IV SA/Po 711/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Maciej Dybowski (spr.) WSA Izabela Bąk-Marciniak Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi W. M. na decyzję Wojewody W. z dnia [...] lipca [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] maja 2010 r.) Starosta K. (dalej Starosta), na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) w związku z art. 136 i art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm., dalej ugn) odmówił S. M., W. M., S. M., W. W. zwrotu nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie jako działka numer [...] o pow. [...] ha, położonej w obrębie S. M., gm. S. M., zapisanej w księdze wieczystej [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w K. jako własność Skarbu Państwa - Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w P., nabytej na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym numer Repertorium [...] z dnia [...] listopada 1990 r. Na podstawie dokumentacji zgromadzonej w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w K. Starosta ustalił, że H. i S. M., oboje zamieszkali w S. M., ul. [...], byli właścicielami nieruchomości o powierzchni [...], dla której prowadzona była księga wieczysta KW [...]. W skład tej nieruchomości wchodziła niezabudowana działka gruntu nr [...] o obszarze [...] ha. Na podstawie aktu notarialnego sporządzonego w Państwowym Biurze Notarialnym w K. w dniu [...] listopada 1990 r. numer Repertorium A. [...], Skarb Państwa -Dyrekcja Okręgowa Dróg Publicznych w P. (dalej DODP) nabyła od H. i S. M., niezabudowaną nieruchomość położoną w obrębie S. M., gm. S. M., oznaczoną ewidencyjnie jako działka [...] o pow. [...] ha. Podczas dokonywania czynności notarialnych przedłożono decyzję Naczelnika Gminy S. M. z dnia [...] kwietnia 1989 r. nr [...], zatwierdzającą podział przedmiotowej nieruchomości i decyzję z [...] listopada 1988 r. nr [...] Wydziału Planowania Przestrzennego, Urbanistyki, Architektury i Budownictwa Urzędu Wojewódzkiego w K. (dalej decyzja z [...] listopada 1988 r.), zatwierdzającą podłączenie autostrady A-2 do układu komunikacyjnego Miasta K. Zajęcie tego gruntu miało nastąpić do końca stycznia 1991 r. Na podstawie postanowienia z dnia [...] lipca 1996 r. [...] Sądu Rejonowego w K. o stwierdzeniu nabycia spadku H. M., zmarłej dnia [...] maja 1996 r., tutejszy organ ustalił, że spadek byłej właścicielce przedmiotowej nieruchomości – H. M. nabyli S. M., S. M., W. M. i W. W. Starosta K., wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej rozpatrując niniejszą sprawę ustalił, że nabycie na rzecz Skarbu Państwa działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] nastąpiło w drodze umowy cywilnoprawnej w okresie obowiązywania ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. Dz.U. z 1991 r. nr 30, poz. 127 ze zm., dalej ustawa z 1985 r.). Nabycie na rzecz DODP, nieruchomości położonej w obrębie S. M., gm. S. M., oznaczonej ewidencyjnie jako działka [...] o pow. [...] ha, związane było z projektowaną drogą zbiorczą w ramach planowanego podłączenia autostrady A-2 z układem komunikacyjnym miasta K. (obecnie droga krajowa nr [...]) zgodnie z decyzją z [...] listopada 1988 r. Decyzja ta wydana została zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy S. M., zatwierdzonym Uchwałą nr [...] z dnia [...] stycznia 1984 r. i Miasta K., zatwierdzonym Uchwałą nr [...] z dnia [...] grudnia 1986 r. Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. Fakt ten znalazł potwierdzenie w pismach Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, Oddział w P. (dalej GDDKiA) - następcy prawnego DODP, nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. i [...] z dnia [...] marca 2010 r. Zarządca owej działki podkreślił, że nigdy nie była prowadzona żadna odrębna inwestycja drogowa dotycząca budowy drogi dojazdowej do Gminnej Spółdzielni "A" w S. M. Sformułowanie to znalazło się jedynie w piśmie Państwa M. z dnia [...] września 1994 r., w którym zwrócili się do DODP w P. o zwrot działki oznaczonej nr ewidencyjnym [...]