II SA/Rz 537/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska /spr./ Sędziowie WSA Paweł Zaborniak WSA Joanna Zdrzałka Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 lipca 2014 r. sprawy ze skargi P. W. na uchwałę Rady Miejskiej w Strzyżowie z dnia 28 września 2013 r., nr XXXIII/319/13 w przedmiocie ustalenia opłat za świadczenia w przedszkolach -skargę oddala- W dniu 28 września 2013 r. Rada Miejska w Strzyżowie podjęła uchwałę Nr XXXIII/319/13 w przedmiocie ustalenia opłat za świadczenia w przedszkolach prowadzonych przez Gminę Strzyżów. Podstawę prawną uchwały stanowiły art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. (Dz.U. z 2013 r., poz. 594) oraz art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). W § 1 przedmiotowej uchwały wskazano, że w przedszkolach prowadzonych przez Gminę Strzyżów wprowadza się opłatę za świadczenia wykraczające poza wymiar 5 godzin dziennie podstawy programowej wychowania przedszkolnego. W § 1 pkt 2 ustalono, że odpłatność za jedną godzinę korzystania przez dziecko z zajęć określonych w pkt 1 wynosi 1 zł. W pkt 3 wskazano, że miesięczna wysokość opłaty za czas realizacji świadczeń ustalana jest na podstawie stawki godzinowej, o której mowa w pkt 2 oraz deklarowanej przez rodziców (opiekunów prawnych) dziecka liczby godzin dodatkowych zajęć. Zaś w pkt 4 podano, że zakres świadczeń udzielanych przez przedszkole, w tym zasady pobierania opłat miesięcznych określa umowa cywilnoprawna zawierana pomiędzy dyrektorem a rodzicami (opiekunami prawnymi) dziecka. Ponadto w § 2 ustalono, że miesięczna wysokość opłaty za drugie i każde kolejne dziecko w rodzinie uczęszczające do przedszkola wynosi 50% kwoty, o której mowa w § 1 ust. 3. W § 4 i § 5 stwierdzono, że wykonanie uchwały powierza się Burmistrzowi Strzyżowa a nadzór nad jej wykonaniem powierza się Komisji Oświaty, Kultury, Zdrowia, Spraw Społecznych i Prawnych Rady Miejskiej i wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego i ma zastosowanie do opłat pobieranych od dnia 1 września 2013 r. W dniu 29 stycznia 2014 r. P. W. złożyła do Rady Miejskiej w Strzyżowie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wyżej wymieniona zarzuciła naruszenie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, polegające na ustaleniu ryczałtowej stawki opłaty miesięcznej za świadczenia przedszkola dla dwójki jej dzieci uczęszczających do Przedszkola Publicznego w D. w roku szkolnym 2013/2014, przebywających w przedszkolu ponad 5 godzin dziennie, bez możliwości proporcjonalnego obniżenia opłaty w przypadku nieobecności dziecka w przedszkolu. W dniu 27 marca 2014 r. Rada Miejska w Strzyżowie podjęła uchwałę Nr XXXIX/390/14 o odmowie uwzględnienia wezwania o usunięcia naruszenia prawa. Wcześniej, bo w dniu 26 marca 2014 r. (data nadania pisma w placówce operatora pocztowego) P. W. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na powyższą uchwałę wnosząc o stwierdzenie jej nieważności oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Skarżąca podtrzymała podniesiony w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa zarzut a dotyczący naruszenia art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, poprzez ustalenie ryczałtowej stawki opłaty miesięcznej za świadczenia przedszkola bez możliwości proporcjonalnego obniżenia opłaty w przypadku nieobecności dziecka w placówce. Wskazała, że zgodnie z tym przepisem (w brzmieniu obowiązującym od 1 września 2013 r.) rada gminy określa wysokość opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego w prowadzonym przez gminę publicznym przedszkolu w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 1 zł za godzinę zajęć (art. 14 ust. 5a ustawy o systemie oświaty). Tymczasem w § 1 ust. 3 kwestionowanej uchwały przyjęto, że miesięczna wysokość opłaty za czas realizacji świadczeń ustalana jest na podstawie stawki godzinowej oraz deklarowanej przez rodziców dziecka liczby godzin dodatkowych zajęć. Nie przewidziano natomiast rozwiązań, dopuszczających proporcjonalne obniżenie należnej opłaty w przypadku, gdy dziecko nie korzystało z usług przedszkola w pełnym wymiarze wynikającym z deklaracji rodzica. Zdaniem