II SA/Rz 317/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi M. R. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie z dnia 30 grudnia 2024 r. nr GK-II.7221.102.2024 w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego - oddala skargę - Przedmiotem skargi M. R. (dalej: Skarżąca) jest postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie (dalej: PWINGiK lub Organ II instancji) z 30 grudnia 2024r. nr GK-II.7221.102.2024, utrzymujące w mocy postanowienie Starosty [...] (dalej: Starosta lub Organ I instancji) z 12 listopada 2024 r. nr [...] dotyczące zawieszenia postępowania administracyjnego. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, Starosta decyzją z 19 kwietnia 2024 r. nr [...], orzekł o rozstrzygnięciu zarzutów po przeprowadzonej modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu [...], gmina [...] poprzez: - uwzględnienie zarzutów w zakresie danych opisujących przebieg granic działek ewidencyjnych nr [...] położonych w [...] , zgodnie z operatami technicznymi włączonymi do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 2 sierpnia 2022 r. pod numerem [...]; - odrzucenie pozostałych zarzutów w zakresie danych określających przebieg granic. Po przeprowadzeniu postępowania w trybie odwoławczym, w związku z odwołaniem od ww. decyzji złożonym przez Skarżącą, PWINGiK decyzją z 17 września 2024 r. nr [...] uchylił decyzję Starosty w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Organ I instancji. W toku ponownie prowadzonego postępowania Starosta postanowieniem z 12 listopada 2024 r. nr [...] - działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4, art. 100 § 1, art. 101 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 572 ze zm. dalej: K.p.a.) - orzekł o zawieszeniu z urzędu przedmiotowego postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu postanowienia Organ I instancji zwrócił uwagę na fakt, że w toku przedmiotowego postępowania kwestionowane są granice nieruchomości, toteż udział w przedmiotowym postępowaniu prawidłowo ustalonego kręgu właścicieli tychże nieruchomości ma szczególne znaczenie. Opisał czynności dokonane w kwestii ustalenia następców prawnych po zmarłych współwłaścicielach działki nr [...]: B. K., J. P. i J. Z. stwierdzając, że ustalenie kręgu spadkobierców po ww. zmarłych stanowi zagadnienie wstępne, od którego zależy rozstrzygnięcie w sprawie. W związku z tym organ uznał, że zachodzą przesłanki do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Starosta stosownie do art. 100 § 1 K.p.a. wezwał Skarżącą jako wnioskodawcę do wystąpienia, w terminie 3 miesięcy od daty zawieszenia postępowania, do sądu powszechnego o wydanie orzeczenia stwierdzającego nabycie praw do spadku po zmarłej przed dniem 13 września 2021 r. B. K. oraz kolejnych jej zmarłych spadkobierców (ustalenie następców prawnych po zmarłych J. P. i J. Z., zmarłych współwłaścicieli tej samej nieruchomości, wciąż figurujących w ewidencji, będzie prowadzone w ramach odrębnego postępowania). W zażaleniu na to postanowienie Skarżąca zarzuciła, że występowanie do sądu powszechnego o wydanie postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku nie powinno w toku niniejszego postępowania administracyjnego należeć stron tego postępowania ale wyłącznie do organu prowadzącego przedmiotowe postępowanie. Opisanym na wstępie postanowieniem z 30 grudnia 2024r. PWINGiK utrzymał w mocy postanowienie Starosty z 12 listopada 2024 r. W uzasadnieniu Organ odwoławczy wyjaśnił, że zawieszenie postępowania nastąpiło zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., tj. z uwagi na konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W ocenie organu, w niniejszej sprawie takim zagadnieniem pozostaje ustalenie następstwa prawnego po zmarłych współwłaścicielach działki nr [...], będących stronami postępowania. Organ podkreślił, że ustalenie kręgu stron postępowania jest warunkiem niezbędnym do prawidłowego rozpoznania sprawy oraz zapewnienia wszystkim stronom prawa do czynnego udziału w postępowaniu, o którym mowa w art. 10 § 1 K.p.a. Organ wskazał również, że ww. współwłaściciele działki nr [...] zmarli przed wszczęciem postępowania, wobec czego w sprawie nie znajdzie zastosowania art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a. Brak