II SA/Rz 433/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk Sędziowie NSA Stanisław Śliwa WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 października 2015 r. sprawy ze skargi W. P. i W. P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie obowiązku dostarczenia ekspertyzy I. uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...]; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących W. P. i W. P. solidarnie kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi W. P. i W. P. jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwany dalej WINB) z [...] lutego 2015 r. nr [...], w przedmiocie obowiązku dostarczenia ekspertyzy technicznej. Postanowieniem z [...] stycznia 2015 r. nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (dalej zwany PINB) nałożył na W. P. i W. P. obowiązek dostarczenia, w terminie do 30 kwietnia 2015 r. ekspertyzy technicznej budynku pensjonatowego "[...]" zlokalizowanego na działce ewid. nr 1314/11 oraz muru oporowego zlokalizowanego na działkach ewid. nr 1314/11 i 1314/12, położonych w I. W uzasadnieniu wskazano, że w dniu 10 grudnia 2014 r. PINB przeprowadził kontrolę stanu technicznego ww. budynku oraz muru oporowego. Ustalono, że budynek ten jest obiektem trzykondygnacyjnym konstrukcji drewnianej wieńcowej, ze stropami belkowymi, posiadającym dach wielospadowy o pokryciu z blachy płaskiej. Podmurówka budynku wykonana jest z kamienia, miejscami, od strony północnej, z cegły pełnej oraz z bloczków betonu komórkowego. Budynek nie jest podpiwniczony. Natomiast mur oporowy wykonany jest z kamienia i na przeważającym odcinku przebiega wzdłuż południowej granicy działki, na pozostałym na działce sąsiedniej nr ewid. 1314/12. Podczas kontroli stwierdzono nieodpowiedni stan techniczny zarówno budynku (brakujące fragmenty ścian wewnętrznych, zewnętrznych, środkowej i północnej części obiektu oraz możliwe zawalenie się tej części obiektu) jak również muru oporowego (pęknięcia oraz odchylenie od pionu narożnika zachodniego muru), który według organu będzie w dalszym ciągu pogarszał się na skutek działania czynników atmosferycznych. W ocenie PINB takie ustalania dają podstawę do nakazania dostarczenia w wyznaczonym terminie ekspertyzy technicznej, która winna w szczególności wskazywać (w formie rysunkowej i opisowej) rozwiązania techniczne oraz zakres robót budowlanych i zabezpieczających, mających na celu doprowadzenie budynku i muru oporowego do odpowiedniego stanu technicznego. Zażalenie na to postanowienie wnieśli W. P. i W. P., podnosząc, że jest ono niezgodne z rzeczywistością, która zaistniała, gdyż szkody na obiekcie i wokół posesji wynikają z winy uzdrowiska i Gminy [...]. Postanowieniem z [...] lutego 2015 r. WINB utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazał, że wskazany przez organ I instancji stan techniczny ww. budynku i muru oporowego, dają podstawę do nałożenia obowiązku dostarczenia w określonym terminie ekspertyzy technicznej. Organ odwoławczy wyjaśnił, że postanowienie nakładające ww. obowiązek jest jednym z elementów postępowania dowodowego, nie przesądza o kierunku postępowania i nie rozstrzyga merytorycznie sprawy. Materiał dowodowy zebrany w wyniku wykonania postanowienia ma na celu określenie stanu technicznego budynku pensjonatowego i muru oporowego, oraz wskazanie rozwiązań technicznych, zakresu robót budowlanych i zabezpieczających, mających na celu doprowadzenie budynku i muru oporowego do odpowiedniego stanu technicznego. W ocenie WINB organ powiatowy korzystając z uprawnień z art. 81c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane – nie naruszył prawa. W. P. i W. P. skierowali do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na postanowienie WINB z [...] lutego 2015 r. podnosząc, że jest ono tendencyjne i naraża ich na duże koszty, związane z ekspertyzami budynku. Skarżący zarzucili, że zniszczenia i pęknięcia muru zostały opisane z notatce z 10 grudnia 2014 r., która nie została włączona do akt sprawy. Podkreślili, że Gmina [...] spowodowała uszkodzenia muru i obiektu pensjonatowego. W związku z tym koszty ekspertyzy powinien pokryć Urząd Gminy jako zainteresowana strona. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Przedmiotem sporu jest ocena stanu technicznego budynku i muru oporowego stanowiącego współwłasność W. i W. P. i wyprowadzonego z tej oceny obowiązku dostarczenia w określonym terminie ich ekspertyzy technicznej. Organy administracyjne obu instancji uznały, że zachodzą uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego budynku i muru oporowego, a więc że zachodziły przesłanki do wydania na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego postanowienia zobowiązującego współwłaścicieli do dostarczenia stosownej opinii technicznej. Ta ocena została dokonana na podstawie oględzin budynku przeprowadzonych przez przedstawicieli Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Stosownie do treści art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409) organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Organ wydający postanowienie o nałożeniu obowiązku z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego musi wykazać, że istnieją uzasadnione wątpliwości dotyczące stanu technicznego obiektu budowlanego. Nie jest przy tym istotna kwestia zawinienia ani związek przyczynowy pomiędzy działaniami podmiotów, na które obowiązek ten został nałożony, a wystąpieniem stanów faktycznych stanowiących przesłankę wydania postanowienia przez organ administracji. Takie stany faktyczne mogą wystąpić również z przyczyn leżących po stronie osób trzecich lub z powodu siły wyższej. Doprowadzenie do stanu stanowiącego przesłankę nałożenia przedmiotowego obowiązku przez osoby trzecie nie stoi na przeszkodzie wydaniu omawianego postanowienia (wyrok NSA z 6 grudnia 2000 r., II SA/Gd 2016/98, Palestra 2001 Nr 7-8, s. 206; Prawo budowlane, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, C.H. Beck, Warszawa 2009, s. 727). Właściwe organy administracji mogą skorzystać z uprawnień określonych w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego zarówno wtedy, gdy prowadzą postępowanie administracyjne, jak i niezależnie od niego. Przemawia za tym umieszczenie tego przepisu w rozdziale dotyczącym organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego. Nadaje to komentowanemu przepisowi ogólnego charakteru - środka służącego tym organom w każdym przypadku wykonywania nałożonych na nie obowiązków. Nie powinno ulegać wątpliwości, że omawiane postanowienie ma charakter dowodowy oraz że nie załatwia sprawy co do istoty w znaczeniu art. 104 k.p.a. Ma ono dostarczyć materiału dowodowego (ustaleń faktycznych) uzasadniającego podjęcie jednej z decyzji przewidzianych w prawie budowlanym. Nie można również wykluczyć, że mimo istnienia uzasadnionych wątpliwości co do np. stanu technicznego budynku, po dokonaniu oceny technicznej lub wykonaniu ekspertyzy okaże się, iż stan ten nie jest na tyle zły, aby było uzasadnione podjęcie jakichś dalszych działań przewidzianych ustawą. Jednakże taki dowodowy charakter postanowienia nie stoi na przeszkodzie uznaniu, że może ono być podejmowane nie tylko w toczącym się już postępowaniu administracyjnym, lecz także po to, aby sprawdzić, czy istnieje podstawa do wszczęcia takiego postępowania. Tym samym postanowienie wydawane na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego jest regulacją szczególną w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Takie ukształtowanie omawianej instytucji jest uzasadnione szerokim zakresem uprawnień organów administracji architektoniczno-budowlanej oraz nadzoru budowlanego i koniecznością rozstrzygania zagadnień wymagających fachowej oceny zjawisk technicznych. Przyjęcie przez ustawodawcę, że właściwe organy realizują przyznane im uprawnienie w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie, zapewnia adresatom tego postanowienia minimum ochrony prawnej przed naruszeniem prawa nawet wtedy, gdy jest ono wydawane niezależnie od toczącego się już postępowania administracyjnego. Jak wynika z art. 81c ust. 2 - koszty sporządzenia ocen technicznych i ekspertyz ponosi osoba (zobowiązana do ich dostarczenia). Nie może ona domagać się od nakładającego ten obowiązek organu zwrotu poniesionych kosztów, nawet jeżeli oceny i ekspertyzy nie potwierdziłyby wątpliwości co do (m.in. stanu technicznego obiektu budowlanego). Jedynie gdyby postanowienie, którym nałożono obowiązek, zostało uchylone lub stwierdzono jego nieważność, mogłaby dochodzić zwrotu poniesionych kosztów od Skarbu Państwa lub powiatu (w zależności od tego, czy postanowienie wydał organ nadzoru budowlanego czy administracji architektoniczno-budowlanej) na podstawie art. 4171 § 2 k.c. (Prawo budowlane, komentarz pod red. A. Glinieckiego, LexisNexis, Warszawa 2012, s. 653 – 656) (tak słusznie NSA w wyroku z dnia 15 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2163/13). Wynika z tego, że przepis art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który faktycznie przerzuca na stronę koszty ustalenia stanu technicznego budynku, powinien być wykorzystywany tylko w sytuacjach wyjątkowych, kiedy organy nadzoru budowlanego nie są w stanie – przy użyciu posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponują – rozstrzygnąć powstałych wątpliwości. Omawiany przepis nie może być nadużywany. Nie może być zatem tak, że arbitralnym rozstrzygnięciem nakłada się na strony obowiązek bez żadnego czy dostatecznego uzasadnienia (np. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1486/11, lex nr 1367295) – (tak słusznie NSA w wyroku z dnia 25 sierpnia 2015 r., sygn. akt II OSK 3155/13). W świetle tych wywodów nie można podzielić stanowiska organów, że w rozpoznawanej sprawie istniały podstawy do żądania dostarczenia przez skarżących ekspertyzy technicznej, która miałaby rozwiać wątpliwości co do stanu technicznego budynku i muru oporowego. Organy nie tylko nie wykazały zasadności nałożenia kwestionowanego obowiązku, ponieważ nie sprecyzowały, na czym te uzasadnione wątpliwości polegają, ani czy z czego miałyby one wynikać, ale wręcz stwierdziły, że bezspornie ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż budynek i mur oporowy znajdują się w złym stanie technicznym. W budynku brakujące fragmenty ścian wewnętrznych i zewnętrznych środkowej i północnej części obiektu mogą doprowadzić do zawalenia się tej części obiektu. W murze oporowym występują pęknięcia oraz odchylenie od pionu narożnika zachodniego muru. Stan techniczny zarówno budynku jak i muru oporowego będzie w dalszym ciągu pogarszał się na skutek działania czynników atmosferycznych. W przypadku gdy nie ma wątpliwości co do jakości robót budowlanych lub stanu technicznego budynku organy nadzoru budowlanego nie mogą domagać się dostarczenia odpowiednich ocen technicznych. W związku z tym muszą jakość robót i stan techniczny obiektów budowlanych oceniać samodzielnie (por. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 486/10, LEX nr 992591). Reasumując, uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego przedmiotowego budynku i muru mogłyby stanowić podstawę faktyczną postanowienia, ale organy obu instancji w ogóle nie wykazały jakie konkretnie okoliczności spowodowały powstanie takich uzasadnionych wątpliwości. W konsekwencji nie było podstaw prawnych do żądania dostarczenia ekspertyzy technicznej. Z tych wszystkich względów Sąd podziela zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Niezależnie od powyższego Sąd zauważa, że zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji nie mogły się ostać, gdyż dotknięte są także inną istotną wadą w zakresie braku ustalenia koniecznego stanu faktycznego objętego hipotezą art. 81c Prawa budowlanego. Adresatem obowiązku z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego mogą być osoby wymienione w ust. 1 art. 81c Prawa budowlanego, tj. właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Z akt sprawy niespornie wynika, że część muru oporowego po wschodniej stronie budynku "[...]" znajduje się na działce nr 1314/12 (por. załącznik do protokołu oględzin z dnia 10 grudnia 2014 r. w aktach PINB). Z notatki służbowej z dnia 1 grudnia 2014 r. (karta 4 akt I instancji) wynika, że działka nr 1314/12 stanowi własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym Uzdrowiska [...] S.A. w I. Postanowienie w tej sprawie w części dotyczącej muru oporowego znajdującego się na działce nr 1314/12 skierowane zostało nie do właściciela, z naruszeniem art. 81c ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. Należy ponadto podkreślić, że organy wydając zaskarżone postanowienie nie wyjaśniły zgłoszonych przez skarżących zarzutów co do posiadania przez Konserwatora Zabytków dokumentów z kontroli przedmiotowej nieruchomości. PINB zwrócił się w dniu wydania decyzji I instancji, tj. [...] stycznia 2015 r. do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków ze stosownym pismem. W aktach sprawy brak jest odpowiedzi na to pismo. Istniała przecież możliwość rozważenia ewentualnych wątpliwości w zakresie stanu technicznego za pomocą zebranej już dokumentacji, czego nie uczyniono. Taki sposób procedowania narusza art. 10, art. 1, art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu, który mógł przełożyć się na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. oraz art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 210 § 2 P.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy będą miały na względzie treść niniejszego uzasadnienia.