II SA/Rz 51/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur-Selwa Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ WSA Joanna Zdrzałka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 lutego 2021 r. sprawy ze skargi L. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego - skargę oddala - Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt" lub "organ I instancji") z dnia [...] października 2020 r. nr [...] , wydane w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Wydanie zaskarżonego postanowienia poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: Decyzja z dnia [...] października 2020 r. nr [...] Wójt Gminy [...] orzekł o rozgraniczeniu nieruchomości położonej w miejscowości [...], oznaczonych w operacie ewidencji gruntów jako działki nr 1275/1 i 1276 – stanowiące własność L. C. (dalej: "skarżącej") z: 1. działką nr 1275/2 – stanowiącą własność K. G., na całej długości granicy; 2. działką nr 694/2 – stanowiącej własność Powiatu [...] w zakresie punktu wspólnego; 3. działką nr 1271 – stanowiącej własność K. J. w 1/3 części i M. K. w 2/3 części w zakresie punktu wspólnego. Następnie postanowieniem z dnia [...] października 2020 r. nr [...] Wójt Gminy [...] ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego działek nr 1275/1, 1276 z działkami nr 1275/2, 1271 i 694/2 na kwotę 4 059 zł i wskazanymi kosztami obciążył: 1. skarżącą jako właściciela działek nr 1275/1 i 1276 w kwocie 1 353 zł; 2. właściciela działki nr 1275/2 w kwocie 1 353 zł; 3. właściciela działki nr 694/2 w kwocie 451 zł, 4. współwłaścicieli działki nr 1271 w kwocie 451 zł. Organ podał, że koszty odpowiadają wysokości wynagrodzenia geodety za wykonanie czynności technicznych ustalenia przebiegu granic. Upoważniony geodeta ustabilizował i zmierzył trzy punkty geodezyjne (nr 2258, 201, 200), wobec czego koszty postępowania należy podzielić proporcjonalnie do posiadania na swojej działce punktu granicznego. W ocenie Wójta, taki sposób podziału kosztów postępowania jest zgodny z art. 262 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 z późn zm.) – dalej: "K.p.a." oraz art. 152 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 1740 z późn. zm.). Organ I instancji podał, że skoro pomiędzy stronami zaistniał spór graniczny, to każda ze stron (właścicieli działek objętych rozgraniczeniem) ma interes prawny w jego zakończeniu, a zarazem w ustaleniu przebiegu spornej granicy. Skarżąca wniosła zażalenie na to postanowienie zarzucając organowi I instancji naruszenie art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez obciążenie stron kosztami wynagrodzenia biegłego w sytuacji, gdy organ zupełnie zaniechał obowiązku ustalenia wynagrodzenia biegłego i oparł się na rachunku przez niego wystawionym. Obowiązkiem organu było zaś zweryfikowanie, czy opinia została sporządzona w granicach tezy dowodowej oraz weryfikacja zasadności czynności podjętych w związku z opracowaniem opinii. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy [...]. Podzielając w całości stanowisko organu I instancji Kolegium podało, że udział w kosztach postępowania rozgraniczeniowego zależy od posiadania przez określony podmiot interesu prawnego. Stosownie zaś do art. 153 K.c., koszty rozgraniczenia właściciele nieruchomości ponoszą po połowie, co jest powiązane z zasadą sformułowaną w art. 152 tej ustawy, że właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczaniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych. Skoro postępowanie rozgraniczeniowe toczyło się w interesie wszystkich podmiotów uczestniczących w rozgraniczeniu, to wszyscy właściciele rozgraniczanych nieruchomości zobowiązani są do udziału w kosztach tego postępowania, bez względu na to, kto żądał jego wszczęcia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, L. C. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie art. 8, art. 9 i art. 77 K.p.a. poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy poprzez przyjęcie, że w dniu 2 października – dniu wykonania fotokopii akt sprawy, w aktach administracyjnych znajdowała się faktura wystawiona przez geodetę. Ponadto organ naruszył art. 10 § 1 K.p.a. poprzez uniemożliwienie zapoznania się skarżącej z fakturą wystawioną przez geodetę oraz art. 263 § 1 w zw. z art. 56 K.p.a. w zw. z art. 89 ust. 1 – 3 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 755 z późn. zm.), poprzez bezkrytyczne przyjęcie faktury wystawionej przez biegłego geodetę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) – dalej: "P.p.s.a.". Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Zgodnie z art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli zgodności z prawem w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2020 r. nr [...], wydane w przedmiocie ustalenia i rozliczenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Ustalenie wysokości kosztów postępowania następuje w drodze postanowienia, wydanego przez organ administracji publicznej jednocześnie z wydaniem decyzji. W postanowieniu tym organ określa także osoby zobowiązane do poniesienia kosztów oraz termin i sposób ich uiszczenia (art. 264 § 1 K.p.a.). Rozgraniczanie nieruchomości uregulowane w ustawie z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 276 z późn. zm.) – dalej: "P.g.k." obejmuje dwa stadia postępowania: administracyjne i sądowe. Postępowanie administracyjne jest wszczynane na wniosek lub z urzędu. W postępowaniu czynności rozgraniczeniowe dotyczące ustalenia przebiegu granic wykonuje geodeta. Rozgraniczenie kończy się w postępowaniu administracyjnym, gdy zainteresowani właściciele zawrą ugodę albo gdy organ prowadzący postępowanie wyda decyzję w