II SA/Rz 558/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ WSA Paweł Zaborniak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2018 r. sprawy ze skarg W. P. oraz J. S. i W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. znak [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego W. P. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ oraz na rzecz skarżących J. S. i W. S. solidarnie kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem kontroli jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji) z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Biura Rozwoju Miasta (dalej: "organ I instancji") z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...]ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami podziemnymi oraz niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie działki nr 1152 obr. [...] położonej przy ul. H. ". W podstawie prawnej decyzji powołano miedzy innymi art 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: "K.p.a.") i art 1 ust. 2. Art 4 ust. 2 pkt 1, art 50 ust. 1, ar 51 ust. 2, 53, 54, 59 ust. 1, 60 ust. 1 i 4 i art 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.; dalej: "u.p.z.p.") . Z uzasadnienia decyzji i akt sprawy wynika, że organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, przyjmując, że teren obejmujący działkę nr 1152 obręb [...], położonej przy ul. H. , oznaczony na mapie w skali 1:500 stanowiącej załącznik graficzny do decyzji symbolem MW w konturze ABCDEFG, przeznacza pod realizację budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami podziemnymi oraz niezbędną infrastrukturą techniczną i ustala jako obszar inwestycji. Ustalono nieprzekraczalną linię zabudowy dla budynku: w licu ściany istniejącego budynku stróżówki przy wjeździe na działkę, około 7,50 - 8,20 m od krawędzi jezdni ul. H. wskazaną na załączniku graficznym, oraz nieprzekraczalną linię zabudowy dla wjazdu do garażu podziemnego: w licu muru stanowiącego ogrodzenie działki od ul. H., również opisaną na załączniku graficznym. Zaznaczono, że od granicy wschodniej i zachodniej działki należy zachować odległości dla budynku co najmniej po 4,00 m z każdej strony (wskazując, że nie dotyczy to istniejącego budynku gospodarczego w granicy z działką nr 1144 obr. [...]). Wskazano, że powierzchnia zabudowy w stosunku do powierzchni obszaru inwestycji nie może przekraczać 50%, powierzchnia zaś biologicznie czynna to minimum 25% powierzchni obszaru inwestycji. Szerokość elewacji frontowej budynku mieszkalnego określono maksymalnie do 50,00 m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej lub attyki maksymalnie do 22,00 m (jako poziom odniesienia przyjęto rzędną terenu ok. 208,00 m n.p.m.). Dopuszczono kształt dachu płaski, dwu lub wielospadowy o nachyleniu połaci 5° - 15°, zielony z nawierzchnią biologicznie czynną, z kalenicą główną lub układem dachu płaskiego: równoległymi względem ul. H. . Nakazano zachować mury oporowe w granicach działki od strony wschodniej i zachodniej, zaś obiekty zabytkowe znajdujące się na terenie zachować i wkomponować w projektowaną zabudowę. Wyjaśniono, że projekt decyzji został pozytywnie uzgodniony z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r., znak: [...], inwestycja nie jest zalicza się do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów ochronnie środowiska. Ustalono obsługę komunikacyjną działki i budynku poprzez istniejący zjazd z ul. H. (dz. nr 1146/2 obr. [...]), zaś dla podziemnego garażu przez projektowany zjazd bramę w istniejącym murze stanowiącym ogrodzenie działki. Zamierzenie zostało pozytywnie uzgodnione przez Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich - pismem z dnia [...] grudnia 2017 r., znak: [...] z zastrzeżeniem następujących warunków: obszar inwestycji - działka nr 1152 obr. [...], włączenie ruchu drogowego, spowodowanego w/w inwestycją do układu komunikacyjnego miasta nastąpi, zgodnie z projektem decyzji owz, istniejącym oraz projektowanym zjazdem drogowym z ul. H. (działka nr 1146/2 obr. [...]) , zjazd ma odpowiadać parametrom technicznym zjazdu drogowego publicznego, określonym w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43 poz. 430 z 14 maja 1999 r.). Wskazano przy tym, że inwestor zobowiązany jest do uzyskania decyzji zezwalającej na realizację zjazdu w myśl przepisów art. 29 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 460), utrzymując