skarżącej tak ukształtowana opłata za usługi przedszkola jest w rzeczywistości opłatą stałą, nie jest uzależniona od czasu dziennego faktycznego pobytu dziecka w przedszkolu. Naliczana jest ryczałtowo na podstawie deklaracji złożonej przez rodzica. Uchwała pozbawia możliwości zwrotu opłaty za faktyczne niewykorzystanie przez dziecko danego rodzaju świadczenia, co zgodnie z zasadą ekwiwalentności powinno podlegać zwrotowi. Powołując się na poglądy doktryny i orzecznictwo skarżąca wskazała, że opłata stanowi w istocie wynagrodzenie za związane z kosztami działania władzy. Stanowi prawnofinansową instytucję, której cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanych w interesie konkretnych podmiotów. Stanowi swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, wbrew wymogom jakie stawiane są opłatom, świadczenia finansowe rodziców nie są uzależnione od czasu dziennego faktycznego pobytu dziecka w przedszkolu, w którym udzielane są świadczenia w zakresie wychowania i opieki nad dzieckiem, lecz są ryczałtowo naliczane na podstawie deklaracji złożonej przez rodzica. Końcowo skarżąca wskazała, że posiada interes prawny w zaskarżeniu ww. uchwały, gdyż dwójka jej dzieci uczęszcza do Przedszkola Publicznego w D. Dzieci uczęszczają w wymiarze 8 godzin dziennie, zatem jest ona zobowiązana do uiszczania zryczałtowanych opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego, które wynoszą co miesiąc 60 zł za pierwsze i 30 zł za drugie dziecko, niezależnie od tego czy przebywało ono w przedszkolu przez osiem godzin w ciągu dnia przez wszystkie robocze dni miesiąca, czy też z powodu choroby, albo innych okoliczności nie korzystało z usług przedszkola. W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie i w replice na podniesione zarzuty wskazał, że art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty zawiera delegację do ustalenia przez organ prowadzący wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne. Przepis ten odwołuje się do art. 6 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, określający ramy tych świadczeń. Opłaty te ustalane są za czas przekraczający bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę, określony przez organ prowadzący. Czas bezpłatnych świadczeń nie może być krótszy niż 5 godzin dziennie. Zgodnie z regulacją jaka obowiązuje od 1 września 2010 r. bezpłatne są świadczenia udzielane w określonym przez organ czasie, nie mniej niż 5 godzin dziennie. Natomiast za dodatkowe godziny i realizowane w tym czasie świadczenia rada gminy może ustalić wysokość opłaty. W obecnej chwili opłaty te nie mogą przekroczyć 1 zł, zatem mają charakter symboliczny i stanowią niewielki ułamek kosztów ponoszonych przez organ prowadzący. Wskazując na unormowania zawarte w § 1 kwestionowanej uchwały organ podał, że obecnie przedszkola gminne świadczą bezpłatnie usługi dydaktyczno-wychowawcze i opiekuńcze przez 5 godzin dziennie i w tym czasie realizują podstawy programowe wychowania przedszkolnego. W czasie pozostałego, odpłatnego pobytu dziecka w przedszkolu, przekraczającego 5-godzinny pobyt bezpłatny, placówki te również świadczą zajęcia opiekuńczo-wychowawcze. Bez znaczenia jest czy świadczenia te mieszczą się czy też wykraczają poza podstawę programową. Zdaniem organu w aktualnym stanie prawnym jedynym kryterium, decydującym o możliwości pobierania opłat za świadczenia przedszkolne, jest czas pobytu dziecka w placówce, wykraczający poza minimalny 5-godzinny nieodpłatny czas takiego pobytu, nie zaś rodzaj świadczeń. Wbrew zarzutom skargi, kwestionowana uchwała nie wprowadza opłaty stałej (ryczałtowej) za uczęszczanie dziecka do przedszkola. Opłata ta jest naliczana za każda deklarowaną godzinę pobytu dziecka w przedszkolu. Uzależniona jest od czasu przez jaki udzielane są świadczenia w zakresie wychowania i opieki nad dzieckiem. Podkreślono, że sposób ustalenia wysokości opłaty za świadczenia udzielone przez przedszkola publiczne nie został określony. Jedynym ograniczeniem jest wyłączenie z opłaty czasu bezpłatnego świadczenia (5 godzin dziennie) realizujących programowe wychowanie przedszkolne. Brak takiego ograniczenia nie