II SA/Rz 533/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur-Selwa Sędziowie WSA Piotr Godlewski /spr./ WSA Paweł Zaborniak Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Opioła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2018 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na badania lekarskie I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...]; II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na rzecz adwokata A. P. wynagrodzenie w kwocie 295 zł 20/100 /słownie: dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy/ tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym: tytułem wynagrodzenia kwotę 240 zł /słownie: dwieście czterdzieści złotych/ i tytułem 23 % podatku VAT kwotę 55 zł 20/100 /słownie: pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy/. II SA/Rz 533/18 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi S. K. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] wydana w sprawie skierowania na badania lekarskie. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, Starosta [...] decyzją z [...] lutego 2018 r. nr [...] - na podstawie art. 99 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b oraz z art. 75 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2017 r., poz. poz. 978 ze zm., dalej: u.k.p.), § 2 i § 10 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 17 lipca 2014 r. w sprawie badań lekarskich osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami i kierowców (Dz. U. z 2016 r., poz. 250) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: K.p.a.) - skierował S. K. na badania lekarskie do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy właściwego ze względu na jego miejsce zamieszkania w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami - w terminie 30 dni od dnia otrzymania decyzji. Wskazał, że [...] grudnia 2017 r. z Komendy Powiatowej Policji w [...] wpłynął wniosek o skierowanie S. K. na badania lekarskie. Wniosek ten motywowany był informacjami uzyskanymi od mieszkańców T. i Z., wg których w sposób nieracjonalny przemieszcza się on po okolicy samochodem, błąka, jeździ bez celu. Z wniosku wynikało także, że kierowca może mieś zaburzenia psychiczne gdyż w przeszłości leczył się psychiatrycznie, zaś w czasie jazdy wielokrotnie stwarzał realne zagrożenia w ruchu drogowym. Zdaniem Starosty, poczynione w sprawie ustalenia wskazują, że zachowanie S. K. nasuwa poważne zastrzeżenia co do stanu jego zdrowia. Spełnione zatem zostały przesłanki o jakich mowa w art. 75 ust. 1 pkt 5 u.k.p., a badania lekarskie będą miały na celu ustalenie istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania przez niego pojazdami. W odwołaniu S. K. wniósł o uchylenie decyzji Starosty i umorzenie postępowania. Zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że istnieją względem niego wątpliwości co do istnienia lub braku przeciwskazań do kierowania pojazdami. Wyjaśnił, że w ostatnim czasie nie popełnił jakichkolwiek przestępstw czy wykroczeń drogowych. Jest osobą trwale niezdolną do pracy, jednak leczy się systematycznie, a jego stan zdrowia nie uległ pogorszeniu. Nie popadł także w żadne konflikty z sąsiadami i nie toczą się przeciwko niemu żadne sprawy sądowe. Ustalenia zawarte w uzasadnieniu wydanej decyzji nie są prawdziwe i opierają się na pomówieniach. Brak jest jakichkolwiek przeciwwskazań do kierowania przez niego pojazdami mechanicznymi. SKO opisaną na wstępie decyzją z [...] marca 2018 r. - wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyjaśniło, że zgodnie z art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b u.k.p., starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy na badanie lekarskie, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia. Zgodnie zaś z art. 75 ust. 1 pkt 5 tej ustawy, badaniu takiemu podlega osoba posiadająca prawo jazdy lub pozwolenie na kierowanie tramwajem, jeżeli istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu jej zdrowia. Jak wywiodło z tego Kolegium, zastrzeżenia co do stanu zdrowia muszą być uzasadnione i poważne, a informacja o nich musi być wiarygodna. Ocena tych przesłanek musi być dokonywana każdorazowo przez pryzmat ewentualnego zagrożenia dla ruchu. W okolicznościach sprawy informację o uzasadnionych zastrzeżeniach co do stanu zdrowia organ I instancji uzyskał od Komendanta Powiatowego Policji w [...] Z notatki z interwencji policyjnej wynikało, że mieszkańcy T. i Z. są zaniepokojeni zachowaniem S. K., który wielokrotnie stwarzał realne zagrożenie w ruchu drogowym, w sposób nieracjonalny przemieszczając się samochodem. Przesłuchany [...] stycznia 2018 r. przez organ I instancji w charakterze świadka funkcjonariusz Policji sporządzający notatkę potwierdził powyższe ustalenia dodając, że na podstawie własnych obserwacji potwierdza, że zachowanie S. K. może wskazywać na problemy psychiczne. SKO podkreśliło, że odwołujący nie skorzystał w toku postępowania przez organem I instancji z prawa do złożenia niezbędnych wyjaśnień. W opisanej sytuacji dokonane przez organ I instancji ustalenia oraz zebrane dokumenty stanowiły wystarczającą podstawę do skierowania odwołującego na badania lekarskie. Końcowo Kolegium wyjaśniło, że wydana decyzja nie przesądza o istnieniu przeciwwskazań do prowadzenia pojazdów i nie jest równoznaczna z pozbawieniem prawa jazdy, służy tylko wyjaśnieniu istniejących w tym względzie wątpliwości. Nie zgadzając się z decyzją SKO, S. K. wniósł na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, domagając się jej zmiany i umorzenia postępowania w sprawie. Zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że zebrane przez organ I instancji informacje były wystarczające i stanowiły podstawę do skierowania go na badania lekarskie. Zdaniem skarżącego, zebrany w sprawie materiał dowodowy polega wyłącznie na pomówieniach i nie został potwierdzony jakimikolwiek dowodami. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W wyniku rozpoznania złożonego przez skarżącego wniosku o przyznanie prawa pomocy, referendarz sądowy WSA w Rzeszowie ustanowił dla niego adwokata (wyznaczonego następnie przez Okręgową Radę Adwokacką), który w piśmie procesowym z dnia 27 czerwca 2018 r. podtrzymał stanowisko skarżącego. Wnioskując o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucił jej naruszenie: - prawa materialnego, tj. art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z art. 75 ust. 1 pkt 5 u.k.p., poprzez błędną ich interpretację i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że w sprawie zaistniały uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu zdrowia skarżącego, - przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niezabranie całego materiału dowodowego i w konsekwencji błędne uznanie, że zaistniały uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu zdrowia skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga jako zasadna podlegała uwzględnieniu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach). Dokonana pod względem wskazanych kryteriów kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że tak ona jak i utrzymana nią w mocy decyzja Starosty z dnia [...] lutego 2018 r. o skierowaniu skarżącego na badanie lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami wydana została z mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego. W ocenie bowiem Sądu, zgromadzony w sprawie materiał jest niewystarczający, aby na jego podstawie wywieść, że w sprawie zostały spełnione wynikające ze stanowiącego materialnoprawną podstawę wydanej decyzji art. 75 ust. 1 pkt 5 u.k.p. uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu zdrowia skarżącego jako osoby posiadającej prawo jazdy, co w myśl art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b) zobowiązuje starostę do wydania decyzji administracyjnej