II SA/Rz 511/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Jolanta Ewa Wojtyna Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik WSA Krystyna Józefczyk /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 18 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy D. oraz Rady Sołeckiej Wsi S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2005 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej Wójta Gminy D. oraz Rady Sołeckiej Wsi S. solidarnie kwotę 457 zł /słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 511/08 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] maja 2008r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po rozpoznaniu wniosku Wójta Gminy D. i Rady Sołeckiej wsi D. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Kolegium z dnia [...] maja 2005r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty B. z dnia [...] września 2000r. znak [...] postanowiło utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. W podstawie prawnej organ powołał art. 17 pkt 1, art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 i art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 1 ust. 1 i 2 i art. 8 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 29 czerwca 1963r., o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U, Nr 28, poz. 169 ze zm.). W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że decyzją z dnia [...] maja 2005 r., SKO stwierdziło nieważność decyzji Starosty B. z dnia [...] września 2000 r., w której stwierdzono, że nieruchomość położona w N. składająca się z działek nr nr 1920 o po. 7,10 ha, 1921 o pow. 0,04 ha, 1922 o pow. 0,37 ha na dzień 5 lipca 1963 r. stanowiła mienie gromadzie. W uzasadnieniu ustalono, że z zebranego materiału dowodowego nie wynika aby nieruchomość gruntowa w N. była mieniem gromadzkim zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Przedmiotowa nieruchomość była własnością K. S. a następnie Skarbu Państwa. Kolegium uznało, że decyzja Starosty B. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wnieśli reprezentowani przez radcę prawnego Wójt Gminy D. i Rada Sołecka wsi D. S. Wskazali na rażące naruszenie prawa z uwagi na brak uzasadnienia faktycznego decyzji i nieuwzględnienie całości materiału dowodowego (naruszenie art. 7, art. 10, art. 107 § 3 i art. 156 § 1 pkt 2 kpa) a także ustawy z dnia 10 maja 1990r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych oraz ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Podali, że mienie gromadzkie to nie tylko prawo własnościowe ale i inne prawa majątkowe, które przysługiwały mieszkańcom. Organy nie wyjaśniły, że doszło do rażącego naruszenia przepisu art. 1 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Odwołujący przedstawili dokumenty potwierdzające prawo mieszkańców do mienia gromadzkiego - plan sytuacyjny po podziale parcel w Gminie N., wypis z rejestru gruntów oraz zgłoszenia mieszkańców wsi do właściciela gruntów w sprawie przekazania im nieruchomości do korzystania. Domagają się uwzględnienia tego, że nie tylko prawo własnościowe ale i inne uprawnienia do korzystania z gruntów stanowią podstawę do stwierdzenia, że nieruchomość jest mieniem gromadzkim. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Kolegium postanowiło utrzymać w mocy pierwszoinstancyjną decyzję. W uzasadnieniu podało, że wyrokiem z dnia 20 września 2006r. sygn. akt IISA/Rz 957/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę Wójta Gminy D. i Rady Sołeckiej wsi D. S. na decyzję Kolegium z dnia 31.08.2005r., z uwagi na to, że skarżący nie miał legitymacji do wniesienia skargi wynikającej z norm prawa materialnego. Wyrok ten został w wyniku wniesionej skargi kasacyjnej uchylony przez NSA sygn. akt II OSK 2019/06 z dnia 20 kwietnia 2007r. i sprawa została przekazana do ponownego rozstrzygnięcia. W motywach wyroku NSA wskazał, że użyte w art. 50 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pojęcie interesu prawnego odbiega w swym znaczeniu od zakresu interesu prawnego o jakim mowa w art. 28 kpa, który odnosi się przede wszystkim do uprawnień i obowiązków opartych na prawie materialnym. Znaczenie tego rodzaju interesu jest szersze bo obejmuje także prawa i obowiązki regulowane przepisami prawa procesowego i ustrojowego. W ocenie NSA należało akt administracyjny wyeliminować z obrotu prawnego jako skierowany do podmiotów nie będących stroną w rozumieniu art. 28 kpa. Następnie wyrokiem z dnia 5 grudnia 2007r. sygn. akt II SA/Rz 534/07 WSA w Rzeszowie uchylił decyzję SKO z dnia [...] sierpnia 2005r. znak [...], Sąd stwierdził naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 kpa. Rozpoznając ponownie wniosek Wójta Gminy D. i Rady Sołeckiej wsi D. K. uznało, że zrzuty wniosku nie zasługują na uwzględnienie. Z akt sprawy wynika, że nieruchomość położona w N. nr 1920, 1921 i 1922 była własnością K. S. od 1936r. potwierdza to księga gruntowa Lwh 751 prowadzona nieprzerwanie od 1933 do 1996r. W księdze tej nie ma żadnych zapisów które potwierdzałyby prawa przysługujące mieszkańcom wsi D. S. do tej nieruchomości. Następnie na podstawie dekretu z dnia 8 sierpnia 