II SA/Rz 43/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa NSA Stanisław Śliwa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 18 października 2023 r. nr SKO.4111/819/2023 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz skarżącej E. K. kwotę 480 zł /słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie (dalej: "Kolegium") decyzją z 18 października 2023 r. nr SK0.4111/819/2023, po rozpatrzeniu odwołania E.K. (dalej: "Wnioskodawczyni"/"Skarżąca"), od decyzji Burmistrza [...] (dalej: "Burmistrz"/"organ I instancji") z dnia 11 sierpnia 2023 r., znak M-GOPS.5032/14/23 w sprawie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką, zaliczoną do znacznego stopnia niepełnosprawności, utrzymało w mocy decyzję Burmistrza. W uzasadnieniu stwierdzone zostało, że Wnioskodawczyni reprezentowana przez pełnomocnika adwokata, wystąpiła w dniu 13 czerwca 2023 r. do Burmistrza o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. Burmistrz odmówił przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tego względu, że Wnioskodawczyni posiada prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, z którego nie zrezygnowała. Powołał się także na fakt, że nie da się ustalić daty powstania niepełnosprawności u matki. Kolegium odwołania nie uwzględniło. Wskazało na skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13 w zakresie kierunku interpretacji art. 17 ust. 1b u.ś.r. i przyjęło, że brak możliwości wskazania w orzeczeniu o niepełnosprawności daty powstania niepełnosprawności nie może stanowić podstawy odmowy przyznania świadczenia. Zatem powołana przez Burmistrza okoliczność (data powstania niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki), nie jest przeszkodą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Powołało się także na trwałą linię orzeczniczą sądów administracyjnych, które w odniesieniu do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych wnoszących o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego po wyroku Trybunału K 38/13, dostrzegają jego wpływ na obecną sytuację tych podmiotów i stwierdzają o konieczności uchylenia decyzji odmownych. Kolegium stwierdziło natomiast, że w sprawie materialnoprawną podstawę odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego stanowi art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.b u.ś.r.. Wskazało, że nie jest możliwe kumulatywne pobieranie zarówno świadczenia pielęgnacyjnego, jak i specjalnego zasiłku opiekuńczego. Warunkiem przyznania nowego świadczenia jest nie tylko rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia, lecz również fakt ustania dotychczasowego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, poprzez uchylenie lub zmianę przyznającej go decyzji, co nastąpić winno w odpowiedniej prawem przewidzianej procedurze. Konieczne jest, aby przed rozstrzygnięciem o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego zostało w odpowiedniej procedurze uchylone. W tej sprawie nie wystarczyłoby złożenie wraz z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego lub w toku postępowania oświadczenia, w którym strona stwierdziła, że z dniem przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuje z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Złożenie takiego oświadczenia nie stanowiłoby samo w sobie zaprzestania korzystania przez stronę z przyznanego jej zasiłku. Warunkiem koniecznym do ustalenia świadczenia pielęgnacyjnego jest ostateczne uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy. Stanowisko takie potwierdzają liczne wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych, zatem organ nie ma możliwości, na gruncie obowiązujących przepisów prawa, przyznania stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W skardze Skarżąca, reprezentowana przez adwokata, zarzuciła decyzji Kolegium naruszenie prawa materialnego, przez błędną wykładnię, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 27 ust. 5 u.ś.r. przez jego błędną interpretację i uznanie, że pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego przez skarżącą stanowi negatywne kryterium do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, - art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. art. 17 ust. 5 pkt 5 u.