II SA/Rz 391/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Ewa Partyka /spr./ WSA Joanna Zdrzałka Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi T. P. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Policji z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...]. Sygn. II SA/Rz 391/13 Uzasadnienie Przedmiotem skargi T. P. jest decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji (dalej jako KWP) z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...], znak [...] utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji (dalej jako KMP) z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] w sprawie odmowy przyznania T. P. pomocy finansowej na zakup lokalu mieszkalnego. W podstawie prawnej organ odwoławczy powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej w skrócie k.p.a.), art. 97 ust. 5, art. 94 ust. 1 i art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r., Nr 287 poz. 1687 ze zm., zwanej dalej ustawą) oraz § 1, § 3 ust 1 i ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. Nr 131, poz. 1468 ze zm., dalej jako Rozporządzenie). Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące okoliczności faktyczne i prawne; T. P. w dniu z dnia 27 grudnia 2012 r. zwrócił się do KMP z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej na zakup lokalu mieszkalnego, położonego w R. przy ulicy G. [...]. Do wniosku dołączył kserokopię umowy przedwstępnej kupna-sprzedaży z dnia 12 września 2011 r., kserokopię aneksu do tej umowy przedwstępnej z dnia 8 maja 2012 r. dotyczącego zmiany jej treści poprzez dodanie po stronie kupującego A. K. W dniu 4 stycznia 2013 r. skarżący dołączył akt notarialny z dnia 28 grudnia 2012 r.– umowę ustanowienia odrębnej własności lokalu mieszkalnego i umowę sprzedaży lokalu mieszkalnego. Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] KMP odmówił przyznania T. P. pomocy finansowej na zakup lokalu mieszkalnego, położonego w R. przy ulicy G. [...]. W uzasadnieniu wskazał, że na podstawie aktu notarialnego zawartego w dniu 28 grudnia 2012 r., Rep. A nr [...] T. P. wspólnie z A. K. (która jest również funkcjonariuszem KMP) dokonał zakupu lokalu mieszkalnego, położonego w R. przy ulicy G. [...] o powierzchni użytkowej 41,82 m², składającego się z przedpokoju, pokoju z aneksem kuchennym, 2 pokoi, łazienki wraz z prawami związanymi z jego własnością - w udziałach po ½ części. W ocenie organu nie znajduje uzasadnienia stanowisko, aby pomoc finansowa na uzyskanie przez policjanta lokalu mieszkalnego przysługiwała w innym przypadku współwłasności nabytego lokalu niż małżeńska wspólność majątkowa, do której zresztą odwołuje się § 3 Rozporządzenia. Natomiast T. P. nabył lokal wspólnie z A. K., która nie jest jego żoną i nie pozostaje z nim w ustawowej wspólności majątkowej. Reasumując stwierdził, że w świetle obwiązujących przepisów pomoc finansowa przyznawana jest w przypadku ubiegania się o lokal mieszkalny przez policjanta lub jego małżonka tylko w przypadku wspólności ustawowej małżeńskiej. W odwołaniu T. P. wniósł o ponowne rozpatrzenie jego wniosku i zarzucił organowi I instancji, że decyzja dyskryminuje go jako funkcjonariusza Policji ze względu na stan cywilny, gdyż nabył lokal mieszkalny we współwłasności z osobą, która nie jest zaliczana do członków rodziny w rozumieniu art. 89 ustawy, co nie oznacza, że pomoc finansowa na zakup lokalu mu się nie należy. W ocenie odwołującego się istotny jest cel pomocy finansowej polegający na przeznaczeniu przez uprawnionego policjanta tych środków na zaspokojenie własnych potrzeb mieszkaniowych, który może być osiągnięty również w przypadku nabycia nieruchomości lokalowej na współwłasność. KWP opisaną na wstępie decyzją utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że T. P. jest funkcjonariuszem KMP w służbie stałej od dnia 19 listopada 2010 r. Policjant zamieszkiwał w R. przy ulicy M. [...] w domu, którego właścicielami są jego rodzice. W/w pobierał równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji KMP z dnia [...] października 2011 r., nr [...]