II SA/Rz 319/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Maria Mikolik /spr./ AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi C. sp. z o.o. w R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 20 grudnia 2024 r. nr SKO.415/482/2024 w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia 2 października 2024 r. nr AR-P.6730.1198.2024.MJ15; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz strony skarżącej C. sp. z o.o. w R. kwotę 597 zł /słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w R. (dalej: "Spółka" lub "Skarżąca") jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "SKO", "Kolegium" lub "organ odwoławczy") z dnia 20 grudnia 2024 r. nr SKO.415/482/2024 w sprawie zawieszenia postępowania administracyjnego. Jak wynika z akt sprawy, w dniu 13 września 2024 r. do Prezydenta Miasta [...] (dalej: "Prezydent" lub "organ I instancji") wpłynął wniosek Spółki o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji pn.: "Zespół 13 budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie szeregowej" na częściach działek nr [...] obr. [...] w [...] przy ul. [...]. Postanowieniem z dnia 2 października 2024 r. nr AR-P.6730.1198.2024.MJ15, Prezydent, działając na podstawie art. 101 § 1 i 3, art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2024 poz. 572 z późn. zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 1130; dalej: "u.p.z.p."), zawiesił postępowanie administracyjne w powyższej sprawie do dnia 13 marca 2026 r., tj. na czas nie dłuższy niż 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Organ I instancji wyjaśnił, że wnioskowany teren położony jest w obszarze, dla którego Rada Miasta [....] podjęła uchwałę Nr [...] z dnia [...] września 2012 r. w sprawie sporządzenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Nr [....]. Prezydent podał, że w piśmie Biura Rozwoju Miasta [...] z dnia 27 września 2024 r. znak: [...] zawarta została informacja, że zamierzenie inwestycyjne koliduje z inwestycją publiczną przewidywaną w koncepcji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. "w granicach określonych konturem ABCD zlokalizowane są na terenie przeznaczonym pod usługi publiczne edukacji lub zdrowia. W niewielkim zakresie w części północnej, zlokalizowane są na terenie przeznaczonym pod drogę publiczną dojazdową". W związku z powyższym organ stwierdził, że na aktualnym etapie wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy pozostaje w sprzeczności z ustaleniami opracowywanego planu. W zażaleniu Spółka podniosła, że w zaskarżonym postanowieniu nie wskazano jakichkolwiek wartości przesądzających za tym, że to interes gminy winien mieć pierwszeństwo przed interesem inwestora. Nadto wszczęcie procedury planistycznej miało miejsce w 2012 r., zatem nic nie wskazuje na to, aby w okresie najbliższych 18 miesięcy miał nastąpić postęp w uchwalaniu planu. Z kolei, jak jednoznacznie wynika z art. 62 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., tytuł do zawieszenia postępowania w związku z uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia planu powstaje tylko wówczas, gdy to najpierw dochodzi do zawieszenia postępowania, a dopiero później (jednak nie dalej niż w terminie 2-miesięcznym) do wszczęcia procedury planistycznej. Nadto organ nie zbadał kluczowej okoliczności, tzn. tego, czy plany ładu przestrzennego miasta w ogóle kolidują z zamierzoną inwestycją jaką są domy jednorodzinne. Przede wszystkim jednak Inwestor już dysponuje dla ww. inwestycji wcześniejszymi decyzjami o warunkach zabudowy, zatem jego wniosek należało rozpatrywać w kategoriach żądania zmiany dotychczasowej decyzji, a do takiego trybu nie znajduje zastosowania podstawa zawieszalności z art. 62 u.p.z.p. W wyniku rozpatrzenia odwołania, Kolegium opisaną na wstępie decyzją z dnia 20 grudnia 2024 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art 144 k.p.a. oraz art. 62 ust. 1 u.p.z.p., utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy, podzielając stanowisko organu I instancji. Kolegium zaznaczyło ponadto, że organ ma prawo zawiesić postępowanie nawet w przypadku braku uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o ile ma tylko inne wizje co do zagospodarowania terenu niż przedstawione we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. SKO wskazało również na chwałę Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] lutego 2024 r. w sprawie uchylenia uchwał w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Z uzasadnienia tej uchwały wynika, że część procedowanych projektów planów miejscowych jest nieaktualna, w związku z czym uchyleniu podlegały 34 uchwały w omawianym zakresie, ale wśród nich nie znalazła się ww. uchwała Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2012 r. Nr [...]. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Spółka, reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika – adwokata, zarzuciła organowi naruszenie: 1. art. 61 u.p.z.p., poprzez jego niezastosowanie, tj. zawieszenie, a tym samym niezakończenie postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla wskazanej inwestycji pomimo spełnienia przez nią wszystkich wymogów ustawowych; 2. art. 62 ust. 2 u.p.z.p., poprzez jego nadużycie i nadinterpretację, tj. zawieszenie postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, w sytuacji gdy organ bezskutecznie i pozornie prowadzi czynności zmierzające do uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego od co najmniej 2000 r., a tym samym wstrzymuje podejmowanie inwestycji na terenie objętym wnioskiem; 3. art. 7 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, tj. brak wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy oraz nieuwzględnienie słusznego interesu społecznego, z uwagi na fakt, że działki objęte postępowaniem wcześniej uzyskiwały decyzję o warunkach zabudowy pomimo nieuchwalenia miejscowego planu; 4. art. 8 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej, poprzez brak odniesienia się do argumentacji Skarżącej, dokonanie błędnych ustaleń faktycznych i prawnych, wydanie decyzji z naruszeniem prawa; 5. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez pozbawienie Skarżącej możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz zgłaszania pisemnie i ustnie wyjaśnień, jak również zgłaszania wniosków dowodowych dotyczących rozpatrywanej sprawy, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów; 6. art. 11 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i brak wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które przesądziły o wydaniu zaskarżonego postanowienia, a oparcie zaskarżanego postanowienia jedynie na stanowisku organu I Instancji, kwestionowanym przez Skarżącą; 7. art. 15 k.p.a. poprzez zapewnienie wyłącznie w sposób iluzoryczny postępowania dwuinstancyjnego; 8. art. 77 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, tj. brak dokonanie przez organ wszechstronnej oceny materiału dowodowego, poprzez brak odniesienia się do argumentacji Skarżącej, dokonanie błędnych ustaleń faktycznych i prawnych, wydanie decyzji z naruszeniem prawa; 9. art. 80 k.p.a. poprzez dobrowolną, samowolną oraz dokonaną niezgodnie z zasadami logiki oraz doświadczenia życiowego ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, poprzez brak odniesienia się do argumentacji Skarżącej, dokonanie błędnych ustaleń faktycznych i prawnych, wydanie decyzji z naruszeniem prawa; 10. art. 107 § 3 k.p.a. przez sporządzenie niewystarczającego uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonego postanowienia, niewyjaśniającego dostatecznie przesłanek faktycznych i prawnych wydanego rozstrzygnięcia; 11. art. 113 k.p.a. poprzez jego dobrowolną, samowolną oraz dokonaną niezgodnie z zasadami logiki oraz doświadczenia życiowego wykładnię; 12. art. 155 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie interesu społecznego oraz zasad współżycia społecznego. Na tej podstawie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie na jej rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi Spółka wskazała, że zawieszenie postępowania administracyjnego stanowiło niedopuszczalne obejście przepisów u.p.z.p. W szczególności, decyzja o zawieszeniu postępowania powinna być uzasadniona realnym i zaawansowanym procesem uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który w określonym terminie może wejść w życie. Tymczasem, w przedmiotowej sprawie od ponad dwóch dekad procedura planistyczna pozostaje w fazie intencyjnej, co oznacza, że nie sposób racjonalnie uznać, że uchwalenie planu miejscowego nastąpi w przewidywalnej przyszłości. Nadto działania organów administracji publicznej prowadzą do faktycznego pozbawienia Skarżącej prawa do zagospodarowania nieruchomości, co godzi w konstytucyjne zasady ochrony prawa własności i swobody działalności gospodarczej. W odpowiedzi na skargę SKO w Rzeszowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: P.p.s.a.) uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa. W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd po rozpoznaniu sprawy w wyżej wskazanym zakresie stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż Organy w sposób wadliwy, z naruszeniem granic uprawnienia przewidzianego w art. 62 ust. 1 u.p.zp.p. zawiesiły postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie. Zgodnie z art. 62 ust. 1 u.p.z.p., postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli: 1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo 2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany. Organy I oraz II instancji doszły do wniosku, że zachodzą wskazane w powyższym przepisie podstawy do zawieszenia postępowania administracyjnego powołując się na podjęcie uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2012r. w sprawie sporządzenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego nr [...]