II SA/Rz 562/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie SO (del.) Anna Bembenek /spr./ WSA Zbigniew Czarnik Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 7 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi E. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej E. W. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. /Sygn. akt II S.A./Rz 562/10 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010r. [...] wydaną z upoważnienia Wojewody P. w Rz. przez Dyrektora Wydziału Nieruchomości , po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez Panią E.W. od decyzji Prezydenta Miasta Rz. z dnia [...].01.2009r. nr [...] orzekającej o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w Rz. , oznaczonej jako działki nr [...]/1 i nr [...]/7 obr. Rz.–B., na podstawie art. 138 par.1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jednolity : Dz.U. z 2000r., nr 98, poz. 1071) w związku z art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. – O gospodarce nieruchomościami ( tekst jednolity : DZ.U. z 2004r. Nr 261 , poz. 2603 z późn. zm.) orzeczono o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika , że Pani E.W. pismem z dnia [...].05.2008r. wystąpiła do Prezydenta Miasta R. o zwrot nieruchomości położonej w R. , oznaczonej jako działka nr [...]/12 w byłym obrębie [...], która to nieruchomość została przez Panią E.W. zbyta na rzecz Skarbu Państwa na podstawie umowy z dnia [...].06.1987r. Nr Rep. [...] w trybie art. 8 ustawy z dnia 29.04.1985r. ( DZ. U. nr 22, poz. 99) o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości . W przedmiotowym akcie notarialnym nie został określony cel , dla którego została nabyta w/w nieruchomość , jednakże z treści oferty Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta Rz. z dnia [...].06.1987r. skierowanej do Pani E.W. wynika , że objęta umową nieruchomość była przeznaczona pod osiedle budownictwa jednorodzinnego "B.–C". W oparciu o sporządzoną dokumentację geodezyjną ustalono, że wskazana we wniosku nieruchomość odpowiada aktualnie działkom nr nr : [...]/1, [...]/3, [...]/4, [...]/5, [...]/6 i [...]/7 w obecnym obrębie [...] Rz.-B. Działki nr nr : [...]/3, [...]/4, [...]/5 i [...]/6 / KW nr [...] stanowią własność Gminy Miasto Rz., natomiast działki nr [...]/1 i [...]/7 obr. 210 Rz.–B. / KW nr [...] / na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...].11.2003r. zostały przez Gminę zbyte na rzecz osób fizycznych S.R. i J.F. i stanowią własność tych osób .Prawo własności osób fizycznych zostało ujawnione w KW nr [...]. Prezydent Miasta Rz. wystąpił do Wojewody P. na podstawie art. 142 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami o wyłączenie od prowadzenia postępowania dotyczącego zwrotu działek stanowiących aktualnie własność Gminy Miasto Rz. natomiast wniosek dotyczący zwrotu działek stanowiących własność osób fizycznych jest przedmiotem niniejszego postępowania. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że materię zwrotu wywłaszczonych nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa reguluje art. 136 ust.3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami / t.j. : DZ. U. z 2004r. , nr 261 , poz. 2603 z późn. zm. /, który stanowi , że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żadać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części , jeżeli stosownie do przepisu art. 137 tej ustawy stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu . Zgodnie z art. 137 w/w ustawy nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu , jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia , w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna , nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia , w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna , cel ten nie został zrealizowany. W ocenie prawnej organ I instancji powołując się na rękojmię publicznej wiary ksiąg wieczystych / art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982r. o księgach wieczystych i hipotece - t.j. : Dz. U. z 2001r. nr 124, poz. 1361 z późn. zm. / dał wyraz stanowisku, iż okolicznością przesądzającą o odmowie zwrotu nieruchomości jest fakt ujawnienia w KW [...] prawa własności osób trzecich, które prawo to nabyły na podstawie umowy z dnia [...].11.2003r. W ocenie organu fakt ujawnienia prawa własności osób trzecich w księdze wieczystej wyłącza możliwość dokonania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jej poprzedniemu właścicielowi a jednocześnie czyni zbędnym przeprowadzenie postępowania w celu ustalenia , czy zachodzą przesłanki wynikające z art. 137 ust.1 w/w ustawy, bowiem decyzja o zwrocie nieruchomości wydana w sytuacji, w której Gmina Miasto Rz. lub Skarb Państwa nie włada przedmiotową nieruchomością godziłaby w porządek prawny i byłaby w dniu jej wydania trwale niewykonalna. Dla poparcia swego stanowiska organ powołał uchwałę SN z dnia 23 września 1993r. , sygn. akt III AZP 13/93 oraz wyrok NSA w Warszawie z dnia 17.10.2006r. , sygn. akt I OSK 1375/06. W odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta Rz. Pani E.W. zarzucając naruszenie art. 136 i 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami domagała się zmiany zaskarżonej decyzji i orzeczenia zwrotu działek nr [...]/1 i [...]