II SA/Rz 461/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie NSA Ryszard Bryk NSA Małgorzata Wolska Protokolant Anna Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 2 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi A.J. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2004 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza niezgodność zaskarżonej uchwały z prawem w części dotyczącej terenu górniczego "[...]"; II. zasądza od Rady Miasta [...] na rzecz skarżącego A. J. kwotę 300 zł /słownie: trzysta złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Uchwałą Nr [...] z dnia [...] marca 2004 r., podjętą na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 5 i 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, ze zm.) oraz art. 53 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 27, poz. 96, ze zm.) w zw. z art. 14 ust. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.), Rada Miasta [...] odstąpiła od sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu górniczego – "[...]" – wyznaczonego Zarządzeniem nr 22 Ministra Przemysłu z dnia 3 lipca 1990 r. oraz "[...]" – wyznaczonego Zarządzeniem Ministra Górnictwa i Energetyki z dnia 18 maja 1984 r. W uzasadnieniu wskazano na wynikający z art. 14 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeśli wymagają tego przepisy odrębne. Taki obowiązek statuuje art. 53 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze z wyjątkiem przewidzianym w ust. 6 tego przepisu, który stanowi, ze rada gminy może podjąć uchwałę o odstąpieniu od sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu górniczego, jeżeli przewidywane szkodliwe wpływy na środowisko będą nieznaczne. Rada Miasta powołała się przy tym na oceny oddziaływania na środowisko eksploatacji złoża gazu ziemnego "[...]" i "[...]" sporządzone przez uprawnionego rzeczoznawcę, z których wynika, że wieloletnia eksploatacja złoża gazu ziemnego w wymienionych terenach górniczych nie wywołała znaczących zmian w środowisku. Po wezwaniu Rady Miasta, pismem z dnia 4 maja 2004 r., do usunięcia naruszenia interesu prawnego i uprawnień w przedmiocie odstąpienia od sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu górniczego "[...]" i braku odpowiedzi na to wezwanie, grupa mieszkańców dzielnicy [...] skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na wymienioną na wstępie uchwałę. Sąd rozpoznał wyłącznie skargę A. J., z uwagi na to, że na skutek nieuzupełnienia braków formalnych skargi, została ona odrzucona wobec pozostałych skarżących. A. J. wskazał na niebezpieczeństwo, jakie niesie za sobą usytuowanie kopalni gazu w bezpośrednim sąsiedztwie domów mieszkalnych i powołał się na art. 73 ustawy o ochronie środowiska, który na terenach o zwartej zabudowie zakazuje lokalizacji kopalni gazu jako inwestycji szczególnie szkodliwej dla zdrowia. Wskazał też, że od 15 maja 1996 r. działania w zakresie lokalizacji i budowy kopalni gazu ziemnego są nielegalne, ponieważ NSA Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie, wyrokiem z tego dnia sygn. akt SA/Rz 77/95 uchylił decyzje realizacyjne w tym zakresie, a nadto wyrokiem z 7 stycznia 1998 r., SA/Rz 195/97 stwierdził niezgodność z prawem uchwał Rady Miasta w sprawie Miejscowego Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego w zakresie budowy na osiedlu mieszkaniowym "[...]" nowych obiektów i urządzeń związanych z eksploatacją złóż gazu oraz budowy kopalni gazu lub ośrodka służącego do przygotowywania, pomiaru i eksploatacji gazu, dalszych gazociągów na tym osiedlu lub ich rozbudowy. Skarżący zarzucił naruszenie szeregu przepisów ustawy Prawo geologiczne i górnicze, Prawo budowlane, Prawo energetyczne , ustawy o ochronie środowiska oraz przepisów Konstytucji RP, wskazując, że Prezydent Miasta wbrew zapadłym wyrokom i z lekceważeniem prawa rozbudowuje kopalnię w centrum miasta z narażeniem zdrowia i życia okolicznych mieszkańców. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej oddalenie, wskazując, że podstawą podjęcia zaskarżonej uchwały był przepis art. 53 ust. 6 ustawy Prawo geologiczne i górnicze umożliwiający odstąpienie od sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dla terenów górniczych oraz ocena oddziaływania na środowisko eksploatacji złoża gazu ziemnego "[...]" sporządzona przez uprawnionego rzeczoznawcę. Wnioskiem wynikającym z tej oceny jest, że wieloletnia eksploatacja złoża "[...]" nie wywoła istotnych zmian w środowisku. W odpowiedzi podkreślono, że skarżący wykazują negatywne oddziaływanie na środowisko, jakie może wywołać budowa na osiedlu "[...]" nowych obiektów i urządzeń związanych z eksploatacja złóż gazu, podczas gdy zaskarżona uchwała nie zawiera rozstrzygnięć w kwestii możliwości lokalizacji nowych obiektów i urządzeń. Wyrokiem z dnia 9 maja 2006 r., II SA/Rz 605/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził niezgodność zaskarżonej uchwały z prawem. Zdaniem Sądu ocena oddziaływania na środowisko eksploatacji złoża gazu ziemnego, będąca podstawą stanowiska Rady Miasta pochodzi z 1995 r. i wymienia jedynie złoże "[...]", podczas gdy uchwała dotyczy również terenu górniczego "[...]". Zawarte w niej stwierdzenie, iż eksploatacja złoża nie wywoła istotnych zmian w środowisku nie odpowiada treści art. 53 ust. 6 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, w którym dopuszcza się odstąpienie od sporządzenia planu, jeżeli przewidywane szkodliwe wpływy na środowisko będą nieznaczne. Prognoza ta powołuje się ponadto na nieobowiązujące rozporządzenie Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 13 maja 1995 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi oraz ocen oddziaływania na środowisko. Nawiązując do obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej uchwały rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 179, poz. 1490) Sąd wskazał, że wydobywanie ropy naftowej i gazu ziemnego ze złoża jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko i wymaga sporządzenia raportu (§ 2 ust. 1 ). Ze sporządzonej oceny nie wynika jaki wpływ na środowisko będzie miał opracowany program wydobycia gazu, Rada Miasta nie podała też przyczyn, dla których nie został sporządzony raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Na skutek skargi kasacyjnej Rady Miasta w sprawie orzekał Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 27 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 1649/06 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie. W pierwszej kolejności Sąd wskazał na interes prawny skarżącego A. J., który jest właścicielem nieruchomości położonej w obszarze objętym granicami terenu górniczego "[...]". Jego interes prawny wynikający z prawa własności dotyczy zatem tego właśnie terenu górniczego, a w związku z tym ma on legitymację do kwestionowania na drodze postępowania sądowoadministracyjnego uchwały o odstąpieniu od sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania terenu górniczego "[...]". Stwierdzona przez Sąd I instancji niezgodność zaskarżonej uchwały z prawem dotyczy zarówno terenu górniczego "[...]", jak i "[...]", choć Sąd ten nie rozważył czy w wyniku skargi A. J. dopuszczalna była kontrola uchwały w części dotyczącej złoża "[...]". NSA stwierdził też, że akta sprawy będące podstawą wyrokowania nie zawierają dokumentacji dotyczącej złoża "[...]", a bez wyjaśnienia czy ocena oddziaływania na środowisko tego złoża była sporządzona i jaką zawierała prognozę nie można było przesądzić o niezgodności uchwały w tej części. W wyroku tym Sąd podzielił też stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie co do faktu, że przedłożone opracowanie jest nieaktualne, sporządzone na podstawie nieobowiązujących już przepisów i na potrzeby innego postępowania i w związku z tym nie może stanowić podstawy do oceny skutków oddziaływania kopalni na środowisko. Zakwestionował natomiast pogląd Sadu I instancji, że przed podjęciem uchwały Rada powinna dysponować raportem oddziaływania na środowisko, o jakim mowa w art. 51 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627, ze zm.). Wymóg sporządzenia raportu dotyczy bowiem przedsięwzięć indywidualnych mogących znacząco wpływać na środowisko i nie ma zastosowania w procedurze planistycznej, natomiast tryb sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określa ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.), stanowiąca m.in. w art. 17 pkt 4, że organ planistyczny ma obowiązek sporządzenia prognozy oddziaływania na środowisko. Sąd