o skierowaniu kierowcy na badania lekarskie. O ile nie budzi żadnych zastrzeżeń – co trafnie podkreśliło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO – że skierowanie na badania lekarskie nie jest równoznaczne z pozbawieniem prawa jazdy, nie oznacza to jednak, że warunkujące to skierowanie przesłanki ustawowe nie powinny zostać w wiarygodny sposób potwierdzone, a więc z dużym prawdopodobieństwem wskazywać na zmniejszenie się sprawności kierującego w sposób nie gwarantujący bezpiecznego prowadzenia pojazdów. Wymaga to właściwego wyważenia między niewątpliwie nadrzędną wartością jaką jest bezpieczeństwo wszystkich osób uczestniczących w ruchu drogowym oraz związanym z tym ustawowym obowiązkiem starosty czuwania by osoby uprawnione do kierowania pojazdami spełniały w możliwie największym zakresie związane z tym wymagania, a ingerencją w prawa uczestników tego ruchu (wynikające z posiadanych uprawnień do kierowania pojazdami) wyrażającą się w obowiązku starosty skierowania na badania lekarskie, o ile pozyskane informacje rodzą uzasadnione wątpliwości co do stanu zdrowia kierowcy w zakresie mogącym wpływać na jego zdolność do prowadzenia pojazdów. Te uzasadnione i poważne zastrzeżenia muszą być na tyle oczywiste, aby nie było wątpliwości co do tego, że istotnie stan zdrowia osoby posiadającej prawo jazdy wymaga, aby został oceniony w badaniu lekarskim, które potwierdzi istnienie bądź nie przeciwwskazań do kierowania pojazdami (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2016 r. I OSK 2019/14 - LEX nr 2082495 oraz z dnia 28 stycznia 2015 r. I OSK 1476/13 - LEX nr 1769198). W ocenie Sądu, przeprowadzone w sprawie przez organy administracji postępowanie wyjaśniające nie daje na obecnym etapie podstaw do wywiedzenia, iż względem skarżącego zachodzą oparte na wiarygodnych przesłankach uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu jego zdrowia. Postępowanie to zostało zainicjowane przesłaną do Starosty w dniu [...] grudnia 2017 r. notatką urzędową sporządzoną przez funkcjonariusza Policji Posterunku Policji w [...], która to notatka wraz z informacjami wynikającymi z przesłuchania przez organ I instancji tego funkcjonariusza w charakterze świadka wyczerpuje zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w oparciu o który doszło do wydania przez Starostę decyzji o skierowaniu skarżącego na badania lekarskie. W związku z tym należy przede wszystkim zauważyć, że przedmiotowa notatka urzędowa opatrzona datą [...] grudnia 2017 r. nawiązuje do interwencji funkcjonariusza Policji mającej miejsce [...] sierpnia 2017 r. W przesyłającym ją piśmie przewodnim Komendanta Powiatowego Policji w [....] (opatrzonym datą [...] grudnia 2017 r.) brak jest informacji nt. ponad 3,5 miesięcznej rozbieżności czasowej między interwencją a skierowaniem do Starosty stosownego zawiadomienia o wynikających z niej okolicznościach. Mimo że cel regulacji art. 75 ust. 1 pkt 5 u.k.p. związany z zapewnieniem bezpieczeństwa w ruchu drogowym wymaga stosunkowo niezwłocznej reakcji, orzekające w sprawie organy administracji nie wyjaśniły, dlaczego funkcjonariusze Policji z takim opóźnieniem uznali, że opisane w notatce zdarzenia mogą wiązać się względem skarżącego z zaistnieniem uzasadnionego podejrzenia odnośnie stanu jego zdrowia, zezwalając mu tym samym na dalsze czynne uczestnictwo w ruchu drogowym, co mogło ewentualnie powodować kolejne realne zagrożenia bezpieczeństwa. Jest to o tyle znamienne, że potrzeba rozważenia skierowania skarżącego na badania lekarskie celem określenia przeciwwskazań do kierowania pojazdami została już zasygnalizowana w treści notatki. Niezależnie od tej okoliczności należy zauważyć, że sama treść notatki jawi się jako bardzo ogólnikowa, wręcz lakoniczna, a wynikające z niej okoliczności nie zostały przez organ I instancji dostatecznie wyjaśnione w toku przesłuchania w charakterze świadka