. Zarządca nieruchomości wyjaśnił wówczas, że działka oznaczona nr [...] wykupiona została w związku z projektowaną drogą zbiorczą w S. M. i DODP Oddział w P. "nie zrezygnowała z budowania tej drogi". Ponadto GDDKiA w korespondencji kierowanej do Starosty K. poinformowała, że w ciągu 10 lat od momentu jej nabycia przedmiotowa działka zlokalizowana była w pasie drogowym drogi nr [...]. Zarządca nieruchomości wyjaśnił, że przygotowano drogę zbiorczą, ale z uwagi na brak zgody jednego z właścicieli, nie została ona utwardzona. Fakt ten potwierdzili oświadczeniami Z. Ż. i J. G. Wskazani przez W. M. świadkowie podczas przesłuchań przeprowadzonych w siedzibie Starostwa dnia [...] marca 2010 r. poinformowali, że w badanym okresie działka nr [...], położona we wsi S. M., była zaniedbana i zachwaszczona. J. G. wskazał, że na tej nieruchomości istniało ogrodzenie, stanowiące uprzednio własność Państwa M., co niewątpliwie stanowi dowód na to, że w latach [...] na działce będącej przedmiotem postępowania nie dokonano żadnych nakładów inwestycyjnych. Dla oceny zasadności zgłoszonego roszczenia przeprowadzone zostało wnikliwe postępowanie dowodowe, a także w celu ustalenia stanu faktycznego oraz stanu prawnego dotyczącego nieruchomości objętej wnioskiem dokonano ponownego przeanalizowania dokumentacji zgromadzonej w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w K. Z rejestrów prowadzonych przez tę jednostkę wynika, że działka oznaczona numerem ewidencyjnym [...] już w roku 1990 figurowała w Ewidencji Gruntów i Budynków jako droga. Działka o nr ewid. [...] od momentu nabycia jej przez DODP była w ich zarządzie. Ostatecznie włączona została w obwodnicę miasta K. w ciąg drogi krajowej nr [...], stanowiąc część drogi dojazdowej do poszczególnych posesji na wysokości wybudowanego przejścia podziemnego. Wskazaną obwodnicę wybudowano w oparciu o decyzję z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...] Wojewody W. o ustaleniu lokalizacji nowego przebiegu drogi nr [...] i decyzji z dnia [...] października 2006 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Pozwolenie na użytkowanie obwodnica uzyskała na podstawie decyzji z dnia [...] września 2008 r. nr [...] Wielkopolskiego W. Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. Fakt ten znalazł potwierdzenie podczas oględzin nieruchomości przeprowadzonych przez pracowników organu I instancji przy udziale byłego właściciela – S. M., który nie kwestionował sposobu zagospodarowania tej nieruchomości. W wyniku oględzin ustalono, że nieruchomość oznaczona ewidencyjnie jako działka [...] o powierzchni [...] ha, położona w obrębie S. M., włączona została w całości w ciąg drogi krajowej nr [...], stanowiąc drogę dojazdową do poszczególnych posesji prywatnych. Droga jest asfaltowa i prowadzi ku byłej bazie magazynowej Gminnej Spółdzielni "A" w S. M. Na tej działce znajduje się chodnik, przejście dla pieszych, studzienki odwadniające. Na wysokości działki posadowione zostało podziemne przejście dla pieszych i lampy oświetleniowe pasa drogowego. Stan nieruchomości uwidoczniony został na załącznikach fotograficznych. Obecny sposób zagospodarowania objętej postępowaniem działki bezspornie świadczy o tym, że znajduje się ona w liniach rozgraniczających drogi, służy zatem realizacji celów publicznych. Niewątpliwie przedmiotowa działka jest niezbędna dla obsługi przylegających do niej nieruchomości, gdyż jej teren