II SA/Rz 493/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Zdrzałka Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Robert Sawuła /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 22 października 2008 r. na rozprawie sprawy ze skargi B. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych - postanawia - zawiesić postępowanie. Przedmiotem skargi B. S. jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej w skrócie WINB) w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych. Postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte wskutek podania z 13.10.1997 r. wniesionego przez B. S., która zwróciła się do Urzędu Miejskiego w P. z prośbą o wyegzekwowanie decyzji Urzędu Miejskiego Wydziału Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w P. z [...].08.1975 r. utrzymaną w mocy decyzją Wojewody P. z [...].10.1975 r. nakazującą M. B. rozbiórkę samowolnie wzniesionych obiektów budowlanych. Wnioskodawczyni wskazała, że wspólnie z dziećmi J. S.-K. i J. S. jest współwłaścicielką działki nr 177 położonej w P. przy ul. K. J. 8. B. S. wniosła o kontynuowanie postępowania egzekucyjnego, względnie o wszczęcie nowego postępowania celem spowodowania rozbiórki obiektu wzniesionego przez M. B.. W wyniku wniesionej przez B. S. skargi na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. (dalej w skrócie: PINB w P.) Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie wyrokiem z 8.12.2000 r. SAB/Rz 40/00 zobowiązał PINB w P. do przeprowadzenia postępowania w sprawie odtworzenia zniszczonych akt administracyjnych dotyczących rozbiórki budynku mieszkalno-gospodarczego umiejscowionego na działce nr 117 i w zależności od wyniku tego postępowania do wszczęcia postępowania egzekucyjnego względnie ponownego wszczęcia postępowania administracyjnego. Wykonując powyższy wyrok PINB w P. postanowieniem z 3.04.2001 r. stwierdził, iż odtworzenie akt administracyjnych związanych z rozbiórką budynku mieszkalno-gospodarczego umiejscowionego na dz. nr 116 w P. przy ul. K. J. 10 jest niemożliwe. W wyniku wniesionego na powyższe postanowienie zażalenia WINB postanowieniem z [...].05.2001 r. nr [...] utrzymał je w mocy. Jednocześnie decyzją z [...].05.2001 r. nr [...] PINB w P. nakazał J. B. rozbiórkę komórki stalowej, zlokalizowanej na działce nr 116 w P. przy ul. K. J. 10. Wyrokiem z 3.04.2003 r. SA/Rz 1175/01 Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie oddalił skargę B. S. na postanowienie WINB w przedmiocie odtworzenia akt administracyjnych. Prowadząc dalsze postępowanie PINB w P. przeprowadził rozprawę administracyjną na gruncie. Decyzją z [...].09.2003 r. nr [...] PINB w P. nakazał J. B. właścicielce działki nr 116 dokonanie rozbiórki budynku mieszkalno-gospodarczego zlokalizowanego częściowo na działce nr 116 i częściowo na działce nr 117. Odwołanie od tej decyzji wniosła J. B. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. WINB przywrócił termin do wniesienia odwołania postanowieniem z 12.11.2003 r., zaś decyzją z [...].11.2003 r. (nr [...]) uchylił decyzję organu I instancji z [...].09.2003 r. o rozbiórce , a sprawę przekazał temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W lakonicznym uzasadnieniu decyzji kasacyjnej stwierdzono, że budynek objęty decyzją o rozbiórce został wzniesiony w latach 70-tych, zatem w sprawie należy zastosować inne, niż to uczynił PINB w P., przepisy prawa. Decyzją z [...].09.2005 r. nr [...] PINB w P. nakazał J. B. wykonanie w budynku mieszkalno-gospodarczym, zlokalizowanym na działce nr 116 oraz częściowo na działkach nr 117 i 94/3 obr. 77 przy ul. K. J. 10 w P., robót budowlanych szczegółowo wyszczególnionych w rozstrzygnięciu celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, w terminie 6 miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczną. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła B. S., rozpoznając je WINB decyzją z [...].12.2005 r. nr [...] uchylił decyzję organu I instancji w całości, a sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia. Przyczyną wydania decyzji kasacyjnej połączonej ze zwrotem sprawy były uchybienia procesowe polegające na braku zapoznania stron z dowodami zebranymi w sprawie. Jednocześnie uznano, że organ I instancji prawidłowo zastosował prawo materialne, a to Upb z 1974. Prowadząc ponownie postępowanie PINB w P. zapewnił stronom możliwość zapoznania się przez strony postępowania ze złożonymi w sprawie ekspertyzami i opinią. Decyzją z [...].02.2006 r. nr [...] PINB w P. nakazał J. B. wykonanie w budynku mieszkalno-gospodarczym, zlokalizowanym na działce nr 116 oraz częściowo na działkach nr 117 i 94/3 obr. 77 przy ul. K. J. w P., robót budowlanych szczegółowo wyszczególnionych w rozstrzygnięciu, a polegających na zamurowaniu okien wykonanych w zewnętrznej ścianie północnej budynku od strony działki nr 94/3 oraz wykonania dodatkowych przewodów wentylacyjnych wyprowadzonych ponad dach budynku, celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Decyzję powyższą doręczano m.in. M. B., traktując go jako stronę postępowania administracyjnego. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła B. S. przez pełnomocnika radcę prawnego R. G., zarzucając "nieważność postępowania" z przyczyn określonych w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., naruszenie art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 poprzez nieuwzględnienie, iż przedmiotowy budynek został zlokalizowany częściowo na działkach nr 117 i 94/3, naruszenie art. 12 § 1 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. przez przyjęcie, iż budynek został wybudowany w latach 70-tych XX w.. Odwołująca się wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji, bądź o jej uchylenie i orzeczenie o rozbiórce budynku, względnie o uchylenie i zwrot sprawy do ponownego rozpatrzenia. WINB opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] maja 2006 r., nr [...] po rozpoznaniu odwołania B. S., utrzymał w mocy decyzję PINB w P. z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...] nakazującą J. B. wykonanie w budynku mieszkalno-gospodarczym, zlokalizowanym na działce nr 116 oraz częściowo na działkach nr 117 i 94/3 obr. 77 przy ul. K. J. w P., robót budowlanych szczegółowo wyszczególnionych w rozstrzygnięciu celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. W podstawie prawnej tej decyzji powołano się na brzmienie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (dalej w skrócie: WSA) w Rzeszowie wniosła B. S.. W skardze B. S. ponowiła zarzuty zawarte w odwołaniu oraz argumenty na ich uzasadnienie i na tej podstawie wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji, bądź ich uchylenie w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, lakonicznie wskazując, iż zarzuty podniesione w skardze były już sformułowane w odwołaniu i na nie organ odpowiedział w zaskarżanej decyzji. WSA w Rzeszowie wyrokiem z dnia 27 lutego 2007 r. II SA/Rz 648/06, działając w trybie uproszczonym, po rozpatrzeniu skargi B. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych, uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku z dnia 27 lutego 2007 r. sygn. akt II SA/Rz 648/06 WSA w Rzeszowie wskazał, że dokonując kontroli w rozpatrywanej sprawie, doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z przyczyn innych niż w niej wskazane. Stosownie do treści art. 28 k.p.a., stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Mając na względzie ten przepis, jak również art. 10 i 61 § 1 i 4 k.p.a., organy l i II instancji orzeczenia swoje kierowały do osoby władającej nieruchomością, której dotyczyło postępowanie oraz do władających nieruchomościami sąsiednimi w stosunku do tej nieruchomości. Wśród tych osób znajdował się również M. B., jako władający działką o nr ewidencyjnym 117, położoną w P.. W konsekwencji uznania M. B. za stronę postępowania, kierowano do niego całość korespondencji związanej z toczącym się postępowaniem, w tym decyzje wydane przez organy obu instancji. Jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji organu l instancji M. B. odebrał ją osobiście w dniu 1 marca 2006 r. - podpisując się imieniem i nazwiskiem (k. 149 akt administracyjnych). Na zwrotnym potwierdzeniu odbioru decyzji organu II instancji, adresowanym do M. B., widnieje podpis "B.", a na jego odwrocie zakreślono, iż decyzja została doręczona adresatowi osobiście. W toku postępowania sądowego, kierując do stron zawiadomienie o terminie rozprawy, korespondencja adresowana do M. B. została zwrócona z adnotacją doręczyciela "adresat zmarł". W wyniku podjętych czynności Sąd na podstawie skróconego odpisu aktu zgonu ustalił, że M. B. zmarł w dniu 1 maja 2006 r. Mając na uwadze tę okoliczność Sąd stwierdził, że postępowanie administracyjne przed organem II instancji obarczone jest wadą przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., która powoduje uchylenie zaskarżonej decyzji. Postępowanie administracyjne toczyło się bowiem bez ustalenia następców prawnych jednej ze stron. Oznacza to, iż krąg