przyjął, że choć przepis ten dotyczy prognozy oddziaływania na środowisko ustaleń projektu planu, to jednak ma również zastosowanie w sytuacji, gdy sporządzenie planu jest obowiązkowe a odstąpienie od sporządzenia planu uzależnione jest od prognozy oddziaływania na środowisko działań podejmowanych na tym terenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta, z mocy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. – obejmuje również akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W rozpatrywanej sprawie znajduje ponadto zastosowanie art. 190 zd. pierwsze P.p.s.a., stanowiący, że sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zaskarżona uchwała poddana już bowiem była kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 27 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 1649/06 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 maja 2006 r., II SA/Rz 605/04, a sprawę przekazał do ponownego rozpoznania. Skarga w niniejszej sprawie wniesiona została w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, ze zm.), stanowiący, iż każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Warunki formalne do wniesienia skargi zostały spełnione – została ona poprzedzona wezwaniem o usunięcie naruszenia prawa, skierowanym w dniu 5.05.2004 r. do Rady Miasta i wniesiona w terminie wynikającym z art. 53 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 52 § 4 P.p.s.a Zaskarżona uchwała stanowi o odstąpieniu od sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i dotyczy dwóch terenów górniczych w granicach administracyjnych miasta – "[...]" i "[...]". Skarżący A. J. jest właścicielem nieruchomości położonej w obszarze objętym granicami terenu górniczego [...], a zatem jego interes prawny dotyczy tego właśnie terenu. W skardze i pismach ją uzupełniających wskazuje, że kwestionowana uchwała narusza jego interes prawny poprzez usytuowanie kopalni [...] i związanej z nią infrastruktury zbyt blisko jego zabudowań mieszkalnych. W takim zakresie skierował też wezwanie o usunięcie naruszenia prawa. Ponadto w czasie rozprawy przed Sądem skarżący wskazał, że jego skarga dotyczy wyłącznie terenu górniczego [...]. Będąc związany granicami sprawy zakreślonymi w skardze, Sąd objął zatem kontrolą uchwałę Rady Miasta Nr [...] z dnia [...] marca 2004 r., w części dotyczącej terenu górniczego [...]. Uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie jest obowiązkowe, poza przypadkami, kiedy wymagają tego przepisy odrębne (art. 14 ust. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu iż zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm. ). Taki obowiązek wprowadza m. in. ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz. U. z. 2005 r., Nr 228, poz. 1947, ze zm. ) w art. 53 ust. 1 dla terenu górniczego, zastrzegając jednocześnie wyjątek dla sytuacji, gdy przewidywane szkodliwe wpływy na środowisko będą nieznaczne. W takim przypadku rada gminy może podjąć uchwałę o odstąpieniu od sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o czym stanowi art. 53 ust. 6 tej ustawy. W oparciu o ten właśnie przepis Rada Miasta podjęła zaskarżoną uchwałę, powołując się w jej uzasadnieniu na sporządzone oceny oddziaływania na środowisko eksploatacji złóż gazu ziemnego "[...]" oraz "[...]", wskazujące, że eksploatacja tych złóż nie wywoła znaczących zmian w środowisku. Do akt sprawy dołączono opracowanie pn. "Ocena oddziaływania na środowisko eksploatacji złoża gazu ziemnego "[...]", sporządzone przez Biuro Projektów "N." w J. na zlecenie S. w S. z 6.03.1995 r. W jego wnioskach i ustaleniach końcowych wskazano, że opis aktualnego stanu środowiska w rejonie objętym wpływem działalności eksploatacyjnej kopalni oraz analiza negatywnych oddziaływań na środowisko pozwalają stwierdzić, że wieloletnia eksploatacja złoża nie wywoła istotnych zmian w środowisku. W ocenie tej powołano rozporządzenie Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 13 maja 1995 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi oraz ocen oddziaływania na środowisko (Dz. U. ), nieobowiązujące w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały. Sąd w pełni podziela stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 9 maja 2006 r. i podtrzymane przez