również podstaw do ustanowienia kuratora zgodnie z art. 30 § 5 K.p.a., ponieważ sprawa nie dotyczy nieobjętych spadków. W związku z tym zachodzą przesłanki zawieszenia postępowania z urzędu do czasu rozstrzygnięcia przez właściwy sąd kwestii prawnych związanych z nabyciem spadku po ww. osobach. Organ odwoławczy zaakcentował także, że ustalanie spadkobierców nie mieści się w kompetencjach organów administracji publicznej, a legitymację do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku posiadają osoby zainteresowane, w tym Skarżąca. W związku z powyższym, wezwanie do podjęcia stosownych działań na podstawie art. 100 § 1 K.p.a., uznane zostało za prawidłowe. W skardze do WSA w Rzeszowie, Skarżąca zarzucił, że wydane postanowienie narusza jej interes prawny, a ponadto pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa materialnego, tj. ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, w powiązaniu z przepisami prawa procesowego tj. K.p.a. Skarżąca wskazała, że w konsekwencji zaskarżonego postanowienia ciężar ustalania spadkobierców po zmarłych osobach, które powinny być stronami postępowania administracyjnego, został nieprawidłowo przerzucony wyłącznie na wnioskodawcę. Zaznaczyła, że nie dysponuje wiedzą niezbędną do skutecznego zainicjowania postępowań o stwierdzenie nabycia spadku. Tym samym, zdaniem Skarżącej, wezwanie jej do wykonania tej czynności przez Organ I instancji, a następnie zaakceptowanie tej decyzji przez Organ odwoławczy, stanowi naruszenie przepisów K.p.a., które nakładają obowiązek ustalenia kręgu stron postępowania na organ administracyjny z urzędu. Skarżąca wskazała również, że Organ odwoławczy nie odniósł się szczegółowo do zarzutów zawartych w zażaleniu z 9 grudnia 2024 r., ograniczając się do ogólnikowego i lakonicznego uzasadnienia. Podkreślił, że organy obu instancji w sposób nieuprawniony zrezygnowały z obowiązku samodzielnego ustalenia stron postępowania, co skutkowało naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego. W związku z powyższym Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę PWINGiK wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, jedynie wtedy gdy dotknięte są wadami w postaci: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy albo zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. Dokonując kontroli w wyżej zakreślonych granicach Sąd nie stwierdził aby zaskarżone postanowienie naruszało prawo. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie Skarżąca uczyniła postanowienie PWINGiK o utrzymaniu w mocy postanowienia Organu I instancji o zawieszeniu z urzędu postępowania administracyjnego. Postępowanie to prowadzono w przedmiocie rozpatrzenia zarzutów Skarżącej do danych zawartych w operacie opisowo-kartograficznym ewidencji gruntów i budynków m.in. w zakresie działki nr [...]. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Starosta wskazał art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., a jako podstawę faktyczną - konieczność ustalenia spadkobierców właścicieli w/w działki, sąsiadujących z działkami nr [...]. W toku postępowania ustalono bowiem, że widniejący w ewidencji gruntów właściciele działki numer [...] – B. K., J. P. i J. Z. nie żyją. Ustalono ponadto, że po ww. osobach nie toczyły się postępowania spadkowe, ani nie zostały sporządzone notarialne akty poświadczenia dziedziczenia (do ustalenia kręgu spadkobierców po zmarłych: J. P. i J. Z. zobowiązany został inny uczestnik postępowania w sprawie zawisłej przed tutejszym sądem pod sygnaturą II SA/Rz 402/25) Wobec przyjętych przez Organy podstaw prawnych i faktycznych zaskarżonego postanowienia należy wyjaśnić, że zawieszenie postępowania na mocy zastosowanego w sprawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. ma charakter względny. W orzecznictwie sądów administracyjnych, które Sąd w składzie orzekającym w stanie faktycznym niniejszej sprawy aprobuje i podziela (WSA w Rzeszowie – w wyroku z 13 lutego 2024 r. II SA/Rz 1387/23 oraz z 7 grudnia 2023r., wyrok NSA z 28 listopada 2022r. I OSK 1876/19 ) podkreśla się, że nie jest możliwe by organ samodzielnie ustalił spadkobierców właścicieli nieruchomości, nawet gdyby dysponował danymi potencjalnych spadkobierców, ponieważ dowodem istnienia następstwa