. W szczególności organ odwoławczy stwierdził, że z przedstawionego przez stronę aktu notarialnego – umowy ustanowienia odrębnej własności lokalu mieszkalnego i umowy sprzedaży lokalu mieszkalnego z dnia 28 grudnia 2012 r. wynika, że policjant jest jedynie współwłaścicielem w ½ części we współwłasności przedmiotowego lokalu, wraz ze związanym z nim udziałem w nieruchomości wspólnej - lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ulicy G. [...] w R. o pow. użytkowej 41, 82 m², a pozostała część prawa do lokalu (również ½) należy do A. K. Organ powołał się na prezentowaną w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wykładnię, zgodnie z którą pomoc finansowa określona w art. 94 ustawy nie może być udzielona funkcjonariuszowi będącemu jednym ze współwłaścicieli, gdyż przyznaje się ją tylko na dom (lokal mieszkalny), którego funkcjonariusz jest właścicielem. KWP nie podzielił zarzutu skarżącego, że decyzja organu I instancji narusza art. 32 Konstytucji RP, gdyż o żadnej dyskryminacji nie może być mowy, a pozostawanie w konkubinacie rodzi pewne ograniczenia w polskim prawie. W skardze T. P. wniósł o ponowne rozpatrzenie wniosku o przyznanie mu pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Analogicznie jak w odwołaniu powołał się na stanowisko sądów administracyjnych, zgodnie z którym, mimo że nabył lokal mieszkalny we współwłasności z osobą, która nie jest zaliczana do członków rodziny w rozumieniu art. 89 ustawy, to nie oznacza, że pomoc finansowa mu się nie należy. Skarżący podniósł, że okoliczność, iż policjant nabył lokal mieszkalny na zasadzie współwłasności w udziale ½ części, w odpowiadającej mu normie zaludnienia, nie wyklucza jego uprawnienia do uzyskania pomocy finansowej, o której mowa w art. 94 ust. 1 ustawy. Celem pomocy finansowej jest zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych osób uprawnionych i może być on osiąganięty również w przypadku nabycia nieruchomości lokalowej na współwłasność. Dodał zarzut, że konsekwencją stanowiska zajętego przez organy obydwu instancji jest to, iż nie tylko nie otrzymał pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, ale także, że utracił prawo do równoważnika pieniężnego przysługującego z powodu nie posiadania lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. W jego ocenie takie rozwiązanie jest sprzeczne z podstawowym celem pomocy mieszkaniowej policjantom. Reasumując stwierdził, że przedmiotowa pomoc przysługuje policjantowi i to on jest jej adresatem, nie ma zaś znaczenia czy nieruchomość objęta pomocą finansową stanowi wyłączną własność policjanta, czy też jest jego współwłasnością. Powtórzył zarzut, że decyzje obydwu instancji dyskryminują go jako policjanta ze względu na stan cywilny. W odpowiedzi na skargę KWP wniósł o jej oddalenie, przytaczając argumentację podaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem tylko wówczas, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Po rozpoznaniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, w znacznej mierze z powodów, które zostały w niej podniesione, chociaż z wyżej przytoczonych względów Sąd nie mógł "ponownie rozpatrzyć wniosku o przyznanie mu pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego". Do rozpatrzenia wniosku w tym przedmiocie zobligowane są bowiem właściwe organy. Sąd ma jedynie uprawnienie do kontroli legalności zapadłych w tej sprawie rozstrzygnięć. W zasadzie bezsporny jest między stronami cały wyżej przedstawiony stan faktyczny. Ustalenia organów w tym przedmiocie Sąd przyjmuje za własne, jako że nie budzi wątpliwości, iż zostały one poczynione prawidłowo i w sposób odpowiadający wymogom postępowania administracyjnego. Ten stan faktyczny wypada uzupełnić o fakty notoryjnie znane Sądowi, na które zwrócono uwagę przy okazji sprawozdania na rozprawie. Chodzi o okoliczność, że A. K., która nabyła na współwłasność ze skarżącym prawo do lokalu mieszkalnego także zwróciła się do organów Policji o udzielenie pomocy finansowej na uzyskanie tego lokalu. Organy również wydały decyzje odmowne. Także A. K. wniosła skargę do tut. Sądu na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] lutego 2013 r. Rozprawa w sprawie z jej skargi została wyznaczona na dzień 26 czerwca 2013 r. Spór sprowadza się do kwestii czy w świetle obowiązujących przepisów prawa skarżący jako policjant, nabywający na współwłasność w częściach ułamkowych - po ½ części z inna osobą, prawo do lokalu mieszkalnego jest uprawniony do pomocy finansowej na jego uzyskanie. Zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Z ust. 2 tego przepisu wynika, iż minister właściwy do spraw wewnętrznych określi, w drodze rozporządzenia, tryb postępowania oraz szczegółowe zasady przyznawania, cofania oraz zwracania