wyklucza ustalenia opłaty naliczanej za okres miesięczny, która zróżnicowana jest w zależności od ilości godzin. Burmistrz zaznaczył także, że zmiennego charakteru opłaty nie zmienia fakt, że w uchwale nie uregulowano kwestii związanych z niepobieraniem opłaty z uwagi na nieobecność dziecka w przedszkolu. Podkreślono, że organ stanowiący gminy obowiązany jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego. Zakres udzielonego upoważnienia ogranicza się jedynie do ustalenia opłaty. Natomiast szczegółowe zasady korzystania z przedszkola określa umowa zawarta pomiędzy dyrektorem a rodzicem (§1 ust. 4 uchwały), w ramach której rodzice deklarują ile dzieci będą przebywały w placówce ponad godziny bezpłatne. Statut placówki określa m.in. w jakich godzinach przedszkole realizuje podstawę programową i zasady ewidencjonowania czasu pobytu dziecka. Natomiast treść umowy cywilnoprawnej winna określać rodzaj wybranych świadczeń i zasady pobierania opłat oraz ustalać godziny pobytu dziecka w przedszkolu w granicach normatywnych uchwały. Organ zaznaczył, że w orzecznictwie sadów administracyjnych przyjmuje się, iż możliwość umieszczenia w uchwale zapisu, że szczegółowe zasady korzystania z przedszkola publicznego oraz wnoszenia opłat ureguluje umowa cywilnoprawna, nie stanowi naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z przepisów natomiast art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 oraz pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a." wynika, że kontrola ta obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Ustawa ta (czyli P.p.s.a.) nie wprowadza innych kryteriów do kontroli uchwał jednostek samorządu terytorialnego, innych kryteriów – jak kryterium zgodności z prawem tychże uchwał – nie wprowadza również ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 594). Zatem sądy administracyjne kontrolują uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego wyłącznie w aspekcie ich zgodności z przepisami prawa. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego wynika z art. 40 ust. 2 i 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz ustaw szczególnych. W sprawie niniejszej upoważnienie ustawowe dla rady gminy do wydania aktu prawa miejscowego w przedmiocie opłat za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych wynika z przepisów ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (j.t. Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). Zaskarżona uchwała Nr XXXIII/319/13 Rady Miejskiej w Strzyżowie z dnia 28 września 2013 r. w przedmiocie ustalenia opłat za świadczenia w przedszkolach prowadzonych przez Gminę Strzyżów została podjęta w oparciu o delegację ustawową, wynikającą z art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty wspomnianej wyżej w brzmieniu nadanym temu przepisowi ustawą z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz.U. Nr 148, poz. 991), obowiązującej od dnia 1 września 2010 r. Zgodnie z w/w przepisem (pkt 1) rada gminy określa wysokość opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego w prowadzonych przez gminę: a) publicznym przedszkolu w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2, b) publicznej innej formie wychowania przedszkolnego w czasie przekraczającym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki ustalony dla przedszkoli publicznych na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2. Z kolei w myśl art. 6 ust. 1 cyt. ustawy przedszkolem publicznym jest przedszkole, które: 1) realizuje programy wychowania przedszkolnego uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego; 2) zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie; 3) przeprowadza rekrutację dzieci w oparciu o zasadę powszechnej dostępności; 4) zatrudnia nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w odrębnych przepisach, z zastrzeżeniem ust. 6. Z istoty tej regulacji wynika, że gmina może zapewnić bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w przedszkolu publicznym w ogóle; natomiast ma obowiązek zapewnić bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w przedszkolu publicznym w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie. Tym