sporządzającego ją funkcjonariusza Policji. Abstrahując od braku wskazania źródeł pozyskania przez funkcjonariusza informacji nt. rzekomo nieracjonalnego zachowania się skarżącego (określonych jako "zgłaszający" oraz "mieszkańcy T. i Z."), z jego notatki i wyjaśnień nie wynika, jaką postać przyjmowały "wielokrotne" i "realne" zagrożenia powodowane przez niego w ruchu drogowym, kiedy do nich doszło oraz czy faktycznie miały taki charakter (dokonując w notatce takiej kwalifikacji, funkcjonariusz Policji powołał się wyłącznie na informacje pozyskane od mieszkańców), a tym bardziej, dlaczego – wobec posiadania przez Policję wiarygodnych informacji w tym zakresie – nie zostały wobec niego podjęte działania mające na celu wyciągnięcie konsekwencji karnych, które mogły wiązać się z orzeczeniem zakazu prowadzenia pojazdów (o tym, że do takich działań nie doszło, pośrednio świadczy zawarte w odwołaniu oświadczenie skarżącego, że w ostatnim czasie nie popełnił żadnych przestępstw i wykroczeń drogowych, co zresztą także nie było w toku postępowania weryfikowane). Z żadnymi czynnościami wyjaśniającymi organów administracji – jako mającymi rzutować na zasadność skierowania skarżącego na badania lekarskie - nie spotkały się także informacje funkcjonariusza Policji dot. wątpliwości co do stanu jego zdrowia psychicznego. Dokonane przez niego w notatce wskazanie na bezcelowe poruszanie się przez skarżącego pojazdem po okolicy czy ujawnione w protokole przesłuchania (wynikające z podejmowanych uprzednio czynności służbowych) zachowania w postaci okresowego zamieszkiwania w samochodzie, wystawiania rzeczy na podwórko, pozostawiania otwartego domu, spania na podłodze itp. mogą świadczyć o nieracjonalnym postępowaniu i o zaburzeniach psychicznych. Należy jednak przeciwstawić im zawarte w odwołaniu oświadczenie skarżącego o trwałej niezdolności do pracy i systematycznym leczeniu, braku konfliktów z prawem oraz oparcie decyzji organu I instancji na nieprawdziwych ustaleniach i pomówieniach, do czego organ odwoławczy w żaden sposób się nie ustosunkował i których to okoliczności przez pryzmat stanu zdrowia w ogóle nie zweryfikował (jest to istotne zwłaszcza z tego względu, że zawarty w przesłanej Staroście notatce zapis wskazuje jedynie na uzyskanie przez funkcjonariusza informacji, iż skarżący "w przeszłości" leczył się psychiatrycznie i jak wynika z protokołu przesłuchania, nie dysponował on dokumentacją potwierdzającą takie leczenie). Powyższe prowadzi do stwierdzenia, że organy administracji w sposób bezkrytyczny podeszły do przekazanej im informacji o zastrzeżeniach co do stanu zdrowia skarżącego. Do skierowania skarżącego na badania lekarskie doszło w sposób przedwczesny, w oparciu o niepełny i niezweryfikowany w kontekście art. 75 ust. 1 pkt 5 u.k.p. materiał dowodowy, czym naruszono art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu zdrowia osoby kierowanej na badania lekarskie powinny wiązać się bowiem z rzeczywistym przekonaniem, że osoba ta nie powinna kierować pojazdami z uwagi na zagrożenie jakie może stwarzać dla siebie i innych uczestników ruchu drogowego. Stąd też wszelkie wątpliwości co do stanu jej zdrowia muszą być poparte stosownymi ustaleniami, a nie tak jak w rozpoznawanej sprawie, tylko hipotetycznie na nie wskazywać. Z podanych przyczyn Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (pkt I sentencji wyroku). O wynagrodzeniu adwokata ustanowionego z urzędu (pkt II sentencji) orzeczono na podstawie art. 250 § 1 P.p.s.a. w zw. z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c) oraz § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. poz. 1714 ze zm.). Ponownie rozpatrując sprawę organy - kierując się wskazaniami Sądu co do wykładni art. 75 ust. 1 pkt 5 u.k.p. - zobowiązane będą wyeliminować stwierdzone naruszenia w zakresie postępowania dowodowego, które wynikają wprost z treści niniejszego uzasadnienia.