II SA/Rz 406/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie WSA Piotr Godlewski AWSA Karina Gniewek - Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi L. M. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 21 lutego 2022 r. nr OA.7722.6.1.2022 w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 4 stycznia 2022 r. nr PINB.5160.5a.2019; II. zasądza od Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie na rzecz skarżącego L. M. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB") postanowieniem z dnia 21 lutego 2022 r. nr OA.7722.6.1.2022, po rozpatrzeniu zażalenia L.M. (dalej: "Skarżący") na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB"/"organ I instancji") z dnia 4 stycznia 2022 r., znak: PINB.5160.5a.2019 zawieszające z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy budynku mieszkalnego znajdującego się na działkach powstałych w wyniku podziału o nr ewidencyjnych: [...], [...] - stanowiącej własność B.R. oraz [...] - stanowiącej własność Skarżącego położonych w miejscowości [...] do czasu zakończenia przez Sąd Rejonowy w [...] sprawy z wniosku B.R. o zasiedzenie nieruchomości (sygn. akt [...]), utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu stwierdzone zostało, że Skarżący wnosząc zażalenie na postanowienie PINB w sprawie zawieszenia postępowania administracyjnego dotyczącego legalności budowy budynku mieszkalnego znajdującego się na działkach nr [...], [...] oraz [...], zarzucił naruszenie przepisów art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021r., poz. 735, dalej: "K.p.a." ) poprzez błędne przyjęcie, że sprawa o zasiedzenie nieruchomości, tocząca się przed Sądem Rejonowym w [...] pod sygn. [...], jest zagadnieniem wstępnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy oraz naruszenie art. 11, art. 12 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a. poprzez działanie organu I instancji, naruszające zasadę praworządności. WINB zażalenia nie uwzględnił i przypomniał, że PINB decyzją z dnia 27 lutego 2020 r. umorzył w całości, jako bezprzedmiotowe, postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy budynku mieszkalnego znajdującego się na działkach o nr ewidencyjnych: [...], [...] oraz [...],. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez WINB (rozstrzygnięcie z dnia 14 maja 2020 r. nr OA.7721.6.9.2020). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej: "WSA") wyrokiem z dnia 20 października 2020r., sygn. akt II SA/Rz 748/20, uchylił decyzje obu organów, a NSA wyrokiem z dnia 30 września 2021 r. sygn. akt II OSK 185/21, skargę kasacyjną WINB od tego wyroku oddalił. NSA podzielił argumentację WSA i stwierdził, że organ nadzoru budowlanego w toku postępowania legalizacyjnego prowadzonego na podstawie Prawa budowlanego z 1974 r. bada nie tylko przesłanki określone w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, ale ma obowiązek badać tytuł prawny inwestora do nieruchomości, na której wybudowano obiekt budowlany w warunkach samowoli budowlanej i od tej okoliczności, jako "innej ważnej przyczyny" wskazanej w art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r., uzależniać wydanie decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego. Rozpatrując ponownie sprawę legalności budowy przedmiotowego budynku mieszkalnego z uwzględnieniem zaleceń wynikających z przywołanych wyroków WSA i NSA PINB ustalił, że przed Sądem Rejonowym w [...] toczy się postępowanie z wniosku B.R. o zasiedzenie nieruchomości [...] i [...] w [...] gm. [...] (na skutek modernizacji ewidencji geodezyjnej w 2018 r. nastąpił podział działek; działkę nr [...] podzielono na działki nr [...] i [...], a budynek mieszkalny znajduje się m.in. na działce nr [...], będącej własnością Skarżącego). Z tej przyczyny organ uznał, że zakończenie postępowania o stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości jest dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy zagadnieniem wstępnym, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. , ponieważ to czy inwestor posiada ukształtowane prawo do zabudowy nieruchomości ma znaczenie dla skutecznego zakończenia procesu legalizacji. Zawieszenie postępowania, jak podkreślił WINB, jest instytucją wstrzymującą okresowo bieg postępowania i opóźniającą merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, dlatego może mieć zastosowanie tylko w przypadkach określonych przez ustawodawcę. Uwzględniając wykładnię funkcjonalną art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., zgodnie z zaleceniami sądów wyrażonymi w sprawie, WINB podzielił pogląd organu I instancji, że orzeczenie sądu powszechnego w sprawie o zasiedzenie, jest dla niniejszego postępowania w sprawie o legalizację samowoli budowlanej, prowadzonego w oparciu o przepisy Prawa budowlanego rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. W skardze Skarżący zaskarżył w całości postanowienie WINB, zarzucając naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. - poprzez błędne utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia organu I Instancji i uznanie, że sprawa o zasiedzenie nieruchomości, tocząca się przed Sądem Rejonowym w [...] pod sygn. [...] jest zagadnieniem wstępnym dla rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej legalności budynku. Ponadto błędne uznanie przez organ, że skoro Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na konieczność badania prawa własności działki, organ powinien zawiesić postępowanie i "oczekiwać" na rozstrzygnięcie postępowania cywilnego w przedmiocie zasiedzenia. Na tej podstawie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie kosztów niniejszego postępowania sądowego. W uzasadnieniu Skarżący rozwinął zarzuty i powołał orzecznictwo dotyczące braku podstaw do zawieszanie postępowania. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: skarga jest uzasadniona. I. Stan sprawy jest następujący. W związku z wnioskiem Skarżącego z dnia 15 lutego 2019 r. o zbadanie legalności wybudowanych obiektów budowlanych, PINB po przeprowadzeniu postępowania, decyzją z dnia 27 lutego 2020 r., umorzył w całości, jako bezprzedmiotowe, postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy budynku mieszkalnego znajdującego się na działkach nr [...], [...] oraz [...]. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy przez WINB decyzją z dnia 14 maja 2020 r. Na skutek skargi Skarżącego, WSA wyrokiem z dnia 20 października 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 748/20, uchylił decyzje organów obu instancji wyrażając m.in. pogląd, że w ramach postępowania prowadzonego w oparciu o art. 37 Prawa budowlanego z 1974 roku organ nadzoru budowlanego powinien zbadać, czy inwestor ma tytuł prawny do nieruchomości, na której wybudowano obiekt budowlany w warunkach samowoli budowlanej i od tej okoliczności uzależnić wydanie decyzji o legalizacji lub o rozbiórce obiektu budowlanego. Skarga kasacyjna od tego wyroku wniesiona przez WINB została przez NSA oddalona wyrokiem z dnia 30 września 2021 r. sygn. akt II OSK 185/21. NSA stwierdził, że w toku postępowania legalizacyjnego prowadzonego na podstawie Prawa budowlanego z 1974 r. organ nadzoru budowlanego bada nie tylko przesłanki określone w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, ale ma obowiązek badać tytuł prawny inwestora do nieruchomości, na której wybudowano obiekt budowlany w warunkach samowoli budowlanej, jako "innej ważnej przyczyny" wskazanej w art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Przy takiej wykładni prawa materialnego, PINB postanowieniem z dnia 4 stycznia 2022 r., zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie do czasu zakończenia przez Sąd Rejonowy w [...] sprawy z wniosku B.R. o zasiedzenie nieruchomości. WINB nie uwzględnił zażalenia Skarżącego i postanowieniem z dnia 21 lutego 2021 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Rozstrzygniecie to stanowi przedmiot skargi. II. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W orzecznictwie przyjmuje się, że pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. A zatem musi istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym (zob. np. wyrok NSA z dnia 23 maja 2017 r. sygn. II OSK 1817/16, czy z dnia 23 stycznia 2014 r. sygn. II OSK 1980/12). Podkreśla się również, że "zagadnieniem wstępnym" nie może być wyjaśnienie okoliczności faktycznych (por. np. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2016 r. sygn. I OSK 2508/15). III. W rozpoznawanej sprawie organy uznały, że skoro toczy się postępowanie o zasiedzenie nieruchomości zabudowanej budynkiem wzniesionym w warunkach samowoli budowlanej, to wynik tego postępowania jest zagadnieniem wstępnym dla rozstrzygnięcia o samowoli budowlanej, w oparciu o art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 roku. Z tego powodu przyjęły za zasadne zawieszenie postępowania w sprawie legalności budowy budynku mieszkalnego do czasu zakończenia sprawy o zasiedzenie, w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Zagadnienie wstępne, którego uprzednie rozpoznanie warunkuje merytoryczne rozpoznanie sprawy to jedynie zagadnienie prawne a nie faktyczne. Zatem stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na wynik sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ i wydanie decyzji. Organ nie może tym samym, zawieszając postępowanie administracyjne oczekiwać na ustalenia dotyczące okoliczności faktycznych, które w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa może samodzielnie ustalić. W rozpoznawanej sprawie tytuł do nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym wzniesionym w warunkach samowoli budowlanej jest możliwy do ustalenia w oparciu o zgromadzony dotychczas materiał dowodowy. Dlatego sprawa powinna być rozpoznana według stanu faktycznego istniejącego w dacie orzekania przez organy nadzoru budowlanego, przy zastosowaniu art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 roku (Terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego m o ż e wydać decyzję o przymusowej rozbiórce albo o przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust. 1.). Końcowo zauważyć należy, że okoliczność wystąpienia w 2019 roku do Sądu Rejonowego z wnioskiem o zasiedzenie nieruchomości była już podnoszona w toku postępowania, jednakże wniosek B.R. o zawieszenie postępowania administracyjnego z uwagi na sprawę o zasiedzenie nie został uwzględniony. Postanowieniem z dnia 10 kwietnia 2019 r. PINB odmówił zawieszenia postępowania na podstawie art. 98 § 1 K.p.a. i jednocześnie prawidłowo stwierdził, że wynik tego postępowania nie jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Z tych przyczyn Sąd orzekł, jak w wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej "P.p.s.a."). Orzeczenie o kosztach uzasadnia art. 200 P.p.s.a.