II SA/Rz 56/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka NSA Maria Piórkowska Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 marca 2012 r. sprawy ze skargi Gminy Miasto [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [..] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości -skargę oddala- II SA/Rz 56/12 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi Gminy Miasto [...] jest decyzja Wojewody [...] w [...] z 8.11.2011 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Starosty [...] z 12.09.2011 r., nr [...] orzekającą o zwrocie nieruchomości stanowiącej własność Gminy Miasto [...] na rzecz J.C. oraz ustalającą wysokość zwaloryzowanego odszkodowania. Decyzja ta zapadła w następujących okolicznościach. J.C. wystąpił do Prezydenta Miasta [...] o zwrot nieruchomości oznaczonej w dacie zbycia jako działki nr [..]/2 obręb [..] w [...] stanowiącej własność G.C. – matki wnioskodawcy, a obecnie nr [..]/2, [..]/3, [..]/4, [..]/5, [..]/6 obręb [..] R., objętych KW nr [..]/9 i stanowiące własność Gminy Miasto [...]. Postanowieniem z 15.04.2010 r. Wojewoda [...] wyłączył Prezydenta Miasta [...] od załatwienia sprawy z w/w wniosku wyznaczając do tego celu Starostę [...]. Decyzją z 12.09.2011 r. Starosta [...] orzekł o zwrocie położonej w [...] nieruchomości gruntowej oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta R. obręb [..] S. jako działki nr [..]/2 o pow. 0,0334 ha, [..]/3 o pow. 0,0112 ha, [..]/4 o pow. 0,0818 ha, [..]/5 o pow. 0,0032 ha, [..]/6 o pow. 0,2101 ha stanowiącej własność Gminy Miasto [...] objętej KW nr [...] /9 na rzecz J.C. będącego spadkobiercą poprzedniego właściciela, a także o zwrocie przez J.C. na rzecz Gminy Miasto [...] zwaloryzowanego odszkodowania w kwocie 79.552,73 zł przez płatnego w 10 ratach rocznych, przy czym pierwszą płatna w terminie 30 dni od dnia ostateczności decyzji, kolejne raty w terminie do 31 marca każdego kolejnego roku kalendarzowego. Stwierdzono również, że ostateczna decyzja stanowić będzie podstawę wpisu w księdze wieczystej, a nie zapłacenie I raty w wyznaczonym terminie spowoduje stwierdzenie wygaśnięcia decyzji na podstawie art. 161 §1 pkt 2 k.p.a. Raty od II do X podlegają oprocentowaniu przy zastosowaniu stopy procentowej równej stopnie redyskonta weksli stosowanej przez Narodowy Bank Polski, a do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie zwaloryzowanego odszkodowania zastosowanie będą miały przepisy Kodeksu Cywilnego, a wierzytelność Gminy Miasto [...] będzie podlegała zabezpieczeniu przez ustanowienie hipoteki na zwracanej nieruchomości. Za podstawę prawną rozstrzygnięcia przyjęto przepisy art. 136 ust. 3, art. 137, art. 138 ust. 2, art. 139, art. 140 ust.1 i 2, art. 141, art. 142, art. 216, art. 217 ust. 2 ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. Nr 201 z 2010 r., poz. 651 z późn.zm.; dalej "u.g.n.") oraz art. 104 i art. 107 ustawy z 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. Nr 98 z 2000 r., poz. 1071 z późn.zm.; dalej "K.p.a."). Z uzasadnienia decyzji wynika, że działka nr [..]/2 o pow. 0,4392 została nabyta przez Skarb Państwa od G.C. umową zawartą w formie aktu notarialnego z [.].03.1988 r. Rep. A.[..]/1988 za cenę 3.129.701zł z przeznaczeniem pod budownictwo mieszkaniowe S.-P., w trybie przepisów ustawy z 29.04.1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99; dalej "u.g.w.n."). Z postanowienia Sądu Rejonowego w R. z [..]06.1994 r., sygn. akt I Ns [..]/94 wynika, że spadkobiercą G.C. jest J.C. Natomiast z dokumentacji geodezyjno-prawnej zarejestrowanej w Grodzkim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] 29.11.2002 r. pod nr ew. [...] wynika, że działka nr [,.]/2 zmieniła oznaczenie na działkę nr [..] o pow. 0,4182 ha obręb ..., która na mocy decyzji Prezydenta Miasta [...] z 19.12.2002 r., nr [...] została podzielona na działki nr .../1 o pow. 0,0042 ha, .../2 o pow. 0,0334 ha, .../3 o pow. 0,0112 ha, .../4 o pow. 0,0818 ha, .../5 o pow. 0,0032 ha, .../6 o pow. 0,2101 ha, .../7 o pow. 0,0743 ha. Działki nr .../1 i .../7 stanowią własność Gminy Miasto [...] i objęte są KW nr [...] /9, a wniosek J.C. dotyczy działek nr .../2, .../3, .../4, .../5, ../6 o łącznej powierzchni 0,3397 ha. W toku oględzin nieruchomości ustalono, że przedmiotowe działki nie zostały zagospodarowane zgodnie z przeznaczeniem, a wobec upływu od daty ich zbycia okresu 23 lat uznano, że stały się one zbędne na cel, jakiemu miały służyć, tj. budownictwu mieszkaniowemu. Mając zatem na względzie treść przepisów art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n., a także art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. działki nr .../2, .../3, .../4, .../5, .../6 o łącznej powierzchni 0,3397 ha uznano, że podlegają one zwrotowi na rzecz J.C. Natomiast zgodnie z art. 140 w