jest niezbędny jako dojazd do sąsiednich działek. Jednocześnie organ I instancji zaznaczył, że art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ([j.t.] Dz. U. z 2000 r., nr 71, poz. 838 [winno być t.j. Dz.U. 2007 r., nr 19, poz. 115 ze zm.] ze zm., dalej udp bądź ustawa o drogach publicznych) wyraźnie stanowi, że drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Z powyższego artykułu wynika zasada nie przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż wymienione w tym przepisie. Należy uznać, że drogi publiczne zaliczone zostały do kategorii rzeczy o ograniczonym obrocie. Mimo niezrealizowania celu wywłaszczenia w okresie 10 lat od dnia nabycia na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości, nie może zostać ona zwrócona na rzecz wnioskodawców, gdyż drogi publiczne lub ich części nie mogą być własnością osób fizycznych, czyli własnością prywatną. Powyższy fakt wynika ze zgromadzonej w toku postępowania dokumentacji. Podczas wizji ustalono, że działka będąca przedmiotem niniejszego postępowania została trwale zagospodarowana jako fragment drogi stanowiącej jedną z najważniejszych tras komunikacyjnych. Omawianą drogą odbywa się ruch pojazdów, stanowi również drogę dojazdową do licznych posesji prywatnych. W przypadku zwrotu działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] funkcjonowanie komunikacji zostałoby poważnie zakłócone. Zdaniem Starosty, zwrot ww. nieruchomości nie jest prawnie ani technicznie możliwy. Decyzja orzekająca o zwrocie działki [...] byłaby niewykonalna w momencie jej wydania. Nawet w przypadku zakończenia niniejszego postępowania orzeczeniem o zwrocie, właściciel nie mógłby zagospodarować jej w inny sposób, niż jest obecnie wykorzystywana, to jest jako fragment ulicy. Droga nr [...] relacji B. – I. – S. – Ś. – K. – R. – K. – O. W. została ujęta w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz.U. z 1998 r. nr 160 poz. 1071) jako droga krajowa. Z uwagi na powyższe spełnienie roszczenia o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, a zajętej obecnie pod drogę publiczną na podstawie art. 136 ust. 3 ugn prowadziłoby do skutku sprzecznego z prawem, polegającego na nabyciu przez osobę fizyczną nieruchomości stanowiącej część drogi publicznej. Skoro działka stanowi już w chwili obecnej drogę publiczną, w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, to już sam ten fakt uniemożliwia zwrot nieruchomości. Spełnienie roszczenia o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, a zajętej obecnie pod drogę publiczną na podstawie art. 136 ust. 3 ugn, prowadziłoby do skutku sprzecznego z prawem, polegającego na nabyciu przez osobę fizyczną nieruchomości stanowiącej część drogi publicznej (k. 196-193 akt Starosty). Odwołanie od decyzji z [...] maja 2010 r. złożył dnia [...] maja 2010 r. W. M., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o wydanie decyzji w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W uzasadnieniu Odwołujący wskazał, że w toku przeprowadzonego postępowania organ I instancji nie wykonał czynności mających na celu potwierdzenie zasadności zwrotu nieruchomości przyjmując tezę, która nie znalazła pokrycia w materiale dowodowym. Z licznych wniosków o przeprowadzenie dowodów ograniczono się do przesłuchania dwu świadków: J. G. i Z. Ż., przy wnioskowaniu przez Odwołującego o przesłuchanie około 20 świadków. Przesłuchanie wskazanych świadków potwierdziło, że działka nr [...] nie była drogą. Poza tym w przesłuchaniach tych występują tzw. błędy "opuszczenia". Podobne uchybienia zawiera protokół oględzin przeprowadzony przez pracowników wydziału geodezji Starostwa w dniu [...] maja 2009 r. Część opisowa protokołu oględzin rozpoczyna się, cyt.: "Działka oznaczona [...] poł. w S. M. włączona została w skład drogi krajowej nr [...] częściowo stanowiąc drogę dojazdową do poszczególnych posesji prywatnych". To opinia przeprowadzających czynności a nie oględziny. Samo przeprowadzenie oględzin jest skomplikowane, wymaga wiedzy specjalistycznej i musi być dokonane bardzo dokładnie celem dostarczenia istotnych wiadomości dla potrzeb prowadzonego postępowania. Zamiarem tych oględzin miało być utrwalenie pierwotnego miejsca położenia działki wraz z otaczającym terenem. Opis statyczno-sytuacyjny wraz z utrwaleniem w postaci szkicu sytuacyjnego i zdjęć fotograficznych we wzajemnym położeniu otaczających działek i posadowionych obiektów dostarczyłby do sprawy obszernych informacji do których można by sięgać na każdym etapie. Organ I instancji dopuścił się szeregu istotnych błędów w prowadzeniu postępowania. Stwierdzenia Odwołującego i zeznania świadków obaliły tezę, że działka stanowiła drogę. Potwierdziły się zaprezentowane założenia hipotetyczne, że działka została użyta na inny cel, aniżeli została wywłaszczona. Dowodzi o tym fakt wywłaszczenia działek w latach 1988 - 1990 tylko i wyłącznie do bazy spółdzielni, a nie do Konina. Przedmiotem dowodzenia winny być właśnie te okoliczności tj. że działka nr [...] nie została użyta na cel publiczny, który był powodem wywłaszczenia. Unormowania te znajdują ratio legis w kontekście gwarancji konstytucyjnych (k. 10-14 akt administracyjnych Wojewody). Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] lipca 2010 r.) Wojewoda Wielkopolski (dalej Wojewoda) utrzymał w mocy decyzję z [...] maja 2010 r. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że wywłaszczona nieruchomość została włączona w skład drogi krajowej nr [...], częściowo stanowiąc drogę dojazdową do poszczególnych posesji prywatnych. Droga jest asfaltowa. Na działce znajduje się chodnik, przejście dla pieszych, metalowe barierki, studzienki odwadniające. Na wysokości działki posadowione jest podziemne przejście dla pieszych i znajdują się lampy oświetleniowe pasa drogowego. Działka nr [...] niewątpliwie wchodzi w skład pasa drogowego, o czym świadczy oznakowanie go żółtymi słupkami. Wybudowana droga prowadzi w kierunku byłej bazy Gminnej Spółdzielni. Z powyższego wynika, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Organ odwoławczy przyznał wszakże, że obwodnica miasta K. stanowiąca ciąg drogi krajowej nr [...], w skład której weszła działka nr [...] o powierzchni [...] ha, została wybudowana po terminach określonych w art. 137 ust. 1 ugn (w brzmieniu j.t. Dz.U. z 2010 r. nr 102 poz. 651). Jednakże, jeśli cel wywłaszczenia został zrealizowany, to zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie jest możliwy bez względu na to, kiedy realizacja ta nastąpiła. Droga nr [...] (w skład której weszła działka nr [...]) relacji B. – I. – S. – Ś. – K. – R. – K. – O. W., została ujęta w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz.U. 1998 r. nr 160, poz. 1071) jako droga krajowa. Zadośćuczynienie roszczeniu o zwrot nieruchomości zajętej obecnie pod drogę publiczną, prowadziłoby do skutku sprzecznego z prawem, polegającego na nabyciu przez osobę fizyczną nieruchomości stanowiącej część drogi publicznej (k. 21-25 akt Wojewody). Skargę od decyzji z [...] lipca 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. (dalej WSA) nadał w urzędzie pocztowym w dniu [...] sierpnia 2010 r. W. M. zarzucając: 1) naruszenie art. 7, art. 75, art. 77 § 2 i 3, art. 78, art. 85 i art. 107 § 1 i 3 kpa przez wybiórcze przeprowadzenie dowodów, przez błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę do wydania decyzji, niewłaściwą ocenę i moc zebranych w sprawie dowodów, nie objęcie swymi rozważaniami całokształtu zebranego materiału dowodowego i stanu rzeczy istniejącego w chwili zamknięcia sprawy jak i nie odniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do wszystkich dowodów i niezbędnych ocen tej sprawy; 2) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 136 ust. 1 i 2 ugn. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu Skarżący wskazał na szereg uchybień proceduralnych, których dopuściły się organy obu instancji rozpoznając przedmiotową sprawę. Złożone przez Skarżącego trzy wnioski dowodowe z dnia [...] grudnia 2009 r., [...] grudnia 2009 r. i [...] kwietnia 2010 r. w przeważającej większości nie zostały uwzględnione. Przy wnioskowaniu o przesłuchanie około 20 świadków, ograniczono się do przesłuchania dwu: J. G. i Z. Ż. i to w sposób wyjątkowo powierzchowny i sprzeczny z zasadami przeprowadzenia tego typu czynności. Liczne uchybienia zawiera również protokół oględzin przeprowadzonych przez pracowników wydziału geodezji Starostwa w dniu [...] maja 2009 r. Celem oględzin miało być utrwalenie miejsca położenia działki wraz z otaczającym terenem. Opis statyczno sytuacyjny wraz z utrwaleniem w postaci szkicu sytuacyjnego i ewentualnych zdjęć fotograficznych we wzajemnym położeniu otaczających działek i posadowionych obiektów dostarczyłby do sprawy istotnych informacji z których można by było korzystać na każdym etapie postępowania. Oględziny miejsca położenia działki nr [...] tylko z nazwy przypominają taką czynność, a w części opisowej brak jest nawet punktów orientacyjnych, które trzeba mieć na uwadze. Wojewoda pominął fakt, że organ I instancji niezgodnie z regułami zawartymi w art. 7, art. 75, art. 77 § 2 i 3, art. 78 i art. 107 § 1 i 3 kpa nie przeprowadził większości wnioskowanych dowodów. Zaniechanie przeprowadzenia dalszych dowodów może nastąpić, jeżeli dotyczy to okoliczności już stwierdzonych, stosownie do art. 78 kpa. Skoro stwierdzono, że okoliczności zostały już udowodnione, należało oprzeć się na nich, wydając decyzję pozytywną dla wnioskodawców, bowiem istniejące dowody dawały taką podstawę. Nie chodzi o ilość dowodów, ale ich moc. Stwierdzenia Skarżącego i zeznania świadków obaliły tezę, że działka nr 563/9 stanowiła drogę. Potwierdziły się zaprezentowane założenia hipotetyczne, że działka została użyta na inny cel, aniżeli została wywłaszczona. Dowodzi o tym fakt wywłaszczenia działek w latach 1988 - 1990 tylko i wyłącznie do bazy spółdzielni. Były to działki od nr [...] do nr [...]. Wywłaszczona działka nr [...] była działką ostatnią z wywłaszczonych, a przedłużenie jej stanowiła baza Gminnej Spółdzielni "A", budynek jednorodzinny i działki położone za bazą w kierunku K. Fakt ten wynika nie tylko z twierdzeń Skarżącego, ale też z pisma GDDKiA nr [...] z dnia [...] marca 2010 r., znajdującego się w aktach postępowania. Działka nr [...] posiadała szerokość około 15 m i usytuowana była przed bazą Gminnej Spółdzielni "A" i domem mieszkalnym. Obrazuje to bardzo precyzyjnie sporządzony przez Skarżącego odręczny szkic sytuacyjny. Nie mógł to być inny cel, aniżeli budowa drogi dojazdowej do bazy magazynowej Gminnej Spółdzielni "A", za czym przemawia wzajemne położenie działek: bazy z domem mieszkalnym i działki nr [...], wywłaszczonej jako ostatnia. Formalny ciężar przeprowadzenia postępowania dowodowego spoczywał na organach administracji publicznej. Tymczasem organy obu instancji oparły się na twierdzeniach strony przeciwnej, bez poparcia innymi dowodami, a nie na podstawie wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego. Skarżący zwrócił również uwagę na naruszenie prawa materialnego na etapie samego wywłaszczenia nieruchomości, gdyż zostało ono dokonane bez aktu administracyjnego, bez formalnego wszczęcia oraz rozstrzygnięcia