sprawie. Strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji w tej sprawie, przekazania sprawy sądowi. To jednak, że postępowanie rozgraniczeniowe może przebiegać w dwóch stadiach: administracyjnym i sądowym, nie zmienia faktu, że sama instytucja prawna "rozgraniczenia nieruchomości", choć została uregulowana kompleksowo w dwóch aktach prawnych, stanowi jedną całość. Zaskarżone postanowienie dotyczy rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia wysokości kosztów postępowania administracyjnego. W postępowaniu tym będzie miał zatem zastosowanie art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a., który stanowi, że stronę obciążają te koszty postępowania rozgraniczeniowego, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Wykładnia gramatyczna tego przepisu skłania do wniosku, że przepis ten ustala zasady rozdziału kosztów postępowania pomiędzy stronę (strony) a organ administracyjny. Oznacza to, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony, zaś w przypadku kosztów rozgraniczenia, koszty te obciążają strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości według zasady wyrażonej w art. 152 K.c. (tak w uchwale NSA z dnia 11 grudnia 2006 r. I OPS 5/06). Zgodnie bowiem z art. 152 K.c., koszty rozgraniczenia właściciele nieruchomości ponoszą po połowie, co wynika z zasady, że właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych. Przywołana uchwała NSA, w kontekście jej motywów, nie pozwala organom na uznaniowość w stosowaniu art. 152 K.c. Skoro w myśl tego przepisu koszty rozgraniczenia ponoszą właściciele sąsiadujących nieruchomości po połowie, to jest to reguła ich ponoszenia przez obie strony sporu bez względu na towarzyszące im zamiary w zainicjowaniu sporu granicznego i bez względu na sposób jego zakończenia (tak również w wyroku NSA z dnia 25 stycznia 2018 r. I OSK 1744/17, wyroku NSA z dnia 8 listopada 2017 r. I OSK 48/16, wyroku NSA z dnia 13 września 2017 r. I OSK 2888/15). W postępowaniu rozgraniczeniowym wszczętym na wniosek właściciela jednej nieruchomości, właściciel sąsiedniej nieruchomości nie może skutecznie wywodzić, że przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nie leży w jego interesie, gdyż nie kwestionuje on przebiegu granic. Ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży bowiem w interesie prawnym wszystkich właścicieli (tak m.in. w wyroku WSA w Łodzi z 15.03.2018 r. III SA/Łd 1202/17, w wyroku WSA w Krakowie z 16.01.2018 r. III SA/Kr 632/17, w wyroku WSA w Gliwicach z 6.06. 2014 r. II SA/GI 180/14). Skoro spoczywa na nich materialnoprawny obowiązek współdziałania przy rozgraniczaniu gruntów, to ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości również leży w ich interesie. Pod pojęciem interesu strony, o którym mowa w art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. należy w przypadku postępowania rozgraniczeniowego rozumieć obiektywną korzyść prawną w postaci prawnej, stabilnej, należycie udokumentowanej granicy, której beneficjentem są w równym stopniu właściciele nieruchomości po obu stronach tak ustalonej granicy. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że zainicjowane przez J. S. prowadzone było również w interesie skarżącej jako aktualnego właściciela działek 1275/1 i 1276. Bez znaczenia dla kwestii obciążenia stron postępowania kosztami postępowania rozgraniczeniowego pozostaje natomiast okoliczność, która ze stron to postępowanie zainicjowała, a nawet, czy podmiot inicjujący to postępowanie jest nadal jego stroną w chwili rozstrzygania. Ponieważ właściciele rozgraniczanych nieruchomości są stronami tego postępowania, to toczy się ono w ich interesie, a zagadnienie sporności granic jest tu bez znaczenia, bo dochodzi do ich ustalenia na wszystkich nieruchomościach. Taki sposób podziału kosztów postępowania jest również zgodny z treścią przytoczonej już uchwały NSA z dnia 11 grudnia 2006 r. I OPS 5/06. Zdaniem NSA twierdzenie, że posiada go jedynie strona, która żąda wszczęcia postępowania, bo postępowanie toczy się w jej interesie, gdyż to ona domaga się konkretyzacji swojego interesu prawnego w sprawie, pozostałoby w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym. W przypadku postępowania rozgraniczeniowego wszczętego na wniosek właściciela jednej nieruchomości, właściciel sąsiedniej nieruchomości może stać na stanowisku, że przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nie leży w jego interesie, gdyż nie kwestionuje on przebiegu granic, a co za tym idzie, nie powinien ponosić kosztów rozgraniczenia, które w jego ocenie zostało wszczęte zbyt pochopnie, to jednak ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Nie można więc twierdzić, iż rozgraniczenie nie jest przeprowadzane także w jego interesie. Zasadnie uznał zatem organ I instancji, a organ odwoławczy słusznie podzielił tę konstatację, że w realiach niniejszej sprawy koszty postępowania rozgraniczeniowego winny ponieść w równych częściach strony tego postępowania, tj. właściciele rozgraniczanych nieruchomości, proporcjonalnie do udziałów w przysługującym im prawie własności. Organy nie naruszyły przy tym art. 262 § 1 pkt 2 w zw. z art. 264 K.p.a., gdyż w świetle wyżej poczynionych rozważań, koszty postępowania rozgraniczeniowego zostały poniesione również w interesie skarżącej, a nie wynikały z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Brak jest również podstaw prawnych do kwestionowania zawartej w wyniku postępowania przeprowadzonego w trybie zaproszenia do składania ofert, umowy z dnia 2 stycznia 2020 r. pomiędzy Gminą [...] a geodetą, w szczególności w zakresie wynagrodzenia geodety. Mając na względzie powyższe Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił, jako niezasadną