II SA/Rz 520/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa AWSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 maja 2021 r. sprawy ze skargi A. w M. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej - skargę oddala - W dniu 5 października 2020 r. C sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "skarżąca" lub "Spółka") zwróciła się do Rady Miasta [...] (dalej: "organ" lub "Rada Miejska") o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej obejmującej przebudowę istniejącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z niezbędna infrastrukturą techniczną, zlokalizowanego na działkach nr 140/1, 141/2, 141/6 i 141/7 w [...]. Uchwałą z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] Rada Miejska w [...] odmówiła ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej dla wnioskowanego przedsięwzięcia. W podstawie prawnej uchwały organ wskazał art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713 z późn. zm.) – dalej: "u.s.g." oraz art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz. U. z 2020 r. poz. 219 z późn. zm.) – dalej: "ustawa". W uzasadnieniu uchwały organ wskazał, że dla terenu objętego wnioskiem obowiązuje Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Specjalnej Strefy Ekonomicznej w [...], przyjęty uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lipca 1999 r. nr [...]. Wnioskowane zamierzenie inwestycyjne wykracza poza ustalenia Planu. Z analizy wynika, że inwestycja nie jest sprzeczna z ustaleniami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...], przyjętych uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] września 2000 r. nr [...]. Zgodnie z wynikami analizy dotyczącej określenia potrzeb i możliwości rozwoju Miasta [...] w zakresie zapotrzebowania na nowe obszary zabudowy mieszkaniowej, sporządzonej na potrzeby X zmiany Studium, uchwalonej uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] września 2019 r. nr [...], standard życia w mieście [...] na dzień analizy nie osiągał wartości minimalnych i znajdował się poniżej tych poziomów, zatem występuje zapotrzebowanie na tereny zabudowy mieszkaniowej. Organ wskazał, że w art. 4 ustawy określono zamknięty katalog inwestycji, które mają pierwszeństwo względem inwestycji mieszkaniowej realizowanej na tym samym terenie. Działki nr 140/1, 141/2, 141/6 i 141/7 w [...] położone są w granicach Specjalnej Strefy Ekonomicznej [...]. Pojęcie specjalnej strefy ekonomicznej zdefiniowano w art. 2 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1670 z późn. zm., dalej w skrócie: "u.s.s.e."), w myśl którego specjalną strefą ekonomiczną jest wyodrębniona zgodnie z przepisami ustawy, niezamieszkała część terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, na której terenie może być prowadzona działalność gospodarcza na zasadach określonych ustawą. Ustawa o specjalnych strefach ekonomicznych nie została wymieniona w art. 4 ustawy, niemniej w ocenie organu stanowi przepis odrębny, którego naruszenie może skutkować odmową ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Wynika to z art. 5 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym inwestycji mieszkaniowych lub inwestycji towarzyszących nie lokalizuje się na terenach podlegających ochronie przed lokalizowaniem lub zabudową na podstawie odrębnych przepisów, chyba że w trybie przepisów przewidujących tę ochronę inwestor uzyska zgodę na lokalizację inwestycji mieszkaniowej lub inwestycji towarzyszącej. Mając natomiast na uwadze dominującą funkcję w terenie objętym wnioskiem oraz przytoczone regulacje, a także stanowisko Ministerstwa Rozwoju, Pracy i Technologii organ uznał, że na podstawie ustawy nie ma możliwości realizacji inwestycji mieszkaniowej na obszarze Specjalnej Strefy Ekonomicznej [...]. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, C sp. z o.o. z/s w [...] wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej uchwale Spółka zarzuciła naruszenie: 1. art. 7 ust. 4 ustawy w zw. z art. 2, art. 7 i art. 45 ust. 2 Konstytucji RP poprzez bezzasadne podjęcie uchwały w sytuacji, gdy spełnione zostały wszystkie ustawowe przesłanki do ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, a ponadto poprzez nie wzięcie pod uwagę stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz możliwości rozwoju gminy, wynikających z ustaleń Studium, przy jednoczesnym oparciu rozstrzygnięcia negatywnych i niewiążących opiniach innych organów; 2. art. 5 ust. 1 oraz art. 7 ust. 12 i 14 ustawy poprzez błędne założenie, że inwestycja objęta wnioskiem jest sprzeczna z przepisami odrębnymi, podczas gdy jest ona zgodna z ustaleniami Studium, a Dyrektor Departamentu Rozwoju Inwestycji w Ministerstwie Rozwoju, Pracy i Technologii nie jest organem ustawowo uprawnionym do przedstawienia opinii w zakresie zasadności wniosku skarżącej; 3. art. 7 ust. 13 ustawy poprzez uznanie, że opinia Dyrektora Departamentu Rozwoju Inwestycji w Ministerstwie Rozwoju, Pracy i Technologii stanowi przesłankę odmowną do ustalenia lokalizacji inwestycji, podczas gdy Agencja Rozwoju Przemysłu S.A. nie przedstawiła stanowiska, co uznaje się za uzgodnienie wniosku; 4. art. 7 ust. 12 pkt 1 ustawy poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie jako podstawę rozstrzygnięcia opinii Dyrektora Departamentu Rozwoju Inwestycji w Ministerstwie Rozwoju, Pracy i Technologii, podczas gdy uwagi i opinie tego organu nie są wiążące dla Rady; 5. art. 7 ust. 12 ustawy poprzez uchybienie terminu przez Prezydenta Miasta [...] w zakresie pozyskania opinii dotyczącej ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej; 6. art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 1219 z późn. zm.) poprzez jego nieuwzględnienie w podejmowaniu uchwały; 7. przepisów ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o wspieraniu nowych inwestycji (Dz. U. z 2020 r. poz. 1752), poprzez ich błędne i nieuzasadnione pominięcie w podejmowaniu zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w [...] wniosła o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Organ wskazał, że zakaz lokalizacji inwestycji mieszkaniowej na terenach podlegających ochronie przez lokalizowaniem lub zabudową na podstawie przepisów odrębnych wynika wprost z art. 5 ust. 1 ustawy. Terenem tego rodzaju jest w ocenie organu specjalna strefa ekonomiczna, co wynika z kolei z jej definicji legalnej oraz celów ustanowienia strefy. Brak sprzeczności inwestycji z ustaleniami studium jest natomiast inną, odrębną – wskazaną w art. 5 ust. 3 ustawy, przesłanką do uwzględnienia wniosku. Ponadto uchwała o lokalizacji inwestycji mieszkaniowej ma charakter uznaniowy, zatem nawet w przypadku spełnienia wszystkich ustawowych przesłanek, rada gminy nie ma obowiązku uwzględnienia wniosku inwestora. Opinia Dyrektora Departamentu Rozwoju Inwestycji w Ministerstwie Rozwoju, Pracy i Technologii nie stanowiła podstawy do odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji, bowiem nie był on organem, do którego Rada Miejska wystąpiła o opinię w myśl art. 7 ust. 12 ustawy. Pogląd ministerstwa nie miał charakteru wiążącego, gdyż w opisywanej sprawie organ dokonał niezależnej i własnej analizy, w wyniku której podzielił pogląd ministerstwa, przyjmując go za własny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy, do skarg na uchwały w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Stosownie do art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. W przeciwnym razie Sąd skargę oddala na podstawie art. 151 P.p.s.a. Z godnie z art. 91 u.s.g., uchwała organu gminy jest nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem. Nie każda wadliwość uchwały organu gminy jest podstawą do eliminacji tej uchwały z obrotu prawnego, albowiem zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Wskazane przepisy stanowią wskazówkę także dla sądu, jaka wadliwość, z woli ustawodawcy, uzasadnia stwierdzenie nieważności danego aktu. Podstawą stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy są więc jedynie istotne naruszenia prawa, a więc polegające na naruszeniu przepisów, wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W tym kontekście należy stwierdzić, że skarżący, będący inwestorem posiada niewątpliwy interes prawny w skarżeniu uchwały, która uniemożliwia planowaną inwestycję. Poddawszy