/7 objętych KW nr [...] względnie uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu odwołania skarżąca przywołując uchwałę SN z dnia 22.12.1993r. III AZP 24/93 oraz wyroki NSA w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2006r. I OSK 879/05 i z dnia 26 marca 2008r. I OSK 491/07 argumentowała, że wyzbycie się wywłaszczonej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego nie stanowi przeszkody do dochodzenia zwrotu nieruchomości. Nadto podkreśliła, że z naruszeniem art. 136 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie została powiadomiona o zamiarze użycia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Wojewoda P. w Rz. rozpatrując odwołanie Pani E.W. dokonał ustaleń faktycznych analogicznych do ustaleń organu I instancji i podzielił stanowisko organu I instancji , iż sam fakt utraty władania nieruchomością przez Skarb Państwa stanowi negatywną przesłankę do orzeczenia o jej zwrocie. W argumentacji prawnej wskazał nadto, że z uwagi na zasadę aktualności nie można orzec o zwrocie nieruchomości nawet zbędnej na cel wywłaszczenia , jeżeli jej właścicielem w czasie rozpatrywania wniosku o zwrot nie jest Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. Inne rozumowanie powodowałby daleko idące skutki naruszające porządek prawny. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 136 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami organ wskazał , że przepisy tej ustawy jak również przepisy żadnej innej ustawy regulującej stosunki publiczno- prawne nie przewidują sankcji za naruszenie art. 136 ust.2 u.g.n. ani też nie wskazują , w jaki sposób organ może naprawić szkodę powstała na skutek naruszenia obowiązku zawiadomienia właściciela wywłaszczonej nieruchomości o zamiarze użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu i o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Ewentualne stwierdzenie nieważności czynności prawnej , jaką było przeniesienie własności nieruchomości na rzecz osób trzecich z naruszeniem przepisu art. 136 ust.2 u.g.n. nie podlega rozpoznaniu w postępowaniu administracyjnym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] Pani E.W. zarzucając naruszenie art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i orzeczenie zwrotu działek nr [...]/1 i [...]/7 objętych KW nr [...] względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy Wojewodzie Podkarpackiemu do ponownego rozpoznania w celu doprowadzenia do odzyskania władztwa nad nieruchomością i jej zwrotu na rzecz skarżącej. W uzasadnieniu skargi Pani E.W. z powołaniem się na wyroki NSA w Warszawie z dnia 26 marca 2008r. I OSK 491/07 i z dnia 29 sierpnia 2006r. I OSK 879/05 podniosła, że zadysponowanie nieruchomością na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu bez zawiadomienia właściciela wywłaszczonej nieruchomości o tym zamiarze stanowi naruszenie zakazu wyrażonego w art. 136 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami a jednocześnie działaniem naruszającym podstawowe zasady demokratycznego państwa prawnego , a zwłaszcza zasadę zaufania do państwa i jego organów. W ocenie skarżącej wyzbycie się wywłaszczonej nieruchomości przez Skarb Państwa bądź jednostkę samorządu terytorialnego z naruszeniem obowiązku , o którym mowa w art. 136 ust.1 w/w ustawy nie może pociągać za sobą negatywnych skutków dla osoby występującej z roszczeniem o zwrot nieruchomości i nie stanowi przeszkody do dochodzenia zwrotu nieruchomości, gdyż w świetle obowiązujących przepisów jedyną przesłanką zwrotu nieruchomości jest jej zbędność na cel wywłaszczenia. W razie zaistnienia tej przesłanki na organie administracji ciąży obowiązek doprowadzenia do stanu , w którym możliwe będzie zrealizowanie słusznego roszczenia byłego właściciela. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w rozpoznawanej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art.184 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z 1007r. oraz art. 1 par.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153,poz.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest w aspekcie zgodności z prawem , jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( art.1 par.2 cytowanej ustawy). Zakres tej kontroli wyznacza art.134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.nr 153, poz. 1270 ze zm.) , zwanej dalej p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy , nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Powyższe oznacza , że w postępowaniu sądowo-administracyjnym badaniu podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy oraz trafność wykładni tych przepisów . W oparciu o przepis art. 145 par.1 pkt 1 p.p.s.a. , Sąd uwzględniając skargę na decyzję, uchyla ją w całości lub w części , jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego , które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania , jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonując kontroli legalności zaskarżonych decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie , bowiem decyzje organów I i II instancji zapadły z naruszeniem zarówno prawa materialnego a to art. 136 ust.2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ( t.j. DZ. U. 10.102.651 z późn. zm. ) przez błędne przyjęcie , iż przesłanką rozstrzygnięcia o zwrocie nieruchomości jest władanie przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego nieruchomością wywłaszczoną jak i przepisów postępowania a to art. 7 k.p.a. i 77 k.p.a. w wyniku nie wyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz art. 97 par.1 pkt 4 k.p.a. przez zaniechanie zastosowania instytucji zawieszenia postępowania , które to naruszenia miały wpływ na wynik sprawy. Z akt administracyjnych przekazanych Sądowi bezspornie wynika, że skarżąca pismem z dnia [...].05.2008r. wystąpiła do Prezydenta Miasta Rz. o zwrot nieruchomości położonej w Rz., oznaczonej jako działka nr [...]