minimalną linię zabudowy względem drogi, zgodnie z art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2015 r. poz. 460), zapewnianiający miejsca postojowe - lokalizowane na nieruchomości własnej - w ilości adekwatnej do wielkości i funkcji zamierzenia. W przypadku prowadzenia robót związanych z podłączeniem sieci usytuowanych w ulicach nakazano złożyć w Zarządzie Dróg Miejskich wniosek na zajęcie pasa drogowego, w trakcie realizacji inwestycji zachowanie obowiązujących w budownictwie przepisów i norm. W obszarze inwestycji nakazano zapewnić minimum 1 miejsce postojowe na każdy lokal mieszkalny w projektowanym garażu oraz 0,5 miejsca postojowego na każdy lokal mieszkalny dla osób odwiedzających na terenie działki. Zaznaczono również, że w projekcie zagospodarowania należy uwzględnić przebiegające przez teren działki istniejące sieci infrastruktury technicznej. Lokalizację planowanego zamierzenia uzgodniono (milczącą zgodą) przez Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w zakresie obszaru i terenu górniczego "P. 1" oraz Ministra Środowiska w zakresie udokumentowanych złóż kopalin. Organ II instancji nie podzielił zarzutów odwołania i zaskarżoną do Sądu decyzją utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu wyjaśnił, że z uwagi na łączne spełnienie warunków zawartych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. organ I instancji po stwierdzeniu braku innych przepisów sprzeciwiających się przedmiotowej inwestycji, został zobligowany do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. W zakresie osuwiska oraz ochrony konserwatorskiej obszaru, na którym planowana jest inwestycja właściwe pod względem kompetencji organy zajęły stanowiska, Podkarpacki Wojewódzki Konserwator Zabytków pozytywnie uzgodnił planowane zamierzenie, z prowadzonej korespondencji ze Starostą reprezentowanym przez Geologa Powiatowego M.U. wynika, iż na danym terenie nie występują zjawiska osuwiskowe. Pismem z dnia [...] lipca 2016 r., znak: [...] Geolog Powiatowy przekazał do organu I instancji stanowisko D.G.- koordynatora Głównego Projektu SOPO (pismo znak: [...] z dnia[...]stycznia 2016 r. - data wpływu do Starostwa Powiatowego ), w którym poinformował o braku danych na temat występowania zjawisk osuwiskowych przy ul. 7 (na obszarze działek nr: 1144, 1152, 1160, 1171). Na mapie osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi w skali 1:10000 wykonanej w PIG-PIB w ramach projektu SOPO nie ma zaznaczonych osuwisk ani terenów zagrożonych we wskazanym miejscu. Kolegium stwierdziło, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wykazała, że spełnione zostały warunki wynikające z przepisu art.61 ust.1 u.p.z.p. w sprawie możliwości wydanie decyzji o warunkach zabudowy: 1) sąsiednie działki są zabudowane budynkami podobnymi co do parametrów zabudowy i funkcji, 2) działka ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej: ul. H. (dz. nr 1146/2 obr.[...]), 3) istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla obsługi zamierzenia budowlanego, 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, 5) warunki decyzji są zgodne z przepisami odrębnymi, gdyż inwestycja: - nie jest zaliczana do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska, - uwzględnia warunki wynikające z położenia w obszarze ochrony konserwatorskiej, a koncepcja sporządzona dla planowanej inwestycji pod względem architektonicznym i zagospodarowania działki uzyskała pozytywną wstępną opinię Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (pismo z dnia 26.01.2016 r., znak: [...]), - znajduje się poza terenami zagrożonymi osuwaniem się mas ziemnych i poza obszarami narażonymi na niebezpieczeństwo powodzi, - uwzględnia warunki wynikające z położenia w terenie górniczym gazu ziemnego "P.", - nie leży w obszarze, dla którego sporządza się plan zagospodarowania przestrzennego. Skargi od decyzji złożyli: J.S. wspólnie z W. S. oraz W.P.. J.S.oraz W. S. zarzucili: - brak badań geologicznych i ekspertyz geologicznych terenu, bezczynność organu przejawiającą się w braku odpowiedzi na pismo w sprawie osuwiska z dnia 9 grudnia 2015 r., które zostało wysłane do M.U. – Geologa Powiatowego , oraz błędy formalne dotyczące analizy urbanistycznej, wskazując, że nowoczesny apartamentowiec o wysokości 22 m zakłóci zabytkowy charakter starej dzielnicy miasta. W.P. w swojej skardze z kolei zarzucił naruszenie: 1. art 140 w zw. z art 