zaskarżoną uchwałę kontroli w granicach wyżej przedstawionych Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę kwestionowanej uchwały stanowi art. 7 ust. 4 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, stosownie do którego, rada gminy podejmuje uchwałę o ustaleniu lokalizacji, o której mowa w ust. 1 (inwestycji mieszkaniowej), lub odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji w terminie 60 dni od dnia złożenia przez inwestora wniosku, o którym mowa w ust. 1. Rada gminy, podejmując uchwałę, bierze pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Ustawodawca wyraźnie przyjmuje uznaniowy charakter tego aktu, stwierdzając, że rada gminy "bierze pod uwagę" wskazane w przepisie okoliczności wynikające ze studium, a nie przykładowo, po stwierdzeniu zgodności ze studium podejmuje uchwałę o lokalizacji inwestycji. Nawet spełnienie wszystkich przesłanek określonych w art. 7 ust. 4 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1496) nie obliguje rady gminy do podjęcia pozytywnej uchwały w przedmiocie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Ustawodawca wyraźnie przyjmuje uznaniowy charakter tego aktu, stwierdzając, że rada gminy "bierze pod uwagę" wskazane w przepisie okoliczności wynikające ze studium, a nie przykładowo, po stwierdzeniu zgodności ze studium podejmuje uchwałę o lokalizacji inwestycji (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia z dnia 8 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Wr 797/19; dostępny w cbosa). Skład orzekający podziela zasadność przywołanej tezy oraz argumentację zawartą w uzasadnieniu ww. wyroku, która stanowiła podstawę do wyprowadzenia powyższego poglądu. W uzasadnieniu WSA we Wrocławiu wskazał, że porównując tę instytucję z instytucją decyzji lokalizacyjnych, wydawanych na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 zwana dalej w skrócie: "u.p.z.p.) należy podnieść, że z przepisów tej ustawy wyraźnie wynika, że mają one charakter aktów związanych (art. 56 w stosunku do decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz art. 64 ust. 1 w zw. z art. 56 w stosunku do decyzji o warunkach zabudowy). To zaś dalej oznacza, że spełnienie przez wnioskodawcę wymogów ustawowych zobowiązuje właściwy organ do wydania pozytywnej dla ewentualnego inwestora decyzji. Jak wcześniej stwierdzono, odmiennie kształtuje się sytuacja w przypadku procedowania w ramach ustawy, zmierzającej do podjęcia uchwały lokalizacyjnej. Uznanie administracyjne jest to uprawnienie dla kompetentnego organu administracji publicznej (tu: rady gminy) do wyboru przez organ jedną z możliwości przewidzianych w normie prawnej, prawa ogólnie obowiązującego. Przyjmując uznaniowy charakter tego aktu, okoliczności takie jak stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy, wynikające z ustaleń studium trzeba oceniać w kategorii granic uznania administracyjnego. Inaczej mówiąc w sytuacji, gdy ustalone w studium unormowania i okoliczności nie uzasadniają podjęcia pozytywnej uchwały lokalizacyjnej, to rada gminy jest zmuszona podjąć uchwałę negatywną. W rozpoznawanej sprawie okolicznością bezsporną jest, że wnioskowana przez skarżącego lokalizacja inwestycji mieszkaniowej polegająca na przebudowie istniejącego budynku na budynek mieszkalny wielorodzinny wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach nr ewid. 140/1, 141/2, 141/6, 141/7 leży w terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Specjalnej Strefy Ekonomicznej w [...], uchwalonym uchwałą Rady Miejskiej [...] z dnia [...] lipca 1999 r. nr [...]