niezbędnych problemów architektoniczno - budowlanych pod quasi drogę zakładową. Zasada zwrotu nieruchomości, jeśli nieruchomość została użyta na inny cel, który był przesłanką jej wywłaszczenia, ma rangę konstytucyjną i jest konsekwencją art. 21 ust. 2 Konstytucji. Wprowadzony w roku 2003 art. 229a ugn, zgodnie z którym ograniczono "możliwości w roszczeniach" gdy na danej nieruchomości został zrealizowany inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, został poddany kontroli i wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 3.04.2008 r., sygn. "6/05" został uznany za niekonstytucyjny w związku z czym 9.04.2008 r. (ogłoszenie w Dz. U. nr 59, poz. "36") utracił obowiązującą moc prawną. Nie jest prawdą, że zwrot działki naruszy jakiś porządek prawny, bowiem droga nr 25 nie zostanie naruszona. Wpłynąć może prewencyjnie w przyszłości na organy państwowe co do przestrzegania prawa (k. 3-9 akt sądowych). Pismem nadanym w urzędzie pocztowym dnia [...] sierpnia 2010 r. Skarżący poszerzył wnioski złożonej skargi o zmianę zaskarżonej decyzji oraz uwzględnienie złożonego przezeń wniosku oraz o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania z uwzględnieniem kosztów postępowania (k. 13 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę z dnia [...] sierpnia 2010 r. (nr [...]) organ II instancji wniósł o jej oddalenie, pogłębiając i poszerzając swą dotychczasową argumentację (k. 15-16 akt sądowych). Prawomocnym zarządzeniem referendarza sądowego z dnia [...] września 2010 r., IV SA/Po 711/10 pozostawiono wniosek Skarżącego o przyznanie prawa pomocy bez rozpoznania (k. 26 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Złożona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej ppsa), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Wskazać również należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). W orzecznictwie Sądu Najwyższego utrwalonym jest pogląd, że o tym, jakie okoliczności – jako istotne (art. 227, 316 § 1 kpc) – wymagają wyjaśnienia, decydują przepisy prawa materialnego, które winny być zastosowane w rozpoznawanej sprawie (uzasadnienie wyroku SN z 30.8.1990 r., IV CR 236/90, OSNC 1991, nr 10-12, p. 125, akceptowane przez J. Gudowskiego "Kodeks postępowania cywilnego tekst, orzecznictwo, piśmiennictwo" W. Pr. 1998 t.1 s. 227 uw. 6). Zakres kognicji organu administracji publicznej także określa norma prawa materialnego (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" C.H. Beck 2009 s. 328 nb 2). Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd podzielił ustalenia faktyczne poczynione przez organ I instancji, czyniąc je własnymi. Mimo kwestionowania przez Skarżącego prawidłowości prowadzonego postępowania dowodowego przez organy obu instancji, istotne dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy okoliczności zostały ustalone w sposób należyty. Pierwszym istotnym zdarzeniem faktycznym było nabycie przez DODP, mocą aktu notarialnego z dnia [...] listopada 1990 r., nr rep. [...], od S. i H. M. działki o nr [...] o powierzchni [...] ha, dla której Sąd Rejonowy w K. prowadził księgę wieczystą KW nr [...], na podłączenie autostrady A-2 do układu komunikacyjnego miasta K. (§ 3 a) i b) – k. 17-19 akt Starosty). Cel wywłaszczenia powyższej nieruchomości spadkodawców Skarżącego został osiągnięty w 2008 r., kiedy to decyzją nr [...] Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. zezwolił na użytkowanie obwodnicy miasta K., w skład której włączona została działka nr [...]