stron postępowania administracyjnego nie został ustalony w sposób prawidłowy i pełny. Następcy prawni M. B. nie brali udziału w postępowaniu bez swojej winy - wskutek braku wiedzy organu administracyjnego o jego śmierci. Okoliczność ta, stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Ustalenie, iż postępowanie administracyjne dotknięte jest wadą dającą podstawę do jego wznowienia stanowiło przesłankę, dla skierowania sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 1 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej Ppsa. Po rozpoznaniu sprawy w tym trybie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. b Ppsa w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 27 lutego 2007 r. sygn. akt II SA/Rz 648/06 złożył Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zarzucając naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 3 § 1 i 2 Ppsa w zw. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269, ze zm., dalej w skrócie: Pusa) polegające na tym, iż Sąd orzekając w sprawie dokonał rozstrzygnięcia w oparciu o stan faktyczny ustalony już po wydaniu zaskarżonej decyzji, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 119 pkt 1 i art. 120 Ppsa polegające na rozpoznaniu sprawy w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym pomimo braku przesłanek do rozpoznania sprawy w tym trybie, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. polegające na uznaniu, że postępowanie administracyjne, w wyniku którego została wydana decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dotknięte jest wadą dającą podstawę do wznowienia postępowania, co spowodowało uchylenie zaskarżonej decyzji, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w związku z art. 10 i art. 28 k.p.a. polegające na przyjęciu, że krąg stron w postępowaniu administracyjnym przed Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego nie został ustalony w sposób prawidłowy i pełny, a co za tym idzie, organ ten nie zapewnił stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania administracyjnego. Rozpoznając tę skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 3.07.2008 r. II OSK 754/07 uchylił wyrok WSA w Rzeszowie II SA/Rz 648/06, a sprawę przekazał temu sądowi do ponownego rozpatrzenia. Uznał, iż skarga kasacyjna zawierała usprawiedliwione podstawy, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania są trafne. Nie był w szczególności usprawiedliwiony zarzut dokonania przez Sąd I instancji naruszenia art. 3 § 1 i 2 Ppsa w zw. art. 1 § 1 i 2 Pusa. W ocenie strony wnoszącej skargę kasacyjną naruszenie powyższe polegać miało na tym, że Sąd orzekając w sprawie skargi na decyzję WINB dokonał rozstrzygnięcia w oparciu o stan faktyczny ustalony już po wydaniu decyzji. Sąd kasacyjny przypomniał, że wyprowadzana z brzmienia art. 1 § 1 i 2 Pusa zasada, iż sprawowana przez sądy administracyjne kontrola zaskarżonych do tego sądu aktów jest prowadzona w oparciu o stan faktyczny i prawny sprawy istniejący w dacie rozstrzygania sprawy (podjęcia w niej ostatecznej decyzji) nie ma jednak charakteru bezwzględnego. Podstawą orzekania przez Sąd I instancji jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed wymienionymi organami, ale Sąd bierze ponadto pod uwagę dowody uzupełniające z dokumentów, o których mowa w art. 106 § 3 Ppsa. W postępowaniu sądowoadministracyjnym niedopuszczalne jest jedynie ponowne ustalanie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, a zatem stanu faktycznego, który miałby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu danej sprawy. Obowiązkiem Sądu jest natomiast dokonanie oceny czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym. Na potrzeby dokonania takiej oceny Sąd może przeprowadzić dowód uzupełniający z dokumentu, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Wbrew odmiennym wywodom kasacji Sąd jest obowiązany uwzględnić fakty, jak i dowody istniejące w dacie wydania kontrolowanej przez niego decyzji, nawet gdyby nie były one znane organowi. Uznano zatem, iż prawidłowo WSA w Rzeszowie postanowił na rozprawie w dniu 27 lutego 2007 r. dopuścić dowód z dokumentu (skróconego odpisu aktu zgonu M. B.) w celu ustalenia daty śmierci strony postępowania administracyjnego. Ustalenie jednak, że zgon ten nastąpił w trakcie postępowania administracyjnego nie uprawniało Sądu I instancji do przyjęcia, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Ppsa. NSA odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. polegającym na uznaniu, że