastosować środek represyjny w postaci kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia i czy stan faktyczny sprawy wypełnia przesłanki określone w art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych. Należy jeszcze raz przypomnieć, że wspomniany przepis uzależnia nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego od braku zgody zarządcy drogi. Przesłanka "braku zgody" powinna być zatem szczegółowo wyjaśniona w sprawie, a wynik postępowania wyjaśniającego i argumenty przemawiające za przyjęciem określonego stanowiska, powinny znaleźć się w uzasadnieniu decyzji. Organ prowadzący postępowanie powinien odnieść się także do tego, jaki (w kontekście przesłanek spornej kary) charakter prawny miała wspomniana umowa dzierżawy oraz opłaty pobierane przez Gminę od skarżącego z tytułu korzystania ze spornego pawilonu (kiosku). W rozpoznawanej sprawie brak jest ponadto ustaleń - w jaki sposób i kiedy doszło do sytuacji, iż sporny obiekt udostępniony przez Gminę skarżącemu na podstawie powoływanej umowy dzierżawy, znalazł się w pasie drogowym w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. W tej sytuacji należało uznać, że zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem art. 7 kpa nakazującego organom administracji podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz przepisu rozdziału 4 K.p.a. regulującego postępowanie dowodowe, tj. art. 77 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę organ pierwszej instancji weźmie pod uwagę wskazane wyżej okoliczności, z zachowaniem reguł postępowania administracyjnego ustali stan faktyczny i rozstrzygnie sprawę co do istoty lub w inny sposób zakończy postępowanie administracyjne. Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Na mocy art. 152 P.p.s.a. orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.