. Ostatnim istotnym zdarzeniem było zaliczenie działki nr [...], stanowiącej część drogi nr [...] relacji B. – I. – S. – Ś. – K. – R. – K. – O. W., która została ujęta w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich do dróg krajowych (Dz. U. 1998 r., nr 160, poz. 1071). Wywłaszczenie nieruchomości stanowi najdotkliwszą formę ingerencji państwa w uprawnienia właścicielskie, prowadząc do odebrania indywidualnego prawa podmiotowego zarówno o charakterze prywatnoprawnym, jak i publicznoprawnym. Wyrazem doniosłego znaczenia tej instytucji prawnej jest art. 21 Konstytucji, który w ust. 1 wyraża ogólną zasadę ochrony przez państwo własności oraz prawa dziedziczenia, natomiast w ust. 2 wyjątek w postaci dopuszczalności wywłaszczenia w sytuacji, gdy jest ono dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. W doktrynie słusznie podkreśla się, że analizując instytucję wywłaszczenia należy traktować ją jako sumę dwu podstawowych funkcji: społecznej funkcji własności oraz gwarancyjnej ochrony praw podmiotowych. Jej ratio legis stanowi nie tylko konieczność wyposażenia państwa w skuteczne narzędzie rozwiązywania konfliktów interesu publicznego i indywidualnego, gdy prawa indywidualne uniemożliwiają realizację celów publicznych, lecz również stworzenie gwarancji podmiotom prawa własności, że naruszenie ich praw stanowi wyjątek, dopuszczalny w ściśle określonych przez prawo przypadkach (M. Szalewska, Wywłaszczenie nieruchomości, Toruń 2005 r., s. 21). Niewątpliwym wyrazem gwarancji dla podmiotów wywłaszczonych pozostaje możliwość domagania się w określonych sytuacjach zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Zgodnie z art. 136 ust. 1 ugn, nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137 ugn, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Zgodnie z art. 136 ust. 3 ugn, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 ugn, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Natomiast zgodnie z art. 137 ust. 1 ugn, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jednocześnie ustawodawca w art. 216 ust. 2 pkt 3 ugn postanowił, że przepisy rozdziału 6 działu III ugn, dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z 1985 r. Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy zrealizowanie inwestycji celu publicznego w postaci drogi publicznej na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot, po upływie terminów wskazanych w art. 137 ugn, stanowi przeszkodę do zwrotu nieruchomości. Ustawodawca w art. 2 ugn sformułował zasadę, że postanowienia ustawy o gospodarce nieruchomościami nie naruszają innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami. Niewątpliwie aktem prawnym dotyczącym gospodarowania nieruchomościami, choć bezpośrednio nie wymienionym w art. 2 ugn, jest ustawa o drogach publicznych. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 1 udp, drogi krajowe stanowią jedną z kategorii dróg publicznych. Stosownie do art. 2a ust. 1 udp, drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa. Zarówno w orzecznictwie Sądu Najwyższego (postanowienie SN z dnia 24.06.2010 r., IV CSK 40/10, lex nr 602303); Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z: 02.09.2010 r., I OSK 1438/09, 24.8.2010 r., I OSK 1409/09 - baza orzeczeń NSA; wyrok NSA z: 12.02.2009 r., I OSK 361/08, lex nr 516045; 29.5.2003 r., II SA/Gd 1206/01, ONSA 2004/2/72), i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych (wyrok WSA w Poznaniu z 22.09.2010 r., II SA/Po 316/10, baza orzeczeń NSA; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 07.01.2009 r., II SA/Bd 877/08, lex nr 531032; wyrok WSA w Warszawie z 07.02.2008 r., I SA/Wa 1646/07, lex nr 459767), nieruchomości przeznaczone pod drogi publiczne są pojmowane jako rzeczy wyłączone z obrotu (res extra comercium), choć przeznaczone do powszechnego użytku (res publico usui destinatae). Wyłączenie nieruchomości z obrotu ma charakter bezwzględny. Jest ono dokonywane tylko ustawą i oznacza niedopuszczalność jakiejkolwiek zmiany podmiotowej w osobie właściciela, niezależnie od sposobu jej dokonania. Nikt poza Skarbem Państwa nie może być właścicielem gruntu przeznaczonego pod drogi krajowe. Niedopuszczalność zmiany właściciela "publicznego" na osobę "prywatną" wyłącza możliwość nabycia własności takiej nieruchomości przez zasiedzenie przez inny podmiot, czy też zwrot nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie stanowi część drogi krajowej. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela powyższą argumentację stojąc na stanowisku, że zadośćuczynienie roszczeniu Skarżącego o zwrot wywłaszczonej nieruchomości zajętej pod drogę krajową prowadziłoby do powstania skutku sprzecznego z prawem, polegającego na nabyciu części drogi krajowej przez osobę fizyczną. Taka regulacja nie narusza Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78 poz. 483, sprost. z 2001 r. nr 28 poz. 319, zm. z 2006 r. nr 200 poz. 1471, z 2009 r. nr 114 poz. 946 - w szczególności art. 21 ust. 2 Konstytucji), bowiem chroni ona interes publiczny przed ewentualnością wyłączenia dróg spod powszechnego dostępu (wyrok NSA z 7.9.2007 r., I OSK 1324/06, akceptowany przez P. Zborniaka w: W. Maciejko, P. Zborniak "Ustawa o drogach publicznych. Komentarz" LexisNexis 2010 s. 30-31 uw. 3). Działanie takie stałoby w sprzeczności zarówno z rezultatami wykładni systemowej, wynikającej z art. 2a ust. 1 udp w zw. z art. 2 ugn, a nadto wykładni celowościowej, gdyż na skutek zwrotu nieruchomości w przedmiotowej sprawie mogłoby dojść do istotnych komplikacji nie tylko w funkcjonowaniu układu drogowego miasta Konina, lecz tym samym uniemożliwienia dostępu do dróg krajowych dla wszystkich ich użytkowników, zarówno podmiotów prywatnych, jak i publicznych. Sądowi znany jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 kwietnia 2008 r., K 6/05 (Dz.U. z 2008 r. nr 59 poz. 369; OTK-A z 2008 z. 3 poz. 41), jednakże niekonstytucyjność stwierdzona tym wyrokiem nie wpływa na uznanie, że przedstawiona wyżej wykładnia wskazanych przepisów ustaw, zgodna jest z Konstytucją RP. Zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego – w szczególności art. 136 ust. 1 i 2 ugn. Zagadnienie ewentualnych naruszeń prawa materialnego na etapie wywłaszczenia nieruchomości (punkt 6 uzasadnienia skargi), mogło być przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego, nie ma jednak wpływu na ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Nietrafnie Skarżący uznaje, że zaniechanie przeprowadzenia dalszych dowodów może nastąpić [tylko], jeżeli dotyczy to okoliczności już stwierdzonych stosownie do art. 78 kpa. W istocie o tym, czy dana okoliczność jest istotna dla rozstrzygnięcia sprawy, przesądza norma prawa materialnego, w której zapisany jest hipotetyczny stan faktyczny (B. Adamiak – op. cit. s. 328 nb 2). Organy obu instancji winny były w uzasadnieniach swych decyzji wyraźnie wskazać, że w sytuacji ustalenia, że przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona dla realizacji celu publicznego (budowy drogi publicznej) i cel ten został zrealizowany (nieruchomość znalazła się w pasie drogowym drogi krajowej – art. 2a ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 1 udp), to roszczenie o zwrot tej nieruchomości nie może być uwzględnione i prowadzenie pozostałych zawnioskowanych dowodów nie dotyczyło okoliczności mających znaczenie dla sprawy (art. 78 § 1 kpa; B. Adamiak – op. cit. s. 328 nb 2). Brak takich rozważań w uzasadnieniach decyzji obu instancji stanowi inne naruszenie przepisów postępowania, które jednakże nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa. Mając na uwadze powyższe Sąd działając na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę. MZ