ś.r. przez jego błędną interpretację i pominięcie, iż w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego osoba uprawniona ma prawo wyboru jednego ze świadczeń. Na tych podstawach sformułowano wniosek o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: "P.p.s.a.") oraz na podstawie art. 200, art. 205 § 2, art. 210 § 1 P.p.s.a. zasądzenie kosztów przedmiotowego postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych, a także o rozpoznanie przedmiotowej sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu podkreślone zostało, że organ błędnie przyjął, że sam fakt pobierania przez skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony. Organy obu instancji dokonały błędnej wykładni art. 27 ust. 5 u.ś.r. w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. i niesłusznie uznały, że pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego przez skarżącą stanowi negatywne kryterium do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Pominięto również fakt, że w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego osoba uprawniona ma prawo wyboru jednego ze świadczeń. W skardze wskazano na problem prawidłowości wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. w zakresie, w jakim wyklucza on możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego, z powołaniem na orzecznictwo sądowoadministracyjne podkreślając, że zbieg taki, jak to wynika wprost z art. 27 ust. 5, jest możliwy. W ten sposób organ błędnie zastosował w sprawie jedynie wykładnię językową przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.b tej ustawy, z pominięciem wyników wykładni systemowej i funkcjonalnej. Tymczasem właściwa wykładnia tego przepisu wymagała uwzględnienia treści art. 27 ust. 5 u.ś.r., jak i funkcji obydwu tych przepisów. Ponadto względy celowościowe nakazywały wziąć pod uwagę fakt częściowej niekonstytucyjności przepisu art. 17 ust. 1 lit.b u.ś.r., a także skutki niekonstytucyjności regulacji prawnej, która wcześniej, z dniem 1 lipca 2013 r., pozbawiła świadczenia pielęgnacyjnego osoby, które nabyły do niego prawo przed wprowadzeniem bardziej restrykcyjnych przepisów. Wyrokiem z dnia 5 grudnia 2013 r. sygn. akt K 27/13 (OTK ZU 9A/2013, poz. 134; Dz.U. z 2013 r. poz. 1557) Trybunał stwierdził, że art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o oświadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r., poz. 1548.) są niezgodne z art. 2 Konstytucji. Orzecznictwo zaakceptowało stanowisko, że fakt uzyskiwania przez osobę wnioskującą zasiłku dla opiekuna/specjalnego zasiłku opiekuńczego nie może być przeszkodą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w stosunku do tej samej osoby podopiecznej. W sytuacji zbiegu po stronie tego samego podmiotu uprawień do obydwu tych świadczeń znajduje bowiem zastosowanie przepis art. 27 ust. 5 u.ś.r. W konkluzji podkreślono, że organ błędnie uznał, że pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego przez skarżącą stanowi negatywne kryterium do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Organ pominął również fakt, że w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego osoba uprawniona ma prawo wyboru jednego ze świadczeń. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga zasługuje z uwzględnienie z przyczyn, które Sąd wziął pod rozwagę z urzędu. I. Wnioskiem z 24 lipca 2023 r. Skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika adwokata, zwróciła się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. We wniosku pełnomocnik, wskazując na wyrok NSA z dnia 5 października 2018 r. sygn. I OSK 2763/17 wywiódł, że fakt uzyskania przez osobę wnioskującą zasiłku dla opiekuna nie może być przeszkodą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w stosunku do tej samej osoby podopiecznej. W sytuacji zbiegu po stronie tego samego podmiotu uprawnień do tych obydwu świadczeń znajduje zastosowanie przepis art. 27 ust. 5 u.ś.r. Wobec tego "brak jest w chwili obecnej konieczności składania w przedmiotowej sprawie wniosku o uprzednie uchylenie (Wnioskodawczyni) decyzji przyznającej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego albowiem w świetle art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. z art. 27 ust. 5 u.