Naczelny Sąd Administracyjny, że zaskarżona uchwała została podjęta w oparciu o nieaktualną ocenę oddziaływania na środowisko. Aktem prawnym regulującym zasady ochrony środowiska i warunki korzystania z jego zasobów, była w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Stanowiła ona w art. 40 ust. 1 pkt 1, że przeprowadzenia postępowania w sprawie oddziaływania na środowisko wymagają m. in. projekty planów zagospodarowania przestrzennego. Organ administracji opracowujący projekt takiego dokumentu, zgodnie z art. 41 ust. 1 tej ustawy sporządza prognozę oddziaływania na środowisko. Wymagania treściowe takiej prognozy określone zostały w ust. 2, a szczegółowe warunki w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych warunków, jakim powinna odpowiadać prognoza oddziaływania na środowisko dotycząca projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 197, poz. 1667), które obowiązywało do 28 lipca 2005 r. W aktualnym stanie prawnym kwestie oceny oddziaływania na środowisko w przypadku sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego reguluje ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227, ze zm.) w Dziale IV "Strategiczna ocena oddziaływania na środowisko". Podobnie jak poprzednio obowiązujące przepisy, wymaga ona sporządzenia prognozy oddziaływania na środowisko, której wymagania określone zostały w art. 51 ust. 2 tej ustawy. Sąd przytacza w tym zakresie pogląd NSA, którym jest z mocy art. 190 P.p.s.a. związany, wyrażony w wyroku z 27 marca 2007 r., że przepis art. 17 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczący obowiązku sporządzenia prognozy oddziaływania na środowisko przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma również zastosowanie w sytuacji, gdy sporządzenie planu jest obowiązkowe, a odstąpienie od sporządzenia planu uzależnione jest od prognozy oddziaływania na środowisko działań podejmowanych na tym terenie. Rada Miasta, przystępując do podjęcia uchwały o odstąpieniu od sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu górniczego "[...]" taką prognoza nie dysponowała, a dokumenty, na jakich się oparła były nieaktualne. "Ocena oddziaływania na środowisko eksploatacji złoża gazu ziemnego "[...]" została opracowana 9 lat przed podjęciem zaskarżonej uchwały, na podstawie nieobowiązujących już przepisów i na potrzeby innego postępowania. Taki dokument nie mógł stanowić podstawy do oceny skutków oddziaływania kopalni na środowisko i prognozy na przyszłość. Podjęta na jego podstawie uchwała narusza więc art. 53 ust. 6 ustawy Prawo geologiczne i górnicze w sposób istotny. Należy bowiem mieć na względzie, że wymieniony przepis ma charakter wyjątku od wyrażonej w art. 53 ust. 1 tej ustawy zasady obligatoryjnego sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu górniczego, i jako taki nie może być interpretowany rozszerzająco. Niezbędną i jedyną w świetle art. 53 ust. 6 ustawy Prawo geologiczne i górnicze przesłanką odstąpienia od obowiązku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu górniczego, jest nieznaczność przewidywanych szkodliwych wpływów na środowisko działalności górniczej (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 2.12.2008 r., II SA/Bk 577/08, System orzecznictwa LEX Nr 496203). Przesłanka ta musi wynikać w sposób jasny i nie budzący wątpliwości z prawidłowo sporządzonej oceny skutków oddziaływania na środowisko. W tym miejscu wypada zaznaczyć, że przedstawione przez organ w toku postępowania przed Sądem opracowanie pn. "Prognoza wpływu eksploatacji złoża gazu ziemnego "[...]" w R. na stan środowiska", sporządzone we wrześniu 2007 r., nie mogło być wzięte pod uwagę przy ocenie legalności zaskarżonej uchwały, jako że decydujące znaczenie przy tej ocenie ma stan faktyczny i prawny istniejący w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały. Z wszystkich tych przyczyn Sąd uznał, iż zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej terenu górniczego [...], jednakże z powodu upływu 1 roku od jej podjęcia, w oparciu o art. 147 P.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym orzekł o jej niezgodności z prawem w tej części. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 209 P.p.s.a., uwzględniając w tym zakresie wniosek skarżącego.