pomocy finansowej, o której mowa w ust. 1, uwzględniając przypadki, w których pomoc ta jest przyznawana, cofana lub podlega zwrotowi, jak również sposób obliczania wysokości pomocy finansowej przyznawanej lub orzekanej do zwrotu, a także rodzaje dokumentów wymaganych przy ubieganiu się o przyznanie tej pomocy. Wydane na podstawie tej delegacji ustawowej rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Rozporządzenie) w § 3 stanowi: "1. Pomoc finansową przyznaje się na wniosek policjanta. Wzór wniosku o przyznanie pomocy finansowej określa załącznik do rozporządzenia. _@POCZ@__@KON@_2. Do wniosku dołącza się dokumenty potwierdzające fakt ubiegania się przez policjanta lub jego małżonka pozostającego z nim we wspólności majątkowej o lokal mieszkalny lub dom jednorodzinny w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, a w szczególności: 1) zaświadczenie o członkostwie ze spółdzielni mieszkaniowej albo 2) wyciąg z księgi wieczystej oraz umowę kupna lokalu (domu jednorodzinnego) sporządzoną w formie aktu notarialnego lub umowę przedwstępną, albo _@POCZ@__@KON@_3) w przypadku budowy domu jednorodzinnego - aktualny wyciąg z księgi wieczystej potwierdzający własność gruntu (prawo wieczystego użytkowania) oraz pozwolenie właściwego organu na budowę domu, albo 4) pozwolenie na budowę lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość". Według Sądu, przepisy prawa materialnego jakie zostały w niniejszej sprawie zastosowane przez organy Policji nie dają podstaw do twierdzenia, że pomoc finansowa nie może zostać przyznana na zakup mieszkania stanowiącego przedmiot współwłasności policjanta i innej osoby – w tym wypadku - jego konkubenta. Z treści art. 94 ust. 1 ustawy o Policji nie wynika bowiem aby funkcjonariusz Policji dla realizacji przysługującego mu uprawnienia musiał wykazywać, że lokal mieszkalny (dom jednorodzinny) jaki zamierza uzyskać, nabywa na swą wyłączną własność lub w ramach wspólności majątkowej małżeńskiej. W przytoczonym przepisie nie znajdziemy wypowiedzi, która jednoznacznie stwierdzałaby, że inna niż małżeńska współwłasność łączna lokalu (domu jednorodzinnego) wyklucza wnioskującego od pomocy finansowej. Z wykładni językowej tej regulacji da się jedynie wywieść publiczne prawo podmiotowe funkcjonariusza polegające na możliwości skutecznego żądania udzielania mu pomocy pieniężnej dla uzyskania mieszkania, w sytuacji gdy lokal nie został mu zapewniony w drodze decyzji o przydziale (art. 88 ust. 1 ustawy o Policji). Przytoczony przepis nie uzależnia też nabycia roszczenia o pomoc pieniężną od zaistnienia innych warunków niż brak decyzji o przydziale lokalu, jak np. nabycie lokalu na wyłączną własność wnioskującego. Należy podkreślić, że prawa do lokalu, a tym samym prawa do pomocy pieniężnej nie wyklucza w analizowanej sytuacji faktycznej także art. 95 ust. 1 ustawy o Policji. To samo wynika z wykładni funkcjonalnej art. 94 ust. 2 ustawy o Policji. Niewątpliwie celem tego unormowania jest umożliwienie policjantowi zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych poprzez przyznanie świadczenia pieniężnego pokrywającego w określonej części koszty zakupu np. lokalu mieszkalnego. Współwłasność w częściach ułamkowych nie jest pod tym względem prawem gorszym od własności, czyli takim, które nie pozwalałoby wnioskodawcy tych potrzeb realizować. Potwierdza to przepis art. 206 Kodeksu cywilnego, w myśl którego każdy ze współwłaścicieli jest uprawniony do współposiadania rzeczy wspólnej oraz do korzystania z niej w takim zakresie, jaki daje się pogodzić ze współposiadaniem i korzystaniem z rzeczy przez pozostałych współwłaścicieli. Dlatego uzyskaniem lokalu w znaczeniu art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, jest także nabycie przez policjanta, który nie otrzymał lokalu na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, udział we współwłasności lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Także i ta forma władania w wystarczający sposób zaspokaja potrzeby mieszkaniowe funkcjonariusza, czyli potrzeby, na które ukierunkowane są wszystkie przepisy ustawy o Policji dotyczące mieszkań dla policjantów. Próba wywodzenia odmowy udzielenia pomocy z przepisów wykonawczych do ustawy o Policji, a dokładnie z § 3 ust. 2 Rozporządzenia, nie powinna prowadzić do odmiennej konkluzji niż wyżej przyjęta. Po pierwsze, rozporządzenie jako takie ze względu na miejsce w