ś.r. pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego nie stanowi przesłanki negatywnej do przyznania (jej) prawa do świadczenia pielęgnacyjnego". Do wniosku załączona została decyzja Burmistrza z 7 lutego 2023 r. odmawiająca Wnioskodawczyni przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką za grudzień 2022 r. i jednocześnie przyznająca Wnioskodawczyni to świadczenie na okres od 1 stycznia 2023 r. do 31 października 2023 r. Po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego Burmistrz powiadomił w dniu 21 lipca 2023 r. pełnomocnika w trybie art. 10 § 1 i art. 79a K.p.a., po czym decyzją z 11 sierpnia 2023 r., odmówił przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium, po rozpoznaniu odwołania pełnomocnika Skarżącej, w którym m.in. powtórzono argumentację zawartą we wniosku a dotyczącą wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., decyzją z dnia 18 października 2023 r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Rozstrzygnięcie to stanowi przedmiot skargi. II. W rozpoznawanej sprawie Kolegium zasadnie wskazało na skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13 w zakresie kierunku interpretacji art. 17 ust. 1b u.ś.r. i trafnie przyjęło, że brak możliwości wskazania w orzeczeniu o niepełnosprawności daty powstania niepełnosprawności nie może stanowić podstawy odmowy przyznania świadczenia. Zatem powołana przez Burmistrza okoliczność (data powstania niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki), nie jest przeszkodą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. III. Materialnoprawną podstawę decyzji odmawiającej Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. Zgodnie z tym przepisem świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. W rozpoznawanej sprawie ma zastosowanie także art. 27 ust. 5 u.ś.r który stanowi, że w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: świadczenia rodzicielskiego lub świadczenia pielęgnacyjnego, lub specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Analiza wskazanych powyżej przepisów nie pozostawia wątpliwości co do tego, że w przypadku zbiegu uprawnień m.in. do specjalnego zasiłku opiekuńczego i świadczenia pielęgnacyjnego, uprawnionemu może przysługiwać wyłącznie jedno z tych świadczeń, co wyklucza możność równoczesnego zarówno przyznania, jak i pobierania obu świadczeń za ten sam okres. W tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych strona może bowiem, zgodnie z przytoczonymi przepisami, otrzymać tylko jedno ze świadczeń, przy czym, co należy podkreślić, chodzi tu zarówno o fakt przyznania świadczenia, a nie jedynie o fakt jego pobierania (tak NSA w wyroku z dnia 13 grudnia 2023 r. sygn. I OSK 2093/22). Zatem warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, obok dokonania wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r. jest brak posiadania przez wnioskodawcę uprawnienia do otrzymywania świadczenia konkurencyjnego. Oznacza to, że aby świadczenie pielęgnacyjne mogła uzyskać osoba, która ma już przyznany specjalny zasiłek opiekuńczy, osoba ta musi albo wstrzymać się z nowym wnioskiem do momentu wygaśnięcia decyzji (terminowej) przyznającej jej prawo do tego zasiłku, albo wystąpić o uchylenie tego rodzaju decyzji, wskazując na chęć pobierania innego świadczenia. W sytuacji zatem, gdy strona ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, warunkiem skutecznego ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, na zasadzie wyboru dokonanego w oparciu o art. 27 ust. 5 u.ś.r. jest rezygnacja z przysługującego świadczenia i to przez wyraźne, a nie tylko hipotetyczne czy też warunkowe, zrzeczenie się prawa do konkurencyjnego świadczenia (zob. m.in. wyroki NSA z dnia 4 kwietnia 2023 r., sygn. akt I OSK 805/22, z dnia 18 lipca 2023 r. sygn. I OSK 1565/22). Sąd w składzie rozpinającym skargę stanowisko to podziela. III. W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że Skarżąca w dacie składnia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką, tj. 13 czerwca 2023 r., była uprawniona do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Prawo do tego świadczenia, w związku z opieką nad niepełnosprawną matką, Skarżąca nabyła na podstawie decyzji Burmistrza z 7 lutego 2023 r. na okres od 1 stycznia 2023 r. do 31 października 2023 r. Wobec tego w okresie pobierania tego świadczenia nie mogła uzyskać prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na jednoznaczne brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. Podkreślić też należy, że w toku postępowania Skarżąca nie dokonała wyboru świadczenia (art. 27 ust. 5 u.