104 § 2 w zw. z art 107 § 3 K.p.a. poprzez brak opowiedzenia się, co do zarzutów strony dotyczących naruszenia: a) art. 61a §1 K.p.a. poprzez wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego w sytuacji gdy jego wszczęcie z innych uzasadnionych przyczyn nie mogło się odbyć - sprawa została już raz rozpatrzona co zakończyło się wydaniem ostatecznej decyzji. b) art. 61 ust. 1 pkt 1) u.p.z.p., poprzez zaburzenie przedmiotową decyzją ładu przestrzennego i tzw. "porządku i architektonicznego" dopuszczając budowę obiektu o szerokości - 50m i wysokości - 22m, rażąco przekraczającej gabaryty istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym, naruszając tym samym zasady dobrego sąsiedztwa ", c) art. 9 ust. 4 u.p.z.p., poprzez nie respektowanie postanowień zawartych w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta przyjętych uchwałą Rady Miejskiej Nr [...]z dnia [...] maja 2017 roku, d) § 6 ust. 1 oraz § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu zachowana wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez nieprecyzyjne określenie dopuszczalnej wysokości i szerokości nowego obiektu. Wadliwe ustalenia faktyczne polegające na nie uwzględnieniu okoliczności, że wcześniejszą decyzją [...] z dnia [...] stycznia 2016 kończącą postępowanie wszczęte na wniosek A.P. i Z.Wspólników spółki cywilnej L. SC, organ odmówił ustalenia warunków zabudowy dla tego samego zamierzenia budowlanego. Ponadto w załączniku graficznym, w opisie mapy wskazano, że wśród budynków poddanych analizie (1-12) znajduje się m.in. budynek oznaczony "X", co nie ma pokrycia w rzeczywistości albowiem budynek ten znajduje się na działce 1152 obr.207, a działka ta nie jest działką sąsiednią - o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. ale częścią terenu inwestycji, 2) art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. poprzez brak stwierdzenia przez organ II instancji nieważności decyzji organu I instancji w sytuacji gdy decyzja organu I instancji dotyczy materii rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. 3) art. 85 § 1 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. w zw. z art. 136 § 1 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie oględzin nieruchomości będącej przedmiotem postępowania w sytuacji gdy było to konieczne dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i być może konieczność przeprowadzenia badań geologicznych albowiem budynek o 4 kondygnacjach naziemnych i 2 podziemnych może bezsprzecznie naruszyć stabilność całego wzgórza, w okolicach którego jest planowana jego budowa, 4) art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. poprzez naruszenie zasady obiektywizmu i rzetelnego rozpatrzenia sprawy nakazującą organom administracji podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością, co objawiło się w szczególności przeprowadzeniem postępowania dowodowego w sposób niewyczerpujący. 5) art. 8 § 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. gdyż przeprowadzane postępowanie nie pogłębia zaufania uczestników postępowania do administracji publicznej. 6) art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu zakażonej decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy do zawarcia wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji. 7) art. 138 §1 pkt 2 w zw. z art. 105 §1 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. poprzez ich zastosowanie co skutkowało utrzymaniem w mocy decyzji organu I instancji, w sytuacji, gdy koniecznym było jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość, albowiem sprawa została już raz rozstrzygnięta prawomocną decyzją, 2. Przepisów prawa materialnego tj.: - art 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez zaburzenie przedmiotową decyzją ładu przestrzennego i tzw. "porządku architektonicznego" dopuszczając budowę obiektu, którego szerokość wynosi 50 m, wysokość - 22m, rażąco przekracza gabaryty istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym, naruszając tym samym zasady "dobrego sąsiedztwa". 2) art. 9 ust. 4 u.p.z.p., ponieważ zaskarżona decyzja nie respektuje postanowień zawartych w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta uchwałą Rady Miejskiej Nr [...]z dnia [...]maja 2017 roku. Na tych podstawach wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz na podstawie art 135 P.p.s.a. także decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Skargę należało uwzględnić aczkolwiek nie wszystkie wskazane w niej zarzuty były uzasadnione Na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302., dalej P.p.s.a.") w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.). Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie podlegała decyzja SKO , utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami podziemnymi oraz niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie działki nr 1152 obr. [...] położonej przy ul. H. ". Zaskarżone decyzje wydane zostały w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.; przywoływana w tekście jako "u.p.z.p.") oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu miejscowego (Dz. U. nr 164, poz. 1588, zwanego dalej "rozporządzeniem"). Dokonując oceny zaskarżonej decyzji pod kątem tak określonych kryteriów Sąd doszedł do wniosku, że zaskarżona decyzja musi zostać uchylona, wraz z poprzedzającą ją decyzją organu i instancji, bowiem sporządzona analiza urbanistyczno – architektoniczna, której argumenty powtórzone zostały w ograniczonym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji posiada istotne braki w zakresie również częściowo zakwestionowanym w skardze. W konsekwencji przyjąć należy, że organy prowadzące postępowanie nie wyjaśniły w sposób dostateczny wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, czym naruszyły art. 7 i art. 77 K.p.a. w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Analiza urbanistyczno - architektoniczna wymaga uzupełnienia a następnie organy ponownie ocenią czy jest możliwe i zgodne z przesłankami ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedsięwzięcia zgodnego z wnioskiem inwestora. Z bezspornych okoliczności faktycznych sprawy wynika, że dla terenu, na którym znajduje się przedmiotowa działka, brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z tego powodu organ administracji rozpatrujący wniosek inwestora, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Materialnoprawną podstawą wydanych rozstrzygnięć był art. 61 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Przesłanki, określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w pkt 1–4, dotyczą warunków, jakie musi spełniać teren, na którym ma być prowadzona inwestycja powodująca konieczność uzyskania warunków zabudowy wobec braku planu zagospodarowania przestrzennego. Ustawodawca nałożył na organ wydający decyzję obowiązek sprawdzenia oraz określenia wymagań, jakie powinna spełniać nowa zabudowa w porównaniu z istniejącą już zabudową w sąsiedztwie oraz sposobem zagospodarowania terenu. Zatem w przypadku braku planu zagospodarowania naczelną zasadą towarzyszącą regulacji ładu przestrzennego jest tzw. zasada kontynuacji (lub inaczej zasada dobrego sąsiedztwa), która oznacza, że nowa zabudowa powinna stanowić kontynuację zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie inwestycji, zarówno jeżeli chodzi o funkcję, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy, jak i zagospodarowanie terenu. Kontynuacja powinna dotyczyć także gabarytów, formy architektonicznej obiektów, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Ustalenie, czy inwestycja spełnia wymóg dobrego sąsiedztwa tj. jak określa to przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. czy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu następuje w wyniku przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Stosownie do przepisu § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Przez front działki należy przy tym rozumieć – jak stanowi przepis § 2 pkt 5 rozporządzenia - część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Oznacza to, że istotne jest, aby inwestor podał we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, z której drogi odbywać ma się główny wjazd na działkę objętą inwestycją, tak by organ prowadzący postępowanie mógł w oparciu o szerokość frontu działki od strony tejże drogi wyznaczyć obszar analizowany w sposób, o którym mowa w art. 3 § 2 rozporządzenia. W kontrolowanej sprawie analiz z dnia 17 listopada 2017 r. i wyniki analizy stanowiące załącznik do decyzji z dnia [...] stycznia 2018 r. sporządzone zostały z naruszeniem przepisów rozporządzenia i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co przełożyło się na treść wydanych w sprawie decyzji. W zakresie takich parametrów inwestycji jak wielkość powierzchni nowej zabudowy do powierzchni