II SA/Rz 378/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie: Przewodniczący - Sędzia WSA Magdalena Józefczyk po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2016 r. w Rzeszowie na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi WM na postanowienie [.] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [.] z dnia [.] lutego 2016 r. nr [.] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia - p o s t a n a w i a - I. odrzucić skargę, II. zwrócić WM kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem wpisu od odrzuconej skargi. W toku postępowania dotyczącego oceny legalności rozbudowy i nadbudowy budynku gospodarczego na działce nr ewid. 1986/6 przy ul. [.] w [.], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [.] postanowieniem z [.] grudnia 2015 r. nr [.], znak [.], działając na podstawie art. 48 ust. 2 i art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, zobowiązał WM do przedłożenia w terminie do 30 czerwca 2016 r. określonych dokumentów w celu legalizacji popełnionej samowoli budowlanej. Postanowienie to zostało przez M zaskarżone w drodze zażalenia. [.] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [.] postanowieniem z dnia [.] lutego 2016 r. nr [.], stwierdził niedopuszczalność ww. środka zaskarżenia. Uznał, że w świetle art. 141 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej zwanej: "Kpa") na postanowienie wydane w trybie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego nie przysługiwało na nie zażalenie. Nie rozstrzyga ona prowadzonej sprawy co do istoty, nie kończy także prowadzonego postępowania, a ma jedynie charakter dowodowy i służy dalszemu prowadzeniu postępowania. W myśl art. 142 Kpa postanowienie takie można zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się WM wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę, w której kwestionuje legalność nałożonego na niego obowiązku przedłożenia określonej dokumentacji, gdyż już raz w toku postępowania taką dokumentację przedłożył. Zmienił ponadto w międzyczasie sposób użytkowania spornego obiektu. W odpowiedzi na skargę [.] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [.] wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy Sąd w pierwszej kolejności obowiązany jest ocenić dopuszczalność skargi. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 1 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718) dalej zwana jako "Ppsa", jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego albo skarga jest niedopuszczalna z innych przyczyn, wówczas podlega ona odrzuceniu. Jej rozpoznanie rodziłoby bowiem nieważność postępowania (art. 183 § 2 pkt 1, art. 172 i art. 285k § 3 Ppsa). Zakres właściwości sądu administracyjnego, jak wynika z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, musi być określony w ustawie. Nie cała bowiem działalność administracji publicznej została poddana kontroli (por. uzasadnienie uchwały NSA z 3 grudnia 2001 r. sygn. OPS 3/01). Właściwość tę określają przede wszystkim przepisy art. 3 § 2 i § 3 Ppsa. Jeżeli chodzi o postanowienia wydane w toku postępowania administracyjnego, to w myśl art. 3 § 2 pkt 2 Ppsa kontroli sądowoadministracyjnej podlegają trzy kategorie postanowień: 1) na które służy zażalenie albo 2) kończące postępowanie, a także 3) rozstrzygające sprawę co do istoty. Skarżący poddał kontroli Sądu postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdzające, na podstawie art. 134 Kpa, niedopuszczalność zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Postanowieniem tym organ powiatowy nałożył na WM obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie określonych dokumentów. Przepisy art. 48 Prawa budowlanego, ani żadne inne zawarte w tej ustawie, nie podają, że na to postanowienie przysługuje zażalenie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2009 r. II OSK 1599/08, postanowienie z dnia 30 czerwca 2010 r. II OSK 1169/10, wyrok z dnia 29 września 2005 r. II OSK 33/05). Nie ulega zaś wątpliwości, że jest ono wydawane w toku postępowania administracyjnego, którego przebieg reguluje ustawa - Kodeks postępowania administracyjnego. Wobec tego, stosownie do art. 141 § 1 Kpa, na wydane w toku postępowania administracyjnego postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. W przypadku braku takiej regulacji postanowienie niepodlegające zaskarżeniu zażaleniem można zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji (art. 142 Kpa). Wniesienie zatem zażalenia na postanowienie niepodlegające zaskarżeniu zażaleniem obliguje organ wyższego stopnia do stwierdzenia jego niedopuszczalności na podstawie art. 134 Kpa. W taki niewątpliwie sposób postąpił Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego. Nie oznacza to jednak, że postanowienie to podlega kontroli sądu administracyjnego, pomimo wskazania w art. 134 Kpa że jest ostateczne, ponieważ musi jeszcze zostać spełnione wymaganie określone w art. 3 § 2 pkt 2 Ppsa. Nie każde bowiem ostateczne postanowienie wydane w toku postępowania administracyjnego kończy je. Tymczasem zaskarżone postanowienie nie zostało wydane na skutek rozpoznania zażalenia od postanowienia podlegającego zaskarżeniu takim środkiem zaskarżenia, ponieważ takie nie przysługiwało. Nie jest to także postanowienie kończące postępowanie, ponieważ jak prawidłowo wskazał organ wojewódzki, ma ono jedynie charakter dowodowy i służy nadaniu prowadzonemu postępowaniu legalizacyjnemu dalszego biegu, czego dobitnie dowodzi treść art. 48 ust. 4 i 5 Prawa budowlanego (zgodnie z tymi przepisami, w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (tj. orzeka się nakaz rozbiórki); przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona). Nie rozstrzygnęło ono także sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 Kpa, co do istoty, ponieważ odnosiło się wyłącznie do kwestii wpadkowej (incydentalnej) w toku postępowania administracyjnego związanej z koniecznością zgromadzenia niezbędnego materiału dowodowego w postaci dokumentacji budowlanej koniecznej do legalizacji samowoli budowlanej (zob. postanowienie NSA z dnia 30 czerwca 2010 r. II OSK 1169/10 oraz z dnia 24 października 2006 r. II OSK 1541/06). Skoro zatem zaskarżone postanowienie nie należy do żadnej z wymienionych kategorii spraw określonych w art. 3 § 2 pkt 2 Ppsa poddanych kognicji sądu administracyjnego, skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 Ppsa uznać należało za niedopuszczalną (por. postanowienie NSA z dnia 11 lipca 2014 r. II OSK 1804/14). Stanowiska Sądu nie zmienia błędne pouczenie udzielone skarżącemu przez organ odwoławczy o tym, że może on na postanowienie tego organu wnieść skargę do sądu administracyjnego. Pouczenie takie nie tworzy bowiem prawa do zaskarżenia aktu, który nie podlega samodzielnej kontroli, lecz będzie mogło być zaskarżone dopiero w odwołaniu od decyzji (por. wyrok NSA z dnia 19 lipca 2012 r. I OSK 755/12). Będzie ono natomiast mogło być poddane kontroli sądowoadministracyjnej w granicach innej sprawy administracyjnej określonej w art. 3 § 2 Ppsa, stosowanie do art. 135 tej ustawy. Z powody niedopuszczalności skargi niemożliwe było rozpoznanie wniosku skarżącego o wstrzymanie wykonania postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [.] z dnia [.] grudnia 2015 r.