II SA/Rz 329/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk/spr./ WSA Joanna Zdrzałka Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 25 maja 2011 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości -skargę oddala- Wojewoda [...] decyzją z [...] czerwca 2009 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania K. S. reprezentowanej przez adwokata J. J. utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] stycznia 2009 r., Nr [...] o odmowie zwrotu części nieruchomości stanowiącej własność Gminy [...]. Część nieruchomość, której dotyczyła decyzja Wojewody nosi oznaczenie nr 18/4, pow. 0,0923 ha i odpowiada części dawnej działki nr 4233/2. Wojewoda uzasadniając swe rozstrzygnięcie stwierdził, iż organ pierwszej instancji dokonał właściwej oceny stanu faktycznego i prawnego wedle, której brak jest możliwości zwrotu na rzecz wnioskodawczyni K. S. nieruchomości nabytej przez Skarb Państwa na podstawie umowy z 27 listopada 1969 r. Część wywłaszczonej nieruchomość stanowi obecnie część ul. K. Natomiast z art. 2a ustawy z 21 marca 1985 r., o drogach publicznych (Dz.U. z 2007r., Nr 19, poz. 115 ze zm.; zwana dalej u.d.p.) wynika zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów prywatnych. W przypadku zgłoszenia roszczenia o zwrot nieruchomości zajętej pod drogę publiczną powstaje według Wojewody negatywna przesłanka zwrotu nieruchomości nabytej na potrzeby publiczne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (zwany dalej WSA) po rozpoznaniu skargi K. S. wyrokiem z 8 grudnia 2009 r., sygn. II SA/Rz 739/09 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu [...]. Wyjaśniając motywy tego wyroku, skład orzekający WSA wskazał, że oparty na przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami model zwrotu nieruchomości wywłaszczonej zakłada, że wszelkie przesłanki zwrotu zarówno pozytywne jak i negatywne są określone w tej ustawie. Wskazanie takich przesłanek w innej ustawie byłoby możliwe tylko przy założeniu, że odrębna ustawa wprost wprowadzałaby dodatkowe przesłanki negatywne. Zdaniem Sądu art. 2a u.d.p. takiej przesłanki nie ustanawia. Powyższy przepis stwierdza tylko, że jaki podmiot może być właścicielem nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. Postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości musi obejmować wyjaśnienie kwestii, czy cel publiczny dla którego nieruchomość została wywłaszczona został zrealizowany. W sprawie stanowiącej przedmiot kontroli Sądu tego problemu nie wyjaśniono. Błędnie organy przyjęły założenie, iż położenie działki objętej wnioskiem o zwrot zwalnia organ z obowiązku ustalania celu wywłaszczenia i oceny w jakim zakresie cel ten został zrealizowany. Prowadząc ponownie postępowanie Sąd zobowiązał organy aby wyjaśniły czy sposób wykorzystania części działki nr 118/4 stanowi realizację celu wywłaszczenia. Wyrok WSA został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej NSA) z 3 marca 2011 r., I OSK 640/10, na skutek uwzględnienia skargi kasacyjnej uczestnika postępowania Gminy [...]. Według Sądu odwoławczego trafnie wywiedziono w skardze kasacyjnej, że przepisy u.g.n. nie naruszają przepisów innych ustaw w tym przepisów u.d.p. Podkreślono, że celem art. 2a u.d.p. było to, aby od 1 stycznia 1999 r. własność dróg publicznych należała wyłącznie do Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Regulacji u.d.p. przy rozpatrywaniu wniosków o zwrot nieruchomości wywłaszczonych nie można pomijać, gdyż orzeczenie o zwrocie byłoby sprzeczne z obowiązującymi regulacjami prawnymi. Wobec tego, za błędne uznano stanowisko Sądu pierwszej instancji o naruszeniu przez Wojewodę [...] przepisu art. 136 ust. 6 i art. 137 u.g.n. z tego powodu, że wskazanie zarówno pozytywnych jak i negatywnych przesłanek zwrotu w innym niż u.g.n. akcie prawnym jest możliwe przy założeniu, że ustawa taką przesłankę przewiduje wprost. Sąd pierwszej instancji kierował się błędnym stanowiskiem, że dla orzeczenia o zwrocie lub odmowie zwrotu nieruchomości określonej we wniosku K. S. ma zasadnicze znaczenie to, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany. Otóż wykładnia art. 136 ust. 3 u.g.n. oraz art. 2a u.d.p. prowadzi do wniosku, że niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, jeżeli nieruchomość ta, choćby zbędna na cel wywłaszczenia w chwili orzekania o zwrocie stanowi część drogi publicznej. Sąd odwoławczy zwrócił uwagę na wyjątki od zasady zwrotu nieruchomości zbędnej na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej wynikające z art. 229 u.g.n. Jego zdaniem, wobec takich wyłomów ograniczenie dopuszczalności obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne jest nie mniej istotną przeszkodą niż ustanowienie na niej użytkowania wieczystego i ujawnienie tego prawa w księdze wieczystej. Ponownie rozpatrując sprawę WSA powinien wziąć pod uwagę regulacje dotyczące u.d.p. W przeciwnym razie orzeczenie o zwrocie nieruchomości pozostawałoby sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył co następuje: Skarga K. S., jako nieusprawiedliwiona, podlega oddaleniu. Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym rozumie się, iż chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. WSA rozpatrując ponownie skargę K. S. na decyzję Wojewody [...], jest związany wykładnią prawa dokonaną przez NSA (art. 190 p.p.s.a.). Mając to na względzie, należy stwierdzić, iż Organy orzekające w sprawie odmowy zwrotu nieruchomości nie naruszyły prawa, a to obliguje Sąd do oddalenia skargi wyżej wymienionej. Skarżąca opiera swą skargę na założeniu, iż przepis art. 2a u.d.p. nie zawiera wypowiedzi wykluczającej zwrot nieruchomości, zaś art. 2a ust. 2 u.d.p. jak również art. 103 ust. 3 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), nie stanowią materialno - prawnej podstawy "uwłaszczenia" powiatu gruntem stanowiącym drogę powiatową. Ten pogląd nie może zyskać akceptacji składu orzekającego WSA. Za utrwaloną w orzecznictwie NSA należy uznać linię, według której z art. 2a ust. 1 i 2 u.d.p. wynika negatywna przesłanka zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Należy przypomnieć, iż powołany przepis w sposób nie budzący wątpliwości wskazuje podmioty, którym w świetle obowiązujących regulacji publicznoprawnych może przysługiwać prawo własności nieruchomości zajętych pod drogę publiczną. Powołany przepis do wyłącznych beneficjentów dróg publicznych zalicza Skarb Państwa, gminę, powiat oraz województwo. NSA w wyroku z 24 sierpnia 2010 r., o sygn. I OSK 1409/09, sformułował następujące zdanie: Celem ustawodawcy było, aby od dnia 1 stycznia 1999 r. własność dróg publicznych należała wyłącznie do Skarbu Państwa i odpowiednich, w zależności rodzaju drogi, jednostek samorządu terytorialnego ( art. 73 ust.1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Rozstrzygając konkretną sprawę w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, należy też wziąć pod uwagę wskazane regulacje prawne dotyczące dróg publicznych. W przeciwnym wypadku orzeczenie o zwrocie nieruchomości (zajętej pod drogę publiczną) pozostawałoby w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa. Tym bardziej, że zgodnie z art. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustawa ta w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami nie narusza innych ustaw. Przepis ten wymienia ustawy przykładowo, co oznacza, że objęty nim katalog ustaw jest otwarty. Tak więc przepisy ustawy o drogach publicznych mają, jako przepisy odrębne, pierwszeństwo w ich stosowaniu. Zbieżne stanowisko z wyżej zacytowanym zajął WSA w Poznaniu w wyroku z 19 stycznia 2011 r., sygn. IV SA/Po 711/10, stwierdzając, że zwrot nieruchomości zajętej pod drogę publiczną prowadziłby to powstania skutku sprzecznego z prawem, polegającego na nabyciu części drogi krajowej przez osobę fizyczną. U podstaw tego poglądu leży znana od czasów prawa rzymskiego reguła wykluczająca dobra powszechnego użytku (res publico usui destinantae) z obrotu prawnego. Innymi słowy, obowiązujące regulacje publiczno - prawne, nie dopuszczają możliwości przeniesienia praw własności określonych dóbr publicznych. Stąd też zarówno nauka prawa cywilnego jak i administracyjnego traktuje te dobra jako res extra commercium. Społeczne przeznaczenie tych rzeczy hamuje możliwość oddania ich w ręce prywatnego właściciela. O publicznym charakterze dróg oraz zabudowanych nimi nieruchomości w sposób ostateczny przesądził ustawodawca uchwalając art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.; zwana dalej P.w.r.a.). Od momentu wejścia wżycie przepisu wywłaszczającego nieruchomości zajęte pod drogi publiczne, prawo własności do nieruchomości drogowych może przysługiwać publicznej osobie prawnej właściwej ze względu na kategorię drogi publicznej, czyli Skarbowi Państwa, województwu, powiatowi bądź gminie (por. P. Zaborniak, W. Maciejko, Ustawa o drogach publicznych. Komentarz, Warszawa 2010 r., s. 30 i 31). Powyższe uwagi mają decydujące znaczenie dla oddalenia zarzutów zgłoszonych przez K. S. wobec decyzji Wojewody [...] o odmowie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej. Organy wykazały bowiem, że część działki o nr 118/4 położonej w obr. [...], odpowiadająca wywłaszczonej działce nr 4233/3, stanowi aktualnie część ulicy K. Ulica ta jest częścią jednej z głównych arterii Miasta [...]. Z chwilą zaliczenia drogi do kategorii dróg publicznych, nieruchomość ta stała się rzeczą obciążoną prawem powszechnego dostępu. Źródłem tego prawa jest art. 1 u.d.p. Publiczne przeznaczenie tej nieruchomości połączone z faktem objęcia jej prawem własności przez samorząd terytorialny, powoduje bezskuteczność roszczeń o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Zakazuje tego negatywna przesłanka zwrotu nieruchomości, której podstawy zawiera art. 2a ust. 2 u.d.p. w związku z art. 73 ust. 1 P.w.r.a. Te regulacje znajdują w niniejszej sprawie zastosowanie z uwagi na treść art. 2 u.g.n. Z mocy powołanego przepisu, u.g.n. nie narusza innych ustaw dotyczących gospodarki nieruchomościami. Oznacza to, że przesłanki negatywne zwrotu nieruchomości zawarte w przepisach u.g.n. nie są jedynymi, które wskazują okoliczności wyłączające zwrot nieruchomości byłemu właścicielowi lub jego spadkobiercy. Należą do nich także te unormowania, które nakazują określone składniki własności publicznej, objęte prawem powszechnego dostępu, traktować za wyłączone z obrotu cywilnoprawnego i publicznoprawnego. Za trafnością tej koncepcji przekonuje społeczne przeznaczenie dóbr powszechnego użytku. Z tych przyczyn, oddalono skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania nie orzekano ze względu na art. 200 p.p.s.a.