działki, linii zabudowy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, geometrii dachu w analizie stwierdzono, że dla ich ustalenia wykorzystano studium krajobrazowe z koncepcyjnym budynkiem na tle wzgórza z istniejącą zabudową (pkt 2.2 analizy). Studium to, do którego odwołuje się analiza, o nieznanym Sądowi charakterze i treści nie jest dla Sądu punktem odniesienia, uzasadnieniem przyjętych parametrów inwestycji, gdyż fizycznie nie ma go w aktach sprawy. Takie lakoniczne odesłanie do treści nieznanego dokumentu narusza standardy sporządzania analizy, która ma być samodzielnym źródłem informacji o projektowanej inwestycji, a której treść limitowana jest przepisami u.p.z.p. i rozporządzenia. Wyznaczono w analizie dwie nieprzekraczalne linie zabudowy. Jedną dla budynku w licu ściany stróżówki przy wjeździe na działkę, 7,5 – 8,20 m od krawędzi ulicy H.. Drugą dla wjazdu do garażu podziemnego w licu muru oporowego stanowiącego ogrodzenie od ulicy H.. Zgodnie z § 4 rozporządzenia: 1. Obowiązująca linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. 2. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. 3. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązująca linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. 4. Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Z przepisu tego wynika, że ustala się jedną linię zabudowy. Wyznaczenie dwóch w szczególnych okolicznościach sprawy powinno być oczywiście uzasadnione. Zresztą linia zabudowy ma być linią nowej zabudowy, a takiego charakteru nie ma istniejące ogrodzenie działki inwestycyjnej. Tymczasem ani analiza, ani jej wyniki nie zawierają żadnego uzasadnienia co do sposobu ich wyznaczenia. Nie wiadomo czy wyznaczona linia zabudowy dla budynku jest przedłużeniem linii istniejącej zabudowy na sąsiednich działkach (z mapy wynika, że najpewniej nie), czy też została wyznaczona w sposób wynikający z § 4 ust. 3 lub 4 rozporządzenia. Prawidłowość wyznaczenia linii zabudowy nie jest możliwa do zweryfikowania wobec lakoniczności analizy. Elementem wyznaczenia linii zabudowy organy uczyniły zapis, iż od granicy wschodniej i zachodniej należy zachować odległości dla budynku co najmniej po 4 m z każdej strony (nie dotyczy istniejącego budynku gospodarczego w granicy z działką nr 1144 obr. 207). Taki warunek nie ma nic wspólnego z linią zabudowy i dotyczy miejsca posadowienia projektowanego budynku w określonej odległości od granic działek sąsiednich. Kwestie te mogą być przedmiotem badania dopiero na etapie postępowania o pozwoleniu na budowę. Określony w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. warunek zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi nie obejmuje przepisów określających warunki techniczne, jakie powinny spełniać budynki, w tym przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.). Jak się bowiem wskazuje, ostatnio powołane rozporządzenie ma zastosowanie w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę jako wydane na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 prawa budowlanego, a ponadto, za zaprezentowanym powyżej stanowiskiem przemawia przedmiot postępowania o ustalenie warunków zabudowy i tym samym jego odrębność od postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę (por. wyroki NSA: z 5 kwietnia 2016 r., II OSK 2151/12; z 7 lutego 2014 r. II OSK 2151/12). W orzecznictwie trafnie bowiem akcentuje się to, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie może wkraczać w kognicję organów administracji architektoniczno-budowlanej (por. wyroki NSA z 7 sierpnia 1998 r., IV SA 1584/96, ONSA 2000, nr 1, poz. 15; z 19 stycznia 2007 r., II OSK 200/06, Lex nr 327707; z 15 marca 2010 r., II OSK 1512/08; z 18 stycznia 2012r. II OSK 2065/10, z 8 listopada 2013 r., II OSK 1302/12). Zgodnie z przepisami art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, determinuje zatem w pewnym zakresie decyzję o pozwoleniu na budowę, gdyż ustalone w niej warunki zabudowy wiążą organ wydający pozwolenie na budowę. W konsekwencji organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie może wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę i w sposób władczy orzekać w kwestiach, które mogą stać się przedmiotem rozważań dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego. Postępowanie dotyczące wydania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest bowiem dopiero pierwszym jego