II SA/Rz 41/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Magdalena Józefczyk /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego T. S. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 2 kwietnia 2012 r. "A." S.A. z siedzibą w W., działając przez pełnomocnika M. B. reprezentującą "B." Sp. z o.o. w P. zwróciła się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia pod nazwą: " Budowa kiosku typu "[...]" o wymiarach 4,0 m x 3,0 m na działce nr 1136 i części działki nr 1135 obr. [...] w zbliżeniu na odległość 1,5m do działki nr 1137 obr. [...] przy ul. M. w P.". Decyzją z dnia [...] lipca 2012r. znak: [...] Prezydent Miasta [...] ustalił warunki zabudowy terenu dla wnioskowanej inwestycji. Odwołanie od decyzji wniósł T. S. i zarzucił naruszenie przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2000 r., Nr 75, poz. 690 dalej zwane rozporządzeniem) i wniósł o jej uchylenie w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił niezgodność z § 12 ust. 1 rozporządzenia określającego odległości, w jakich powinny być usytuowane budynki od granicy z działka sąsiednią. Nie zgodził się na umiejscowienie kiosku w odległości 1,5 m od granicy z jego działką. Podał, że rozmiar działek nr 1135 oraz 1136 pozwala na inne umiejscowienie kiosku, a okoliczność, że ma powstać na miejscu obecnie istniejącego kiosku, nie ma znaczenia z punktu widzenia obowiązujących przepisów prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją dnia [...] października 2012 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - publikacja aktualna na dzień wydania zaskarżonej decyzji) oraz art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej ustawą, utrzymało w mocy wymienioną na wstępie decyzję Prezydenta Miasta [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że stosownie do brzmienia przepisu art. 59 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 ustawy, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. W myśl przepisu art. 61 ust. 1 ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zgodnie z art. 56 ustawy nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego (w tym przypadku zamierzenia inwestycyjnego, gdyż przepis ten ma odpowiednie zastosowanie do decyzji o warunkach zabudowy - art. 64 ust. 1 ustawy), jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. SKO powołało orzeczenia sądów administracyjnych, z których wynika, że organ właściwy do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom, a ustanowiona w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym, wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju, uwzględniając wymogi ładu przestrzennego. SKO wskazało, że projekt decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia uzgodniony został z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, a zarzut skarżącego naruszenia przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) w tym postępowaniu nie zasługuje na uwzględnienie, będzie mógł być podniesiony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. T. S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na wskazaną wyżej decyzję wnosząc o jej uchylenie i uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazał na przebieg postępowania i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Nie zgodził się z organem odwoławczym, że podniesienie zarzutu naruszenia wskazanego w odwołaniu rozporządzenia będzie możliwe w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 55 ustawy decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy) wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Podkreślił, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w doktrynie przyjął się pogląd, według którego decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest swoistą promesą udzielenia pozwolenia na budowę, a związanie organu wydającego pozwolenie na budowę decyzją o warunkach zabudowy oznacza, iż organ ten nie może kształtować warunków odmiennie od ustalonych w powyższej decyzji. Na poparcie stanowisko przytoczył wybrane orzeczenia sądów administracyjnych. Wbrew twierdzeniom SKO, kwestia dopuszczalności budowy kiosku bezpośrednio przy granicy jego działki powinna być rozstrzygnięta już na etapie wydania decyzji o warunkach zabudowy, a nie dopiero na etapie pozwolenia na budowę. Wskazał, iż odstępstwa od generalnej zasady nakazującej lokalizację nowych obiektów w oddaleniu od nieruchomości sąsiednich mają charakter wyjątkowy i jako takie powinny być interpretowane w sposób zawężający a nie rozszerzający. Istnieje możliwość zmiany położenia kiosku tak, aby zachowano właściwe odległości budynku od granicy działki W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej p.p.s.a., z którego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a Sąd oddala skargę w razie jej nieuwzględnienia. Stan faktyczny sprawy ustalony w postępowaniu administracyjnym odpowiada wymogom wynikającym z przepisów prawa. Sąd uznaje, że tak ustalony stan faktyczny może być podstawą faktyczną wyrokowania. Skarga zasługuje na uwzględnienie zarówno z przyczyn, podniesionych w skardze oraz z powodów, które Sąd uwzględnił z urzędu. Przewidziana przepisami art. 59 i nast. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o warunkach zabudowy ma charakter promesy uprawniającej do późniejszego uzyskania pozwolenia na budowę na warunkach w niej określonych. Decyzja o warunkach zabudowy, wydawana w braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, ma rozstrzygnąć tylko o dopuszczalności realizacji określonego rodzaju inwestycji na tym terenie a także określić warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, dotyczące, w szczególności kwestii wynikających z art. 54 pkt 2 lit. a) – c) ustawy. Decyzja ta określa też linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali (art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy). Natomiast organ architektoniczno-budowlany w decyzji o pozwoleniu na budowę ustala szczegóły techniczne dotyczące planowanej inwestycji i ocenia, czy w świetle przepisów prawa budowlanego i przepisów wykonawczych do tego prawa jest możliwe udzielenie pozwolenia na realizację zamierzonej inwestycji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwrócono uwagę, że organ wydający decyzje o warunkach zabudowy nie może wkraczać w kognicję organów administracji architektoniczno-budowlanej (por. wyrok NSA z 19.01.2007 r. sygn. akt II OSK 200/06, LEX nr 327707 i z 15.03.2010 r. , II OSK 1512/08 niepubl.). Zgodnie z art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, co oznacza, że decyzja o warunkach zabudowy determinuje w pewnym zakresie decyzję o pozwoleniu na budowę, gdyż ustalone w niej warunki zabudowy wiążą ten organ wydający pozwolenie na budowę. Zarówno organy orzekające o decyzji o warunkach zabudowy jak i organy architektoniczno – budowlane zobligowane są do zapewnienia uzasadnionych interesów osób trzecich, lecz zakres tej ochrony jest różny dla każdego z tych postępowań, co wynika z odrębnego zakresu przedmiotu do orzekania określonym właściwymi przepisami administracyjnego prawa materialnego, czyli ww. cytowanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz Prawa budowlanego. Odrębność podstaw działania organów skutkuje też zakazem naruszania kompetencji organów, które są właściwe do orzekania na stosownym etapie postępowania inwestycyjnego. W decyzji o warunkach zabudowy organ powinien w możliwie najszerszy sposób ustalić warunki inwestowania, których konkretyzacja następuje w postępowaniu o pozwoleniu na budowę, w którym szczegółowo rozstrzygane są kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej oraz jej zgodności z warunkami wynikającymi z odpowiednich przepisów Prawa budowlanego oraz przepisów wykonawczych. Należy zatem przyjąć, że czynności zmierzające do odstępstwa od warunków technicznych, w tym regulujących kwestie odległości wznoszonych obiektów od granicy działki i istniejących już obiektów budowlanych oraz uzyskania zgody na ewentualne odstępstwa prowadzone są dopiero na etapie pozwolenia na budowę. Również w doktrynie (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod. red. Z. Niewiadomskiego wyd. IV.C.H. Beck, Warszawa 2008, str. 452) wyrażony został pogląd, że skoro treść decyzji o warunkach zabudowy określa art. 54 ustawy, to organ nie może wprowadzać do takiej decyzji ustaleń niemających oparcia w wyraźnie wskazanej normie prawnej. Organ nie może więc zmienić roli, jaką ustawodawca przypisał omawianym decyzjom, poprzez ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu innych niż te, które wynikają z norm prawa powszechnie obowiązującego. W szczególności organ nie ma uprawnień kształtujących. Decyzje o warunkach zabudowy mają charakter deklaratoryjny, nie konstytuują żadnych praw czy obowiązków nieprzewidzianych w ustawie lub akcie wykonawczym. Z przepisu art. 54 ustawy, mającego odpowiednie zastosowanie do decyzji o warunkach zabudowy wynika, że taka decyzja określa wyłącznie linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, a nie określa szczegółowo usytuowania planowanego obiektu w terenie. Usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych stanowią jako projekt zagospodarowania działki lub terenu, część projektu budowlanego, który jest zatwierdzany przez organ architektoniczno – budowlany w udzielonym pozwoleniu na budowę (art. 34 i art. 35 ust. 1 pkt 2 b Prawa budowlanego). Rozstrzygnięcie kwestii usytuowania obiektu budowlanego już w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy jest sprzeczne z istotą tego postępowania i narusza wyżej przywołane przepisy. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w żadnej mierze nie przesądza o dokładnym usytuowaniu planowanych obiektów w ramach działki w stosunku do innych obiektów i w stosunku do granicy działki (por. wyrok NSA z 18.01.2012 r. sygn. akt II OSK 2065/10 LEX nr 112197; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 11.04.2012 r. sygn. akt II SA/Rz 1227/11 LEX nr 1145859). Dodać wypada, że ustawodawca nie zdefiniował zawartego w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy pojęcia "przepisów odrębnych", ale w orzecznictwie sądów administracyjnych zostało przesądzone, że nie mieszczą się w tym pojęciu tak unormowania ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), jak też aktów wydanych na podstawie i w celu jej wykonania, w tym rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych (...) – tak np. wyrok NSA z 23.11.2007 r. II OSK 1552/06 www.nsa.gov.pl, wyrok WSA w Gliwicach z 18.03.2009 r. II SA/Gl 954/2008. LexPolonica nr 2321512, wyrok WSA w Łodzi z 22.03.2007 r. II SA/Łd 761/06 www.nsa.gov.pl. Konsekwencją powyższego jest pogląd, że organy uprawnione do wydawania decyzji o warunkach zabudowy nie mogły działać na podstawie § 12 przywołanego wyżej rozporządzenia, które jest rozporządzeniem wykonawczym do Prawa budowlanego i określić odległość planowanego do realizacji obiektu od granicy z nieruchomością sąsiednią. Z tych względów Sąd stwierdził naruszenie przepisów prawa materialnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, którym obarczone są decyzje organów obydwu instancji, co po myśli art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ) p.p.s.a. obligowało Sąd do uwzględnienia skargi. Sąd na podstawie art. 152 p.p.s.a. wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia wyroku. Orzeczenie o kosztach sądowych znajduje uzasadnienie w art. 200 p.p.s.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy będą miały na względzie ocenę prawną przedstawioną w uzasadnieniu wyroku a dotyczącą granic przedmiotowych decyzji o warunkach zabudowy, które wyznaczają zakres działania (kompetencji) organów wynikający z przepisów prawa.