ś.r.). W tym miejscu Sąd stwierdza, że błędne jest stanowisko prezentowane zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i w skardze, oparte na wyroku NSA w sprawie sygn. I OSK 2763/17 i argumentacji, że nie stanowi przeszkody w uzyskaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego fakt posiadania przez Skarżącą prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Lektura uzasadnia nie pozostawia wątpliwości co do tego, że sformułowane w sprawie sygn. I OSK 2763/17 stanowisko, z powołaniem poglądów orzecznictwa, nie może mieć zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Otóż w sprawie tej NSA wypowiadając się na temat zakazu refomationis in peius w postępowaniu administracyjnym zajął również stanowisko odnośnie do odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie, której wcześniej prawo to odebrano regulacją niekonstytucyjną. Zatem stan faktyczny, który legł u podstaw sformułowanego poglądu nie odpowiada stanowi faktycznemu w rozpoznawanej sprawie, dlatego konstruowanie uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego dla Skarżącej w okresie przysługiwania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego jest nieprawidłowe. Pomimo, że zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, Sąd nie będąc związany tymi zarzutami (art. 134 § 1 P.p.s.a.), uchylił zaskarżoną decyzję, albowiem Kolegium naruszyło art. 8 § 1 i art. 9 K.p.a. w stopniu, o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. W art. 8 § 1 K.p.a. sformułowana jest zasada informowania stron oraz czuwania nad tym, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Z zasady tej i zasady informowania stron (art. 9 K.p.a.) wynikają obowiązki organów administracji kierowania się zasadami proporcjonalności oraz należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków a także czuwania nad tym aby strony i inni uczestnicy nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i tym celu udzielają im niezbędnych wskazówek. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że realizacja tych obowiązków polega, między innymi, na powinności organu administracji poinformowania strony w sposób szczegółowy o tym, od jakich okoliczności zależy rozstrzygnięcie sprawy i jakie dowody powinny być przedstawione przez stronę, aby zostało wydane rozstrzygnięcie o treści żądanej przez stronę (wyrok NSA z 6 września 2001 r., sygn. VSA 44/01), przy czym obowiązek udzielania stronie informacji powinien być rozumiany w jak najszerszy sposób, jego naruszenie zaś należy traktować jako wystarczającą przesłankę do uchylenia decyzji (wyrok NSA z 25 czerwca 1997 r., sygn. SA/Lu 2087/95). W realiach sprawy Kolegium naruszyło te zasady. Przede wszystkim wskazać należy, że zaskarżona decyzja wydana została w dniu 18 października 2023 r. a więc na niespełna dwa tygodnie przed upływem końcowego terminu, na który Skarżąca miała ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Okoliczność ta – ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego – była jedyną przyczyną wykluczającą przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Zatem mając na uwadze okoliczności faktyczne sprawy (stanowisko pełnomocnika), Kolegium mogło odwołanie rozpoznać po 31 października 2023 r. a więc już po upływie ostatniego dnia, na który przyznano Skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy. Działanie takie w żaden sposób nie uchybiłoby zasadzie szybkości postępowania, natomiast stanowiłoby pełną realizacją zasad wyrażonych w art. 8 i art. 9 K.p.a. Niezależnie od tego wskazać należy na zmiany, jakie do ustawy o świadczeniach rodzinnych wprowadziła ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r., poz. 1439). Ustawa ta, w art. 43, uchyliła przepisy dotyczące m.in. świadczeń pielęgnacyjnych dla osób dorosłych. Jednocześnie w art. 63 ust. 1 ustawy o świadczeniu wspierającym wskazano, że w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. O tych zasadniczych zmianach w prawie materialnym organy nie pouczyły strony, przy czym w sytuacji rozpoznania odwołania w dniu 18 października 2023 r., obowiązek taki dla Kolegium wynikał z art. 8 i art. 9 K.p.a. Ponownie wskazać należy, że na organach administracji publicznej z mocy art. 9 K.p.a. spoczywa obowiązek wszechstronnego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego a także czuwanie nad tym, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Brak informacji o zasadniczej zmianie stanu prawnego i oczekiwanie na rozpoznanie skargi pozbawiło Skarżącą możliwości złożenia nowego wniosku o świadczenie pielęgnacyjne jeszcze w okresie obowiązywania "starych" przepisów u.ś.r., które do 31 grudnia 2023 r. stanowiły materialnoprawną podstawę decyzji w tego rodzaju sprawach. Z tych przyczyn Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Orzeczenie o kosztach ma oparcie w art. 200 P.p.s.a.