etapem. Kolejnym jest natomiast postępowanie prowadzące do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W każdym z tych etapów organ prowadzący postępowanie jest prawnie zobligowany do zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, lecz zakres tej ochrony jest różny dla postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i dla postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. W decyzji o warunkach zabudowy organ orzekający powinien w możliwie najszerszy sposób ustalić warunki inwestowania, jednak ich konkretyzacja następuje dopiero w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, w którym rozstrzygane są szczegółowe kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej oraz jej zgodności z warunkami wynikającymi z odpowiednich przepisów prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych. W konsekwencji kwestie odległości wznoszonych obiektów od granicy działki i istniejących już obiektów budowlanych prowadzone są dopiero na etapie pozwolenia na budowę. Stanowisko, w świetle którego rozstrzyganie kwestii usytuowania obiektu budowlanego w postępowaniu o ustaleniu warunków zabudowy jest sprzeczne z istotą tego postępowania podzielone zostało w doktrynie (zob. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2011, s. 454) (tak słusznie NSA w wyroku z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 756/16). Zgodnie z § 5 rozporządzenia: 1) Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. 2) Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. W kontrolowanej sprawie wskaźnik ten wyznaczono na nie więcej niż 50%. Tymczasem średni wskaźnik dla obszaru analizowanego wyliczono na 39%. Analiza nie zawiera uzasadnienia dla odstąpienia od średniej w obszarze analizowanym z obrazą § 5 ust. 2 rozporządzenia. Określenie parametru powierzchni biologicznie czynnej powinno nastąpić w związku z wyznaczeniem parametru wielkości powierzchni zabudowy. Z treści przepisów u.p.z.p. nie wynika by ten parametr miał być obligatoryjnie ustalony w decyzji o warunkach zabudowy, a ponadto przepisy prawa nie precyzują metody tego parametru (tak słusznie NSA w wyroku z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 2043/13). Zgodnie z § 7 rozporządzenia: 1. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. 2. Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. 3. Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występująca na obszarze analizowanym. 4. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Zgodnie zaś z § 8 rozporządzenia geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Przyjęta dla inwestycji wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wynosi max do 22 m liczona od rzędnej terenu 208 n.p.n. Z analizy nie wynika, że rzędna 208 n.p.n. to średni poziom terenu przed głównym wejściem do budynku. Sąsiednia zabudowa, na działkach sąsiednich (§ 7 ust. 1 rozporządzenia), to budynki opisane w tabeli w punkcie 2.2 analizy numerami 5 i 6. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wynosi dla nich odpowiednio 12 i 10 m. Brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia dla przyjętej wielkości tego parametru w analizie z obrazą § 7 ust. 1 – 4 rozporządzenia. Co do geometrii dachu Sąd zakwestionował dopuszczalność przyjęcia dla planowanej inwestycji dachu płaskiego. Jedyny taki dach występujący w obszarze analizowanym występuje na istniejącym na działce inwestora budynku gospodarczym do wyburzenia. Obiekt ten nie może siłą rzeczy być punktem odniesienia dla oceny tego parametru inwestycji. Zgodnie z § 6 rozporządzenia: 1) Szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. 2) Dopuszcza się wyznaczenie inne szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. W analizie średniej szerokości elewacji frontowych w obszarze analizowanym ustalono na 20m. Dla przedstawionej inwestycji wyznaczono ją jako nie większą niż 50m, czyli z oczywistym przekroczeniem tolerancji 20% z § 6 ust. 1 rozporządzenia. W analizie stwierdzono, że dla "prawidłowego określenia pożądanej szerokości elewacji frontowej wprowadzono do analizy dodatkowy parametr pokazujący szerokość elewacji frontowej w kontekście szerokości działki oraz odległości budynków od granic sąsiadów". Uzyskano w ten sposób bardzo miarodajny wskaźnik ekonomicznego wykorzystania działki dla nowej zabudowy. Przy czym należy stwierdzić, że odległości budynków oznaczonych w analizie numerami 