hierarchii źródeł prawa nie może dokonać modyfikacji przepisu art. 94 ust. 1 ustawy o Policji. Przepisy Rozporządzenia zgodnie z delegacją ustawową ustalają jedynie kwestie proceduralne związane z wykazaniem ubiegania się przez policjanta o nabycie prawa do lokalu mieszkalnego. Po drugie, przytoczona wyżej regulacja nie stoi w sprzeczności z treścią art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, poprzez ograniczenie pomocy finansowej tylko do funkcjonariusza żyjącego w małżeństwie. Otóż treść § 3 ust. 2 Rozporządzenia za równoznaczne ze staraniem się przez policjanta o nabycie lokalu mieszkalnego traktuje ubieganie się o ten lokal przez jego małżonka jeżeli pozostaje on we wspólności majątkowej małżeńskiej. Zawarcie umowy w takiej sytuacji rodzi skutek nabycia prawa do lokalu także przez policjanta pomimo, że to nie on lecz małżonek ubiegał się o lokal. Powyższe zdaniem Sądu nie ogranicza jednak uprawnień policjanta ze względu na uzyskanie innego niż wspólność małżeńska prawa do lokalu. Dodać należy, że wykładnia w/w przepisów zastosowana przez organy wykluczałaby również możność ubiegania się o pomoc finansową w sytuacji gdyby małżonkowie przyjęli ustrój rozdzielności majątkowej także wtedy, gdyby prawo to nabywali na współwłasność. WSA w pełni podziela stanowisko wypowiedziane przez NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 29 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 188/09, iż co do zasady nabycie prawa własności lokalu mieszkalnego (lub nieruchomości gruntowej zabudowanej budynkiem mieszkalnym) na zasadzie współwłasności w ½ części, nie wyklucza uprawnienia do uzyskania pomocy finansowej, o której mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji. W przytoczonym orzeczeniu stwierdzono także, iż w sytuacji faktycznej, w której dwoje funkcjonariuszy Policji żyjących w konkubinacie nabywa na współwłasność po ½ części nieruchomość zabudowaną domem mieszkalnym lub lokal mieszkalny, to pomoc finansowa na podstawie art. 94 ust. 1 ustawy o Policji przysługuje wyłącznie jednemu funkcjonariuszowi. Stanowisko to zyskało akceptację m.in. w wyrokach NSA z 12 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1267/12 oraz WSA w Kielcach z 15 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Ke 98/12. Sąd w niniejszym składzie nie podziela natomiast stanowiska wyrażonego przez NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 lutego 2005 r. o sygn. akt OSK 1145/04, albowiem art. 94 ust. 1 ustawy o Policji dla uzyskania uprawnienia do pomocy nie wymaga nabycia lokalu wyłącznie przez policjanta bądź przez policjanta nabywającego ów lokal z małżonkiem. W ocenie Sądu orzekające w sprawie organy wyprowadziły więc zbyt daleko idący wniosek, iż na pomoc finansową na zakup mieszkania na prawach współwłasności może liczyć tylko funkcjonariusz pozostający w związku małżeńskim (we wspólności majątkowej małżeńskiej). Decyzja organu II instancji w niniejszej sprawie została wydana wcześniej niż w analogicznej sprawie A. K., więc zdaniem Sądu wniesienie skargi przez wyżej wymienioną do tut. WSA w żaden sposób nie wpływało na wynik tej sprawy. W razie uprawomocnienia się wyroku ponownie rozpatrując wniosek strony skarżącej o pomoc finansową organy będą obowiązane zastosować się do wykładni art. 94 ust. 1 ustawy o Policji jaką przyjęto w niniejszym wyroku. Na wynik sprawy może mieć wpływ fakt, iż konkubent strony a więc współwłaściciel lokalu mieszkalnego także jest funkcjonariuszem Policji. O tym, któremu z policjantów będzie przysługiwać pomoc zdecydują albo sami zainteresowani, albo konkretny stan faktyczny – tzn. w zależności od tego, który z wniosków zostanie rozpoznany wcześniej. Orzecznictwo NSA stoi bowiem na stanowisku, że w sytuacji gdy lokal stanowi przedmiot współwłasności dwóch pozostających w konkubinacie policjantów, prawo do pomocy finansowej może przysługiwać tylko jednemu z nich. Innymi słowy, uprawnienia do pomocy pieniężnej na zakup mieszkania nie mogą się kumulować w odniesieniu do tego samego lokalu mieszkalnego (domu jednorodzinnego). Nie ulega wątpliwości, iż zaskarżone decyzje zostały oparte na błędnej wykładni przepisów prawa materialnego – art. 94 ust. 1 ustawy o Policji oraz § 3 ust. 2 Rozporządzenia. Ponieważ błędna wykładnia miała istotny wpływ na wynik postępowania, uzasadniało to uchylenie decyzji organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.