samym rada gminy uzyskała kompetencję nie tylko do ustalenia czasu dłuższego niż 5 godzin do zapewnienia bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki w przedszkolu publicznym, ale także do ustalenia zasad odpłatności za nauczanie, wychowanie i opiekę w przedszkolu publicznym w okresie przekraczającym owe 5 godzin (zob. wyroki NSA z dnia 19.06.2013 r. I OSK 607/13, z dnia 24.01.2013 r. I OSK 1581/12, Lex nr 13608, I OSK 1776/12 Lex nr 1360825). Trzeba też wskazać, że w świetle cyt. wyżej art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty nie ma znaczenia jakie świadczenia będą realizowane w czasie objętym bezpłatnym pobytem w przedszkolu, czy to związane z realizacją podstawy programowej, czy tez z nią niezwiązane. Zakres pracy wychowawczo-dydaktycznej i opiekuńczej danego przedszkola określa jego statut (art. 60 ust. 1 ustawy), który stanowi podstawę do opracowania programu wychowawczego, a także ramowego rozkładu dnia, który obliguje nauczyciela danego oddziału do ustalenia szczegółowego rozkładu dnia, z uwzględnieniem potrzeb i zainteresowań dzieci oraz oczekiwań rodziców (zał. nr 1 rozporządzenia MEN z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół, Dz.U. Nr 61, poz. 624 ze zm.). Przedszkole musi zatem realizować program wychowawczo-dydaktyczny i sprawować opiekę nad dziećmi, a realizacja tych zadań podlega kontroli nadzoru pedagogicznego, jak również administracyjnego i społecznego (przez radę przedszkola i radę rodziców). W sprawie niniejszej skarżąca sformułowała wobec skarżonej przez siebie uchwały Nr XXXIII/319/13 z dnia 28 września 2013 r. zarzut naruszenia art. 14 ust 5 ustawy o systemie oświaty poprzez ustalenie przez Radę Miejską w Strzyżowie ryczałtowej stawki opłaty miesięcznej za świadczenia przedszkola bez możliwości proporcjonalnego obniżenia opłaty w przypadku nieobecności dziecka w przedszkolu. Wywodziła, że jest to w istocie opłata stała, w uchwale nie przewidziano rozwiązań dopuszczających proporcjonalne obniżenie należnej opłaty. Wbrew stanowisku skarżącej, zaskarżona uchwała nie wprowadza opłaty stałej za uczęszczanie dziecka do przedszkola. Opłata ta, czyli za pobyt dziecka w przedszkolu przekraczający wymiar ponad 5 godzin pobytu bezpłatnego, jak wynika z treści ust. 3 § 1 ustalana jest na podstawie stawki godzinowej, o której mowa w ust. 2 (czyli 1zł za godzinę zajęć) za czas realizacji świadczeń, Nie może więc budzić wątpliwości, że opłata wprowadzona skarżoną uchwałą uzależniona jest od czasu przez jaki udzielane są świadczenia w przedszkolu (faktycznego korzystania przez dziecko z tych świadczeń). Nie jest to zatem opłata stała, gdyż taką jest opłata ustalana niezależnie od czasu w jakim udzielane są świadczenia, a taka sytuacja nie wystąpiła w rozpatrywanej sprawie. Jak wcześniej już wyjaśniono, z mocy art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, rada gminy uzyskała upoważnienie do tego, by określić wysokość opłat za świadczenia udzielone przez przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2. W delegacji tej nie wskazano sposobu ustalenia opłaty. W odpowiedzi na skargę trafnie zdaniem Sądu zauważono, iż zakres udzielonego radzie upoważnienia dotyczy wyłącznie ustalenia opłaty, a przestrzeganie tegoż zakresu jest jej obowiązkiem. Wobec tego jako prawidłowe należało uznać unormowanie zawarte w ust. 4 § 1 ustawy, w myśl którego zakres świadczeń udzielanych przez przedszkole, w tym zasady pobierania opłat miesięcznych określa umowa cywilnoprawna zawierania pomiędzy dyrektorem a rodzicami (opiekunami prawnymi) dziecka. To właśnie w takiej umowie musza być precyzowane szczegółowe, techniczne warunki korzystania z usług konkretnego przedszkola, w tym też zasady pobierania opłaty (uzależnionej od indywidualnego wymiaru czasu pobytu dziecka w przedszkolu). Skoro Sąd nie podzielił sformułowanego w skardze zarzutu naruszenia art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty i jednocześnie przestrzegając dyspozycji wynikającej z art. 134 § 1 P.p.s.a., nie stwierdził naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, dlatego na podstawie art. 151 P.p.s.a. skarga podlegała oddaleniu.