. Zgodnie z art. 2 u.s.s.e. strefą taką jest wyodrębniona niezamieszkała część terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, na której terenie może być prowadzona działalność gospodarcza na zasadach określonych w tej ustawie. Zgodnie z art. 4 u.s.s.e. tworzenie stref należy do kompetencji Rady Ministrów, która ustanawia strefę w drodze rozporządzenia na wniosek ministra właściwego do spraw gospodarki. Art. 3 u.s.s.e. jako cel ustanowienia strefy wskazuje przyspieszenie rozwoju gospodarczego na części terytorium kraju. Specjalna strefa ekonomiczna w [...] została utworzona rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia [...] września 1995 r. w sprawie ustanowienia specjalnej strefy ekonomicznej w [...] (Dz. U. nr [...] ze zm.), a okres jej ważności wyznaczono do 2026 r. Specjalna strefa ekonomiczna pod względem prawnym stanowi administracyjnie wyodrębnioną część terytorium państwa, w obrębie której - z uwagi na jej szczególne przeznaczenie - obowiązuje specjalny system norm prawnych, wprowadzony aktem ustanawiającym strefę, przy czym normy te mają zabezpieczyć, tzn. umożliwić lub ułatwić, realizowanie zadań i celów gospodarczych państwa. Specjalna strefa ekonomiczna jest instytucją prawa administracyjnego, mającą - ogólnie rzecz biorąc - wszelkie cechy obszaru specjalnego. Z przywołanych regulacji prawnych wynika, że utworzenie specjalnej strefy ekonomicznej jest możliwe tylko w stosunku do obszarów niezamieszkałych, o czym stanowi art. 2 u.s.s.e., co oznacza, że zarówno przed utworzeniem jak i po utworzeniu takiej strefy nie jest możliwe realizowanie zabudowy mieszkaniowej, w tym również ze względu na art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz. U. z 2020 r., poz. 219 ze zm.). Zatem z mocy art. 2 u.s.s.e. wyłączona jest możliwość realizacji inwestycji mieszkaniowych w specjalnej strefie ekonomicznej. Cele rozwoju gospodarczego i przemysłowego w tym prowadzenia produkcji stoją w oczywistej opozycji do funkcji mieszkalnej. Za błędny należy uznać pogląd skarżącego, że w aktualnym stanie prawnym nie ma żadnych przeciwwskazań oraz przeszkód, które uniemożliwiałyby ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej w tej strefie. Do czasu obowiązywania specjalnej strefy ekonomicznej nie jest możliwa realizacja budownictwa mieszkaniowego na podstawie tzw. spec ustawy mieszkaniowej. Prawidłowo też organ zinterpretował art. 5 ust. 1 ustawy, że inwestycji mieszkaniowych lub inwestycji towarzyszących nie lokalizuje się na terenach podlegających ochronie przed lokalizowaniem lub zabudową na podstawie odrębnych przepisów, chyba że w trybie przepisów przewidujących tę ochronę inwestor uzyska zgodę na lokalizację inwestycji mieszkaniowej lub inwestycji towarzyszącej. Wobec braku w ustawie wskazania przepisów odrębnych, które chronią określone tereny przed zabudową, to do terenów chroniących przed zabudową należy zaliczyć wyodrębniony teren specjalnej strefy ekonomicznej. Przepisy u.s.s.e. nie zawierają przepisów o dopuszczeniu zabudowy mieszkaniowej w wyznaczonej specjalnej strefie ekonomicznej. Wbrew twierdzeniom skargi nie doszło też do naruszenia art. 7 ust. 4 ustawy, z treści którego skarżący wywodzi obowiązek podjęcia uchwały o wnioskowanej treści. Zaskarżona uchwała jest aktem uznaniowym i to rada gminy decyduje o treści podjętej uchwały, co dopuszcza sam art. 7 ust. 4 ustawy, który przewiduje uchwałę o treści wnioskowanej przez inwestora lub uchwałę o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji. Spełnienie ustawowych przesłanek do podjęcia uchwały o treści żądanej przez skarżącego z uwagi na kolizję przepisów wyżej opisanych, w świetle art. 5 ust. 1 ustawy nie mogło zakończyć się uchwałą o innej treści niż została podjęta. Zatem zarzut o naruszeniu art. 2 i art. 45 Konstytucji RP nie znajduje uzasadnienie w stanie sprawy. Przyjęcie poglądu skarżącego, że samo złożenie wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji rodzi po stronie rady gminy obowiązek wydania uchwały o lokalizacji żądanie inwestycji w ocenie Sądu stanowiłoby naruszenie art. 2 Konstytucji RP, gdyż prowadziłoby do ograniczenia władztwa planistycznego gminy. Reasumując zaskarżona uchwała nie narusza granic uznania administracyjnego wyznaczonego przepisami ustawy, a odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji wynika z art. 5 ust. 1 ustawy, co precyzyjnie wyjaśnił organ w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały i udzielonej odpowiedzi na skargę. Mając na względzie powyższe Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił, jako niezasadną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie niniejszy wyrok wydał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 z późn. zm.).