1946r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej (Dz. U. Nr 39, poz. 233) prawo własności zostało zapisane na rzecz Skarbu Państwa w miejsce K. S. Wnioskodawcy dołączyli do akt sprawy zgłoszenia mieszkańców wsi z dnia 25 sierpnia 1939r. do właściciela gruntów o przekazanie im nieruchomości do korzystania. W ocenie Kolegium nie jest to dowodem na to, że nieruchomość ta stała się dobrem czy też innym prawem majątkowym przysługującym mieszkańcom D. S. Zgłoszenie to oraz plan sytuacyjny świadczy o tym, że mieszkańcy mieli zamiar nabycia tej nieruchomości od jej właściciela K. S. ale nie potwierdzają faktu nabycia przez mieszkańców praw do nieruchomości położonej w N. W ocenie Kolegium nie ma podstaw do uznania, że nieruchomość była w dniu 5 lipca 1963r. mieniem gromadzkim i podlegała zagospodarowaniu w trybie art. 1 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Z uwagi na powyższe decyzja Starosty B., w której organ ten orzekł iż przedmiotowa nieruchomość stanowiła mienie gromadzkie została wydana z naruszeniem art. 1 ust. 2 w zw. z art. 8 ust. 1 o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych i naruszeniem zasady prawdy obiektywnej z art. 7 kpa. Wyjaśniono, że sprawa stwierdzenia czy określone nieruchomości stanowią mienie gromadzkie wobec stwierdzenia nieważności decyzji Starosty B. z dnia [...] września 2000r. pozostaje do załatwienia a decyzja Kolegium o niczym w tym zakresie nie przesądza. Skargę na tą decyzję wniósł Wójt Gminy D. oraz Rada Sołecka wsi D. S. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz uchylenia decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucili: - naruszenie prawa materialnego art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1963r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych w zw. z § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 listopada 1962r. w sprawie zarządu mienia gromadzkiego i trybu jego zbywania poprzez błędną wykładnię i zawężenie pojęcia mienia gromadzkiego tylko do prawa własności, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów postępowania art. 7 kpa, poprzez nie uwzględnienie całości materiału dowodowego i uznanie, iż dowody zgromadzone w sprawie nie dają podstaw do uznania iż mieszkańcy wsi D. S. mieli prawo do spornych nieruchomości; - naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez przyjęcie iż decyzja Starosty B. z dnia [...].09.2000r. rażąco narusza prawo. W uzasadnieniu wskazali, iż organy przyjęły, że decyzja z dnia [...] września 2000 r. rażąco naruszyła prawo gdyż błędnie przyjęto za udowodnione okoliczności które nie znalazły potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym . Skarżący wskazali, że w § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29.11.1962r. w sprawie zarządu mienia gromadzkiego i trybu jego zbywania, mieniem gromadzkim jest mienie, które do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 25.09.1954r. (...) stanowiło majątek dawnych gromad, dobro gromady oraz inne prawa majątkowe. Podkreślili, że nieruchomości położone w N. były dobrem gromadzkim, bo były użytkowane przez mieszkańców wsi D. S. Faktycznie wykonywane prawo do nieodpłatnego korzystania z gruntu nawet jeśli nie zostało uwidocznione w księdze gruntowej Lwh 751 daje podstawę do zakwalifikowania tych nieruchomości jako mienia gromadzkiego. Okoliczność faktycznego korzystania z gruntów została potwierdzona zeznaniami mieszkańców wsi D. S. Zgłoszenia mieszkańców wsi z dnia 25.08.1939r. do właściciela gruntów o przekazanie im nieruchomości do korzystania łącznie z planem sytuacyjnym po podziale parcel w Gminie N., z którego wynika, iż na terenie tym było mienie gromadzkie obejmujące parcelę 986/6 z wpisem z rejestru Starostwa w B., z którego treści wynika istnienie tzw. mienia wiejskiego w D. S. w ocenie skarżących są wystarczającym dowodem na nieformalny zakup gruntów przez mieszkańców wsi od K. S. Sporne nieruchomości stały się własnością mieszkańców wsi D. przed wejściem w życie dekretu z dnia 8.08.1946r., i nie powinny być przejęte na cele reformy rolnej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentacje zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie – art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm./. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – art. 134 § 1 cyt. ustawy. Bezspornym jest, że decyzją z dnia [...] września 2000 r. Starosta w B. stwierdził, że nieruchomość gruntowa w N., składająca się z działek nr 1920 – 7,10 ha, 1921 – 0,04 ha, 1922 – 0,37 ha na dzień 5 lipca 1963 r. stanowiła mienie gromadzkie. Wójt Gminy N. pismem z dnia 22 listopada 2004 r. wniósł o stwierdzenie nieważności tej decyzji zarzucając jej rażące naruszenie prawa. Decyzją z dnia [...] maja 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło nieważność decyzji z dnia [...] września 2000 r., a organ odwoławczy utrzymał to w mocy. Po rozpoznaniu skargi wyrokiem z dnia 20 września 2006 r. w sprawie sygn. akt II SA/Rz 957/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił. Zaś po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie sygn. akt II OSK 2019/06 uchylił wyrok WSA i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia przesądzono, iż bezspornym jest, że decyzja SKO w K. z dnia [...] sierpnia 2005 r. wydana została wskutek złożonego w trybie art. 127 § 3 k.p.a. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Wójta Gminy D. i Radę sołecką w D. S. Nie ulega wątpliwości, iż wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożony na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. traktowany jest jako quasi zwyczajny środek prawny, albowiem mają do niego zastosowanie przepisy o odwołaniach /art. 127-140 k.p.a./. Nie ulega zatem wątpliwości, że w fazie postępowania administracyjnego zarówno Gmina D. jak i Rada Sołecka D. S. potraktowane zostały przez SKO w K. jako strony postępowania administracyjnego, ponieważ wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy został merytorycznie rozpoznany, a poza tym decyzja SKO została jako stronom doręczona Wójtowi Gminy D. i Radzie Sołeckiej oraz pouczone zostały o prawie złożenia skargi do WSA. Przepis art. 50 § 1 p.p.s.a. pozwala na uruchomienie sądowej kontroli działań i bezczynności organów administracji publicznej, każdemu kto ma we wszczęciu tej kontroli interes prawny. Stroną skarżącą w rozumieniu tego przepisu jest ten, którego prawa bądź obowiązki są władczo ukształtowane zaskarżonym działaniem organu administracji publicznej. Podstawą tych działań mogą być przepisy prawa materialnego, procesowego oraz ustrojowego. Użyte w art. 150 § 1 p.p.s.a. pojęcie interesu prawnego odbiega w swym znaczeniu od zakresu "interesu prawnego" o jakim mowa w art. 28 k.p.a., który odnosi się do uprawnień opartych w prawie materialnym. Powołany przepis art. 50 § 1 p.p.s.a. posługuje się nową kategorią interesu prawnego jakim jest interes prawny we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego. Sąd wskazał w uzasadnieniu, iż jednym z istotnych zadań sądu przy ponownym rozpoznawaniu sprawy jest zbadanie czy strony skarżące oprócz interesu procesowego, o którego istnieniu przesądził organ, posiadają także obowiązki i uprawnienia wynikające z norm prawa materialnego. Zaprzeczenie istnienia interesu prawnego wywodzącego się z tego rodzaju norm powinno skutkować eliminacją tego aktu jako skierowanego do podmiotu nie będącego stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. Niekwestionowany jest fakt, że sporne działki położone są w obrębie ewidencyjnym wsi N. i administracyjnie należą do gminy N. oraz powiatu b., natomiast wieś D. S. administracyjnie należy do Gminy D. i powiatu rz. – obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 czerwca 2001 r. w sprawie wykazu gmin, powiatów wchodzących w skład województw. Zakres działania gminy określa art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1511/ w zw. z art. 4 ust. 3 ustawy. Do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Rozstrzyganie w sprawach /.../ należy do gminy – art. 6 ust. 1 i 2 ustawy. Również przepis ustawy z 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych jak i rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 29 listopada 1962 r. w sprawie zarządu mieniem gromadzkim oraz trybu jego zbywania nie dają legitymacji do bycia stroną w toczącym się postępowaniu dla Wójta Gminy D. i Rady Sołeckiej D. S. W ocenie Sądu Wójt Gminy D. reprezentujący gminę D. w przedmiotowej sprawie nie był uprawniony do wniesienia skargi do Sądu, bo decyzja ta nie dotyka uprawnień gminy D. Rada Sołecka wspomaga zaś sołtysa, ale nie jest organem samodzielnym uprawnionym do reprezentowania sołectwa i do wnoszenia skargi do sądu administracyjnego /postanowienie NSA z 14 lipca 1995 r./. Rada sołecka nie może wykazać się własnym interesem prawnym. Konsekwencją błędnego potraktowania przez organy administracji publicznej Wójta Gminy D. i Rady Sołeckiej jako strony w rozumieniu przepisów art. 28 k.p.a. było wprowadzenie do postępowania w miejsce strony właściwej podmiotów nieuprawnionych. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny – art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm./. Przepis ten ma zastosowanie, gdy zaszła konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny. Sąd administracyjny będzie mógł odstąpić od zawartej w orzeczeniu NSA wykładni w razie zmiany wyłącznie stanu prawnego. Adresatem normy z art. 190 jest sąd, któremu sprawa została przekazana, a sąd ten ma bardzo ograniczone możliwości prowadzenia postępowania dowodowego /art. 106 § 6 – J.P.Tarno – Postępowanie przed sądami administracyjnymi s. 268 pkt 4/. Zatem doręczenie decyzji organu pierwszej instancji podmiotom, które nie miały przymiotu strony, powielone następnie przez organ odwoławczy po ponownym rozpatrzeniu sprawy musi skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji organów obu instancji. Z tych względów na zasadzie przepisu art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 190 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Na zasadzie przepisów art. 152 p.p.s.a. orzeczono, iż do czasu uprawomocnienia się niniejszego rozstrzygnięcia decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach orzeczono na zasadzie przepisów art. 200 p.p.s.a.