. Stwierdzono, że teren objęty wnioskiem o wydanie warunków zabudowy położony jest w obszarze, przeznaczonym zgodnie z koncepcją miejscowego planu pod usługi publiczne – edukację i zdrowie oraz w niewielkim zakresie pod publiczną drogę dojazdową. Korzystając z uprawnień, o jakich mowa w art. 62 ust. 1 u.p.z.p., należy mieć na względzie stan zaawansowania prac planistycznych mający miejsce w dacie złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Jeżeli bowiem, uwzględniając stan zaawansowania procedury planistycznej, istnieje realne prawdopodobieństwo wystąpienia sprzeczności (kolizji) postanowień decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji z postanowieniami projektowanego planu - to bez wątpienia występują racje do zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. W sytuacji, gdy prace planistyczne są już zaawansowane, to do czasu uchwalenia planu przez radę gminy, właściwy organ powinien się powstrzymać od określania warunków zabudowy w decyzji administracyjnej wydanej dla jednostkowej nieruchomości i zawiesić prowadzone postępowanie na czas określony w art. 62 ust. 1 ustawy (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2017 r.; sygn. akt II OSK 2685/15, z 17 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 866/22, wyroki WSA w Gdańsku z 14 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 281/23, sygn. akt II SA/Gd 897/23, sygn. akt II SA/Gd 899/23, wyrok WSA w Kielcach z 27 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Ke 390/20, publ. Baza NSA). Inaczej jednak oceniać należy przypadek, gdy prace nad planem miejscowym znajdują się dopiero w początkowym stadium. W takiej sytuacji, znając sekwencję koniecznych w tej procedurze czynności i ich czasochłonność, nie istnieją argumenty przemawiające za odraczaniem w czasie uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy, niezbędnej w procesie inwestycyjnym. W konsekwencji rozważenie przez organ administracji wstrzymania toku prowadzonego postępowania w przedmiocie warunków zabudowy jest dopuszczalne i celowe, gdy mogłoby zachodzić prawdopodobieństwo sprzeczności postanowień tej decyzji z projektowanymi ustaleniami planu, jak również gdy zachodzi realne prawdopodobieństwo, że prace planistyczne zostaną zakończone w okresie, na jaki maksymalnie można zawiesić postępowanie. W przeciwnym razie, skorzystanie z instytucji zawieszenia jest nieuprawnione i stanowi naruszenie granic uznania administracyjnego. Granicę tego uznania wyznacza tak dokumentacja planistyczna wskazująca na ewentualną sprzeczność co do przeznaczenia objętego planowaną inwestycją terenu i przebieg procesu planistycznego oraz ogólna zasada uwzględniania słusznego interesu obywatela (w tym inwestora), gdy nie jest on sprzeczny z interesem społecznym (tak wyrok WSA w Poznaniu z 3.04.2025 r., IV SA/Po 975/24, LEX nr 3850052). W niniejszej sprawie należ wziąć pod uwagę, że uchwała w sprawie sporządzenia miejscowego planu została podjęta [...] września 2012r. Organ w żaden sposób nie wykazał, by zachodziło realne prawdopodobieństwo, że prace planistyczne zostaną zakończone w okresie, na jaki maksymalnie można zawiesić postępowanie. Pomimo upływu już kilkunastu lat od daty podjęcia powyższej uchwały, z akt sprawy oraz z treści wydanych postanowień nie wynika, na jakim etapie są dalsze prace zmierzające do przyjęcia planu miejscowego. Nie wyjaśniono zatem, na jakim etapie jest procedura planistyczna. Skoro przez kilkanaście lat nie wskazano nawet terminu uchwalenia planu miejscowego, nie było podstaw do uznania, że nastąpi to w terminie 18 miesięcy od daty złożenia przez Skarżącą wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Z całą pewnością Organ takiej możliwości nie wykazał. Brak ustaleń co do aktualnego etapu prac planistycznych, a także określenia kiedy w ogóle plan mógłby wejść w życie - w kontekście planów Skarżącej - nie uzasadnia zajętego w kontrolowanym postanowieniu Kolegium oraz poprzedzającym je postanowieniu organu I instancji stanowiska dopuszczającego możliwość zawieszenia postępowania. Postanowienie wydawane na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. ma charakter fakultatywny, o czym świadczy użycie w przepisie zwrotu, iż postępowanie "można zawiesić". Zawieszenie postępowania jest zatem uzależnione od uznania administracyjnego organu, nie może ono mieć jednak charakteru dowolnego. Skorzystanie przez organ z powyższego uprawnienia winno być uzależnione od wyniku jego ustaleń w aspekcie wystąpienia realnych, obiektywnych okoliczności uzasadniających zawieszenie postępowania. Jedną z takich przyczyn jest bez wątpienia wszczęcie procedury mającej na celu uchwalenie planu miejscowego, jednakże przy jednoczesnym wykazaniu przez organ, że przedsięwzięcie zamierzone przez inwestora, które zostało objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, będzie sprzeczne z ustaleniami procedowanego planu. We wniesionej skardze Skarżąca wskazywała, że względem działek objętych ww. wnioskiem uzyskano już decyzję ustalającą warunki zabudowy w 2024 roku. W świetle tej informacji skorzystanie z przewidzianej w art. 62 ust 1 u.p.z.p. możliwości zawieszenia postępowania jawi się jako dowolne a nie poparte rzeczywistymi przesłankami, wskazującymi na sprzeczność planowanej inwestycji z przygotowanym do uchwalenia planem miejscowym. Z tego powodu Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 z późn. zm.) Sąd na rzecz Skarżącej zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego, stanowiących równowartość uiszczonego wpisu sądowego, kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art 119 pkt 3 P.p.s.a.