5 i 6 (bezpośrednie sąsiedztwo) od granic wnioskowanej działki wynoszą odpowiednio 3,00 i 3,50 m, co jest zgodne z obowiązującymi przepisami. Przytoczona argumentacja żadną miarą nie jest uzasadnieniem dla dopuszczalności urbanistycznego wpasowania w istniejąca zabudowę planowanego obiektu. Posłużenie się wskaźnikiem "ekonomicznego wykorzystania działki dla nowej zabudowy" łącznie z nieuprawnionym kwestionowaniem prawidłowości posadowienia sąsiednich budynków od granic działki inwestycyjnej nie ma nic wspólnego z indywidualną urbanistyczną oceną planowanej inwestycji w zakresie szerokości elewacji frontowej. Nie jest uzasadnieniem § 6 ust. 2 rozporządzenia dla odstępstwa od reguły z § 6 ust. 1 rozporządzenia. Zasada dobrego sąsiedztwa wynikająca z art. 61 ust 1 pkt 1 u.p.z.p. wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan istniejącej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze (wyrok NSA w Warszawie z dnia 22 stycznia 2015 r , sygn. akt II OSK 1494/13) Oznacza to że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość. (wyrok NSA w Warszawie z dnia 21 czerwca 2011 r , sygn. akt II OSK 1095/10). A to nie zostało w przedmiotowej sprawie należycie wyjaśnione z obrazą także art. 7, art. 77, art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu, który przełożył się na wynik sprawy. W zaskarżonych rozstrzygnięciach organów nie zawarto uzasadnienia pozwalającego na skontrolowanie, czy odbiegające od wartości średniej wartości poszczególnych parametrów dotyczących innych budynków będzie powodować zachowanie ładu przestrzenno-urbanistycznego w obszarze analizowanym. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 30 stycznia 2018r. ( II OSK 1515/17) wyjątkowo, możliwe jest odstępstwo od tej reguły, które uzasadnione być winno wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej (np. § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 rozporządzenia). Taki stan prawny nie oznacza jednak, że parametry inwestycji, dla której ustalane są warunki zabudowy, mogą być określane przez odniesienie ich zawsze do wartości najwyższych (maksymalnych) występujących w obszarze analizowanym. Odstępstwo od parametrów średnich winno wynikać (tj. być uzasadnione) przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Naczelnym zaś celem planowania przestrzennego jest uwzględnianie wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie budzi wątpliwości, a ustawodawca nie zawarł w tym przepisie wyjątku, iż ustalając parametry nowej zabudowy można odstąpić od zasady kontynuacji gabarytów, gdy wynika to z analizy. Nawet gdyby z przeprowadzonej analizy wynikała możliwość odstępstwa od kontynuacji gabarytów i posadowienia budynku wymiarach zewnętrznych (bryle), znacznie odbiegających od istniejących w obszarze analizowanym budynków, to ustawodawca na takie odstępstwo nie zezwala. Zdaniem Sądu taka interpretacja ww. przepisów jest również zbieżna z wykładnią systemową. Skoro ustawodawca założył, iż w zakresie planowania przestrzennego regułą jest uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których powinny być właśnie rozstrzygane na przykład – tak istotne z punktu widzenia społeczności lokalnej - kwestie lokalizacji inwestycji znacznie odbiegających gabarytami od zabudowy już istniejącej, to nie powinno się to odbywać przy pomocy procedury wskazanej w art. 61 u.p.z.p., która w zamyśle ustawodawcy ma charakter wyłącznie pomocniczy i stosuje się ją do czasu uchwalenia na danym terenie planu miejscowego. Reasumując powyższe uwagi stwierdzić należy, iż na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., gabaryty planowanego budynku (jego wymiary zewnętrzne) muszą stanowić kontynuację gabarytów znajdującej się w sąsiedztwie zabudowy istniejącej, choć może się zdarzyć, iż na podstawie analizy celowym będzie odstępstwo od kontynuacji niektórych – nie wszystkich parametrów składających się na gabaryty, w oparciu o przepisy rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. Odstępstwo to musi być jednak odpowiednio uzasadnione w odniesieniu do funkcji lub cech zagospodarowania i zabudowy w obszarze analizowanym lub jego fragmencie (np. z istniejącą zabudową na nieruchomościach sąsiednich). W związku z tym organ rozpoznający wniosek o ustalenie warunków zabudowy, oprócz ustalenia poszczególnych parametrów nowej zabudowy, zgodnie z rozporządzeniem, winien również ustalić czy nowa zabudowa