zw. z art. 217 ust. 2 u.g.n. J.C. został zobowiązany do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania, jakie wypłacono G.C. W operacie szacunkowy wyliczono wartość rynkową działek podlegających zwrotowi , która łącznie wyniosła 217.847zł, a zwaloryzowane odszkodowanie oszacowano na kwotę 79.552,73zł. Sam operat został przez organ I instancji oceniony jako zgodny z obowiązującymi przepisami i standardami zawodowymi rzeczoznawców majątkowych. Odnosząc się natomiast do zarzutów wnioskodawcy, że w operacie nie uwzględniono istniejącej na nieruchomości infrastruktury technicznej zmniejszającej wartość działek, Starosta stwierdził, że magistrala wodociągowa na działce nr .../6 powstała w latach 1979-1981, natomiast gazociąg DN400 został wybudowany na podstawie decyzji z 13.10.1959 r. i oddany do użytkowania w 1960 r., a gazociąg DN700 J.S. na podstawie decyzji z 20.03.1963 r. i z 31.08.1963 r., a oddany do użytkowania w 1964 r. Wobec tego infrastruktura ta został wybudowana na działce nr ..../6 przed datą jej zbycia, dlatego nie było podstaw do zmniejszenia wartości nieruchomości. W odwołaniu od decyzji Gmina Miasto [...] zarzuciła, że błędnie w sprawie zastosowano przepisu u.g.n., ponieważ nieruchomości zostały nabyte w trybie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w drodze umowy zawartej w formie aktu notarialnego, zatem nie są nieruchomościami wywłaszczonymi. Natomiast pełnomocnika J.C.. zaskarżył decyzję w części dotyczącej obowiązku zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania uznając, że wyliczenia operatu szacunkowego w tym zakresie są wadliwe, niewłaściwie również ustalono sposób spłaty ratalnej tego zobowiązania. Po rozpatrzeniu w/w odwołań powołaną na wstępie decyzją z 8.11.2011r. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 9a u.g.n., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy w całości. Organ odwoławczy podkreślił, że decyzja Starosty [...] wydana została w trybie przepisów u.g.n., a przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości określone zostały w art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. Z mocy art. 216 u.g.n. powołane przepisy dotyczące zwrotu nieruchomości znajdują również zastosowanie do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z 29.04.1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Bezsprzecznie w ocenie organu własność nieruchomości składającej się z działki nr ../2 o pow. 0,4392 ha za cenę 3.129.701 zł przeniesiona została przez G.C. na rzecz Skarbu Państwa na podstawie umowy sprzedaży sporządzonej w formie aktu notarialnego w dniu [..].03.1988 r. Rep. A nr [..]1988, w trybie art. 8 ugwn, z przeznaczeniem na budowę osiedla mieszkaniowego S.-P. Działka nr ../2 aktualnie odpowiada działkom nr .../1, .../2, .../3, .../4, .../5, .../6, .../7, przy czym działki nr .../2, .../3, ./4, ../5, ./6 nie są zagospodarowane, porasta je wysoka trawa, w środkowej części występują zakrzaczenia. Wojewoda uznał, że każde nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w trybie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości Stawarz byłemu właścicielowi lub jego spadkobiercy możliwość ubiegania się o jej zwrot na zasadach określonych w art. 136 u.g.n.. Z przepisu art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. wynika bowiem, że ma on zastosowanie do całej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a nie tylko do konkretnych jej przepisów. Ma on zatem zastosowanie również do zwrotu nieruchomości nabytej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie umowy zawartej z właścicielem nieruchomości, jeżeli obowiązek jej nabycia na rzecz Skarbu Państwa wynikał z ugwn, ponieważ zbywca znajdował się w sytuacji przymusowej. Wojewoda podkreślił również, że celem nabycia działki nr ../2 o pow. 0,4392 ha była budowa osiedla mieszkaniowego R.– S., a z aktu notarialnego jednoznacznie wynika, że podstawą nabycia nieruchomości były przepisy ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu Natomiast w sprawie zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania organ stwierdził, że obowiązek ten wynika z przepisów art. 140 i art. 217 ust. 2 u.g.n.. Operat szacunkowy określa tę kwotą na 79.552,73 zł, którą przyjęto w decyzji organu I instancji, a ponadto rozłożono ją na 10 rat, zgodnie z art. 141 ust. 1 u.g.n.. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się Gmina Miasto [...] wnosząc skargę sądowoadministracyjną, w której żąda uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty, oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżonym decyzjom zarzuca naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 §1 k.p.a. oraz art. 216 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 136 ust. 1 u.g.n.. W ocenie strony skarżącej nie każda umowa zawarta w trybie ustawy wymienionej w art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. była umowa wywłaszczeniową. Na potwierdzenie swojego stanowiska powołuje wyroki NSA z 26.08.2010 r., I OSK 1407/09 oraz z 7.07.2010 r., I OSK 1182/09 stwierdzając, że dyspozycją przepisu art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. objęte są jedynie umowy zawierane po wyznaczeniu przez organ, na podstawie art. 53 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości terminu do zawarcia umowy, tj. umowy za warunkach wywłaszczenia. Zarazem Gmina Miasto [...] stwierdza, że okoliczność ta w niniejszej sprawie nie została wyjaśniona. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenia, przedstawiając stanowisko jak w skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm.) dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji i stosują prawem określone środki. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną, ani formułowanymi wnioskami. Sądy rozpoznają skargi w granicach danej sprawy. Skarga Gminy Miejskiej [...] jest niezasadna. Stan faktyczny, w którym zapadła skarżona decyzja został ustalony w sposób odpowiadający przepisom prawa. Skarga kwestionuje poprawność przyjętej podstawy prawnej decyzji zwrotowej, zwłaszcza zastosowanie w sprawie art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. Sąd nie podziela zarzutu skargi wskazującego na naruszenie art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. przez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu. Nie można zgodzić się z argumentacją uzasadnienia skargi, z której ma wynikać teza, że zwrot wywłaszczonej nieruchomości na podstawie art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. może mieć miejsce tylko w przypadku, gdy nieruchomość została przejęta na podstawie decyzji wywłaszczeniowej, a nie umowy zawartej w czasie obowiązywania ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. nr 30, z 1991 r., poz. 127 ze zm.). Art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), zgodnie z którym przepisy rozdziału 6 działu III ustawy (tj. przepisy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości) stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zatem, jak wynika z treści wskazanego przepisu ustawodawca w art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy, w przeciwieństwie do pkt 1 i 2, nie wymienił konkretnych przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, lecz nakazał odpowiednie stosowanie przepisów o zwrocie nieruchomości do nieruchomości nabywanych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie wskazanej ustawy. W przekonaniu Sądu, gdyby ustawodawca chciał ograniczyć zakres zwrotu nabytych przez Skarb Państwa nieruchomości na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, tylko do wywłaszczenia sensu stricto - jak podnosi to organ odwoławczy, to wówczas w ustawie o gospodarce nieruchomościami niewątpliwie zawarłby takie ograniczenie. Co więcej ustawodawca nie posługuje się zwrotem o odpowiednim stosowaniu przepisów "do nieruchomości wywłaszczonych" na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, lecz mówi o odpowiednim stosowaniu przepisów "do nieruchomości nabytych". Zakres znaczeniowy tego sformułowania jest znacząco szerszy od pojęcia "wywłaszczenia" i w zasadzie obejmuje wszystkie przypadki nabywania nieruchomości przez Skarb Państwa na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (zob. wyrok WSA z dnia 26.05.2010 II SA/Gd 751/09, LEX 706022). Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w orzecznictwie (zob. wyrok NSA z dnia 18.12.2009 r., I OSK 1136/08, LEX 582462). Podobne stanowisko prezentuje NSA w wyroku z dnia 16.10.2009 r., I OSK 37/09, LEX 573278, w którym jednoznacznie wskazano, że art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. obejmuje swym zakresem nie tylko formę administracyjną nabycia nieruchomości w wyniku wydania decyzji o wywłaszczeniu, ale także cywilnoprawną formę umowy. Rzeczą oczywistą jest, że z treści wskazanego przepisu mogą być wyłączone tylko te sytuacje, w których umowa była podstawą nabycia nieruchomości bez żadnego związku z realizacją celu publicznego, co w rozpoznawanej sprawie nie ma miejsca wobec wyraźnego wskazania w akcie notarialnym będącym podstawą nabycia prawa własności nieruchomości art. 8 u.g.n. W ocenie Sądu nie jest również trafny zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. w związku z art. 136 ust. 1 u.g.n. Akta sprawy jednoznacznie wskazują podstawę nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa od uczestnika. Podstawą tą jest art. 8 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, zatem celem nabycia była regulacja celu publicznego, a konsekwencją nie zawarcia umowy to mogło być tylko wywłaszczenie. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak na wstępie.