prawnego nieżyjących osób fizycznych może być jedynie postanowienie właściwego sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub sporządzony przez notariusza akt poświadczenia dziedziczenia. Domniemywa się, że osoba, która uzyskała stwierdzenie nabycia spadku albo poświadczenie dziedziczenia, jest spadkobiercą (art. 1025 § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny ( Dz.U. z 2025r. poz. 1071 – dalej: K.c.). Spadkobierca może udowodnić swoje prawa wynikające z dziedziczenia względem osoby trzeciej, która nie rości sobie praw do spadku z tytułu dziedziczenia, tylko stwierdzeniem nabycia spadku albo zarejestrowanym aktem poświadczenia dziedziczenia (art. 1027 K.c.). Mimo deklaratoryjnego charakteru powyższych aktów, niedopuszczalne jest przyjmowanie domniemania posiadania interesu prawnego w sprawie przy braku dokumentu stwierdzającego nabycie spadku (prawomocnego postanowienia sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub aktu poświadczenia dziedziczenia przez notariusza), ponieważ ani organ administracji, ani sąd administracyjny nie może samodzielnie orzekać w materii należącej do kognicji sądów powszechnych. Dopiero wykazanie następstwa prawnego prawomocnym postanowieniem sądu cywilnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub aktem poświadczenia dziedziczenia przez notariusza jest podstawą dla przyjęcia istnienia legitymacji do bycia stroną postępowania administracyjnego. Jeżeli organ nie dysponuje dowodem w postaci jednego z powyższych dokumentów co do następców prawnych osób zmarłych, nie może ustalić bezspornie kręgu osób, które mają prawo uczestniczyć w postępowaniu w charakterze stron (por. wyrok NSA z 26 lutego 2020r., I OSK 2119/18). W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane są również stanowiska przeciwne. Zgodnie z argumentami Naczelnego Sądu Administracyjnego zwartymi w uzasadnieniu wyroku z 1 października 2025 r. w sprawie II OSK 2335/24 kwestie związane z następstwem prawnym powinny stanowić podstawę do zawieszenia postępowania tylko w sytuacji, gdy ustalenie kręgu następców prawnych nie jest możliwe bez zawieszenia postępowania. Ma to szczególne znaczenie w sprawach, w których z racji unormowań materialnoprawnych występuje wielość stron. Dotyczy to postępowań z wniosku o pozwolenie na budowę, załatwianych na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Zawieszenie postępowania nie może pozbawiać strony, będącej inwestorem, prawa do szybkiego merytorycznego załatwienia sprawy (patrz: Barbara Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 518). Jest oczywiste, że uwagę tę można odnieść do postępowań o ustalenie warunków zabudowy, prowadzonych na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W orzecznictwie nie wyklucza się, że ustalenie właściciela nieruchomości, będącego spadkobiercą właściciela zmarłego przed wszczęciem postępowania, będzie możliwe bez zawieszenia postępowania. Nie przesądzając omawianego zagadnienia generalnie, gdyż należy każdorazowo uwzględniać okoliczności danej sprawy, można w niektórych bezspornych sytuacjach uznać, że następstwo prawne jest niewątpliwe. Nawiązując do normy regulującej zbliżoną sytuację faktyczno-prawną, tj. do art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a., można przyjąć, że zawieszenie postępowania nie będzie wówczas konieczne, a zawiadomienie znanych organowi spadkobierców o wszczęciu postępowania, w rezultacie oznaczać będzie spełnienie obowiązku ustalenia stron wszczętego z wniosku inwestora postępowania (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 2504/19). W przedmiotowej sprawie Sąd rozważył zatem czy zawieszenie tego konkretnego postępowania jest konieczne dla ustalenia kręgu stron postępowania, biorąc przy tym pod uwagę przedmiot i charakter postępowania, a także argumenty i wytyczne dla organu sformułowane w uzasadnieniu wyroku tut. Sądu z 18 września 2025 r. w sprawie II SA/Rz 1415/24, w odniesieniu do sposobu ustalenia następstwa po zmarłym J. Z. - jednym ze zmarłych współwłaścicieli tej samej nieruchomości wciąż figurującym w stosownych rejestrach. Z uzasadnienia cytowanego wyroku wynika, że wpis dotyczący zmian w zakresie prawa własności nieruchomości może zostać dokonany wyłącznie na podstawie dokumentów potwierdzających takie prawo tj. prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ewentualnie ostatecznych decyzji administracyjnych. Organy ewidencyjne rejestrują bowiem jedynie stany prawne, a nie dokonują własnych ustaleń w tym zakresie. Sąd podzielił przy tym pogląd wyrażony w wyroku z 27 lutego 2008 roku II SA/Rz 442/07 w którym wskazano, że organy ewidencyjne, prowadząc postępowanie rejestrowe na podstawie przedkładanych im dokumentów, mogą dokonywać wpisu tylko na rzecz podmiotów, których prawo wynika z istniejących dokumentów. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uznał że zawieszenie postępowania w celu ustalenia kręgu spadkobierców zmarłych figurujących jako właściciele gruntów w ewidencji w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy jest zasadne. Udział w przedmiotowym postępowaniu prawidłowo określonego kręgu spadkobierców zmarłych właścicieli jest uzasadniony również charakterem prowadzonego postępowania, w którym kwestionowane są granice nieruchomości Odnosząc się do zarzutu skargi, w którym Skarżąca kwestionuje przede wszystkim zobowiązanie do wystąpienia o stwierdzenie nabycia spadku do sądu spadku, należy podkreślić że szczegółowa argumentacja zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia jest, w ocenie Sądu, uzasadniona. Przepis art. 100 K.p.a., na mocy którego zobowiązano Skarżącą do wystąpienia o stwierdzenie nabycia spadku nie jest dla organu administracji prowadzącego przedmiotowe postępowanie, przepisem ustanawiającym legitymację prawną do wystąpienia z takim żądaniem do sądu powszechnego. Zgodnie z przepisem art. 1025 § 1 K.c. sąd na wniosek osoby mającej w tym interes stwierdza nabycie spadku przez spadkobiercę. Niewątpliwie zatem podmiot ubiegający się o stwierdzenie nabycia spadku musi wykazać się interesem, przy czym interes ten rozumiany jest powszechnie jako interes własny uprawnionego do wystąpienia z wnioskiem, nie zaś interes "zawodowy" organu prowadzącego postępowanie, w którym kwestia następstwa prawnego stała się zagadnieniem wstępnym. W wyroku Sądu Najwyższego z 4 czerwca 2004 r., sygn. akt I CKN 471/01, OSNC z 2004 r., nr 7-8, poz. 126, przyjęto, że art. 100 § 1 K.p.a. nie przyznaje organowi administracji publicznej zdolności sądowej (art. 64 K.p.c.), ani uprawnienia do wystąpienia do sądu w sprawie, która dotyczy prowadzonego przez ten organ postępowania. Przyjęto, że organ, stosownie do art. 100 § 1 K.p.a., mógłby wystąpić do sądu w takiej sprawie tylko wówczas, gdyby inny przepis przyznawał mu zdolność sądową i legitymację procesową w tej sprawie. Tymczasem ustalenie kręgu spadkobierców nie należy do właściwości organów administracji publicznej. Dlatego jedynie strony postępowania mogą wystąpić z wnioskiem o stwierdzenie praw do spadku lub poświadczenie dziedziczenia, tylko one mają interes w tym stwierdzeniu (por. art. 1025 § 1 K.c.) – tak NSA w wyroku z 2 lutego 2023r. I OSK 919/19. Skoro zatem w zakresie możliwości własnych organu nie leży czynienie ustaleń, co do kręgu spadkobierców, a także nie leży kompetencja do inicjowania postępowania przed sądem powszechnym w tym zakresie – koniecznym jest zobowiązanie wnioskodawcy tj. osoby która żąda czynności organu z uwagi na swój interes prawny oraz jednocześnie legitymuje się interesem prawnym do żądania wszczęcia określonego postępowania przed sądem powszechnym - do zainicjowania takiego postępowania. Zauważyć również należy, że organ I instancji dochował w przedmiotowej sprawie staranności, ustalając czy uczestnicy przedmiotowego postępowania nie dysponują stosownymi dokumentami, które pozwoliłyby na poczynienie ustaleń w spornej kwestii. Skoro istnienia takich dokumentów nie stwierdzono – kwestionowane w sprawie postanowienie wydane zostało zasadnie. Sąd, działając poza granicami zarzutów skargi, nie dostrzegł w czynnościach procesowych Organu odwoławczego, jakichkolwiek powodów do zastosowania kompetencji kasacyjnych - art. 134 § 1 P.p.s.a. Wobec tego zaskarżone postanowienie powinno pozostać w obrocie prawnym i wywoływać określone w nim skutki. Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a. zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 P.p.s.a.) W związku z powyższym, Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a.