będzie kontynuować gabaryty istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy sąsiedniej, a więc czy z uwagi na jej wymiary zewnętrzne nie dojdzie do powstania zabudowy, która będzie rażąco odbiegać od zabudowy już istniejącej w sąsiedztwie. Na terenach miejskich zabudowa siłą rzeczy ma zróżnicowany charakter, co wynika z konieczności zaspokojenia różnych potrzeb mieszkańców, zapewnienia dostępności usług, zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych itp. Stąd oczywistym jest, że na takich terenach sąsiedztwo zabudowy różnego typu jest koniecznością, przy czym wraz z rozwojem miast, poszerzaniem się stref mieszkaniowych, przemysłowych i usługowych niezbędnym jest takie kształtowanie przestrzeni, które nie zaburzy dotychczasowego ładu. Dopuszczalne jest zatem sąsiedztwo obszarów o różnorodnej zabudowie i różnych funkcjach. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga, jednak aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju, uwzględniając wymogi ładu przestrzennego. Sąd akceptuje ustalenia organów co do faktu, iż teren inwestycji nie jest terenem osuwiskowym. Oparte jest ono bowiem na stanowisku Geologa Powiatowego M. U. oraz D.G.– koordynatora Głównego Projektu SOPO (pismo znak: [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. – data wpływu do Starostwa Powiatowego ), w którym informuje o braku danych na temat występowania zjawisk osuwiskowych przy ul. 7 (na obszarze działek nr: 1144, 1152, 1160, 1171). Na mapie osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi w skali 1:10000 wykonanej w PIG-PIB w ramach projektu SOPO nie ma zaznaczonych osuwisk ani terenów zagrożonych we wskazanym miejscu. Kwestia możliwości posadowienia tak dużego budynku bez szkody dla sąsiednich nieruchomości z powodu warunków geologicznych może być przedmiotem dodatkowych ustaleń w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego. Kontrolowane decyzje dotyczą innego zamierzenia inwestycyjnego niż zakończone ostateczną decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] stycznia 2016 r. Gabaryty aktualnie planowanej inwestycji i uwzględnienie istniejącej zabudowy o zabytkowym charakterze czynią to zamierzenie odmiennym od tego, którego dotyczyła decyzja z dnia 29 stycznia 2016 r. Brak jest więc przesłanek do umorzenia postępowania, stan res iudicata nie występuje. Nie doszło także do naruszenia art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy mają dla organów wykonawczych gminy charakter wiążący jedynie przy sporządzaniu projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a dla organów stanowiących gminy – przy ich uchwalaniu. Ustawodawca nie przewidział natomiast sankcji w przypadku, gdy organ administracji wydaje decyzję o ustaleniu warunków zabudowy, a następnie o pozwoleniu na budowę, które to decyzje nie pozostają w zgodzie z ustaleniami studium (tak słusznie NSA w wyroku z dnia 30 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1294/07, por. także wyrok NSA z dnia 29 września 2016 r., sygn. akt II OSK 2576/14). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie wydanie decyzji po wyeliminowaniu wskazanych powyżej uchybień. W szczególności dotyczy to przeprowadzenia rzetelnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w oparciu o nią zbadanie, czy planowana inwestycja spełnia wymogi art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i uwzględnia zasadę kontynuacji. Uwzględni również to, że stosownie do wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy. Rolą organu nie jest wyłącznie samo merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, ale również jego uzasadnienie sporządzone w ten sposób by dla wszystkich było widoczne, że wydane rozstrzygnięcie jest najsłuszniejsze i najbardziej odpowiadające prawu. Biorąc pod uwagę wskazane wyżej okoliczności Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja, jak i utrzymana przez nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji, wydane zostały z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i wymienionych wyżej przepisów rozporządzenia, co miało wpływ na wynik sprawy. W związku z tym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzeczono, jak w pkt I sentencji wyroku. W punkcie II sentencji wyroku orzeczono o zwrocie kosztów postępowania na podstawie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy będą miały na względzie treść niniejszego uzasadnienia.