postępowanie administracyjne, w wyniku którego została wydana decyzja organu odwoławczego, dotknięte jest wadą dającą podstawę do wznowienia postępowania, wskazał, że w postępowaniu administracyjnym prawami procesowymi rozporządza strona tego postępowania. Zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania następuje na żądanie strony, a zasada rozporządzalności prawami procesowymi przez stronę ma mieć również znaczenie przy wykładni art. 145 § 1 pkt 4 Ppsa. Naruszenie prawa do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym mogłoby stanowić podstawę do uchylenia decyzji, jeżeli naruszenie praw procesowych mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W przypadku natomiast gdy zaskarżona decyzja jest zgodna z oczekiwaniami strony, której prawa procesowe zostały naruszone, nie można stwierdzić, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Stanowisko to NSA wzmacniał odwołując się do wywodów zawartych w swoim wcześniejszym wyroku z dnia 5 czerwca 2006 r. sygn. akt I OSK 911/05. NSA przyjął także, iż jeżeli Sąd I instancji odroczył rozprawę i nie zawiadomił, na podstawie art. 110 Ppsa, o toczącym się postępowaniu sądowym następców prawnych osoby zmarłej, które dotychczas nie brały w nim udziału w charakterze stron, to nie miał podstaw do przyjęcia, że postępowanie administracyjne, w wyniku którego została wydana zaskarżona decyzja, dotknięte jest wadą dającą podstawę do wznowienia postępowania. Zaskarżona decyzja może być bowiem zgodna z oczekiwaniami następców prawnych zmarłej strony, a w takim przypadku nie byłoby podstaw do stwierdzenia wystąpienia w przedmiotowej sprawie przesłanki uzasadniającej wznowienie postępowania administracyjnego. Za zasadny uznano zatem zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Ppsa w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodzono się ponadto z zarzutem WINB naruszenia przez Sąd I instancji art. 119 pkt 1 Ppsa, mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przedmiotowa sprawa nie mogła być rozpoznana w trybie uproszczonym, bowiem Sąd I instancji nie miał podstaw do przyjęcia, że postępowanie administracyjne, w wyniku którego została wydana zaskarżona decyzja, dotknięte jest wadą dającą podstawę do wznowienia postępowania. Ponadto naruszenie art. 119 pkt 1 Ppsa poprzez rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym ma być tym bardziej oczywiste, że zarządzeniem z dnia 2 listopada 2006 r. została ona skierowana na rozprawę w dniu 27 lutego 2007 r., którą następnie odroczono. Skoro sprawa była już rozpatrywana na rozprawie i nie została dostatecznie wyjaśniona, to brak było podstaw, aby rozpoznać ją w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, w składzie jednego sędziego i z pominięciem zasady jawności. Decyzja o skierowaniu przedmiotowej sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym została podjęta wadliwie, z naruszeniem art. 119 pkt 1 Ppsa. Sąd kasacyjny uznał, że niezbędne jest ponowne rozpatrzenie sprawy przez Sąd I instancji, z uwzględnieniem oceny prawnej zawartej w niniejszym wyroku. Postępowanie niniejsze prowadzone jest do sygn. akt II SA/Rz 493/08. Pełnomocnik WINB w trakcie rozprawy pozostawił kwestię oceny śmierci uczestnika w aspekcie jego skutków dla toczącego się postępowania do uznania Sądu. Wojewódzki sąd administracyjny zważył, co następuje: W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy z dn.30.08.2002r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz.1270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Niesporne jest, że w chwili wydawania decyzji przez organ odwoławczy nie żył już M. B., którego organy traktowały jako stronę postępowania, zaś Sąd uznawał go za uczestnika postępowania sądowego. Zgodnie z art. 124 § 1 pkt w zw. z § 3 Ppsa Sąd zawiesza postępowanie z urzędu m.in. w razie śmierci strony, chyba że przedmiot postępowania odnosi się wyłącznie do praw i obowiązków ściśle związanych z osobą zmarłego. W myśl art. 12 Ppsa ilekroć w tej ustawie jest mowa o stronie, rozumie się przez to również uczestnika postępowania. Tak więc śmierć uczestnika postępowania, gdy jego przedmiot nie jest ściśle związany z osobą zmarłego musi prowadzić do zawieszenia postępowania sądowego na podstawie art. 124 § 1 pkt 1 Ppsa. Sąd postanowi podjąć zawieszone postępowanie z urzędu, gdy ustanie przyczyna zawieszenia, w szczególności od dnia zgłoszenia się lub wskazania następców prawnych zmarłego M. B., celem zapewnienia im prawa do udziału w sprawie sądowoadministracyjnej.