/12 w byłym obrębie [...], która to nieruchomość została przez Panią E.W. zbyta na rzecz Skarbu Państwa na podstawie umowy z dnia [...].06.1987r. Nr Rep. [...] w trybie art. 8 ustawy z dnia 29.04.1985r. ( DZ. U. nr 22, poz. 99) o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości . W przedmiotowym akcie notarialnym nie został określony cel , dla którego została nabyta w/w nieruchomość , jednakże z treści oferty Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta Rz. z dnia [...].06.1987r. skierowanej do Pani E.W. wynika , że objęta umową nieruchomość była przeznaczona pod osiedle budownictwa jednorodzinnego "B. – C". W oparciu o sporządzoną dokumentację geodezyjną prawidłowo ustalono, że wskazana we wniosku nieruchomość odpowiada aktualnie działkom nr nr : [...]/1, [...]/3, [...]/4, [...]/5, [...]/6 i [...]/7 w obecnym obrębie [...] Rz.-Ba. Działki nr nr : [...]/3, [...]/4, [...] i [...]/6 / KW nr [...] stanowią własność Gminy Miasto Rz., natomiast działki nr [...]/1 i [...]/7 obr. [...] Rz.–B. / KW [...] / będące przedmiotem niniejszego postępowania na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...].11.2003r. zostały przez Gminę zbyte na rzecz osób fizycznych S.R. i J.F. i stanowią własność tych osób .Prawo własności osób fizycznych zostało ujawnione w KW nr [...]. Przed rozporządzeniem nieruchomością nie dopełniono obowiązku zawiadomienia , o którym mowa w art. 136 ust.2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Powyższe okoliczności, jakkolwiek prawidłowość ich ustalenia nie budzi wątpliwości nie są wystarczające dla rozstrzygnięcia sprawy. Organy obu instancji z naruszeniem art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. bezpodstawnie uznały, że w sytuacji, gdy Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nie posiadają tytułu prawnego do wywłaszczonej nieruchomości , nie ma podstaw do zajmowania się kwestią wykorzystania nieruchomości na cel wywłaszczenia ( art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami) i ustalenia w tej mierze nie posiadają znaczenia prawnego. Powyższe stanowisko jakkolwiek występujące incydentalnie w judykaturze ( vide :wyrok NSA w Warszawie z dnia 17 października 2006r. , I OSK 1375/06 , LEX nr 281307) w świetle treści art. 136 ust.3 u.g.n) nie jest do zaakceptowania. W innych orzeczeniach ( vide ; wyrok NSA w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2006r. , IOSK 879/05 , LEX nr 266491, wyrok NSA w Warszawie z dnia 26 marca 2008r., I OSK 491/07 LEX nr 505428, wyrok NSA w Warszawie z dnia 05.01.2010r. I OSK 420/09 ) wyraźnie wyeksponowano obowiązek badania przesłanek warunkujących zwrot wywłaszczonej nieruchomości , o których mowa w art. 136 ust.3 u.g.n. i obowiązek organu doprowadzenia do stanu , w którym Skarb Państwa lub gmina na powrót władają i są właścicielami nieruchomości podlegającej zwrotowi także w sytuacji, gdy w dacie złożenia wniosku o zwrot i w dacie rozpoznania sprawy nieruchomość zbyta z naruszeniem art. 136 ust.2 u.g.n. stanowiła własność osób trzecich. Skład orzekający w niniejszej sprawie całkowicie podziela ocenę prawną zaprezentowaną w w/w wyrokach. Wywłaszczenie jest szczególną formą ingerencji Państwa w sferę własności prywatnej polegającą na przymusowym odjęciu właścicielowi prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli jest ona niezbędna dla celów publicznych , których nie można inaczej zrealizować. Z tej przyczyny wywłaszczona nieruchomość nie może być wykorzystana dla innych celów, niż te , które wskazuje decyzja o wywłaszczeniu. Konsekwencją zakazu użycia nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu jest nakaz zawiadomienia właściciela lub jego spadkobiercy przez właściwy organ o zamiarze użycia nieruchomości lub jej części na inny cel z równoczesną informacją o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W przypadku nie wykonania tego nakazu właściciel wywłaszczonej nieruchomości nie może ponosić negatywnych skutków naruszenia prawa. Zgodnie z art. 136 ust.3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( t.j. : DZ.U. 10.102.651 z późn. zm. ), materialno-prawną przesłankę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz jej byłego właściciela lub jego następcy prawnego jest " zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia". Takiego materialno-prawnego wymogu nie stanowi natomiast kwestia władania nieruchomością w dacie wystąpienia z wnioskiem o zwrot jak również w dacie orzekania . Organ prowadzący postępowanie "zwrotowe" nie może zatem się uchylić od badania przesłanki materialno-prawnej wskazanej w art. 136 ust.3 w/w ustawy nawet w sytuacji, gdy nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot pozostaje we władaniu osób trzecich w dacie złożenia wniosku i jego rozpoznania na skutek czynności prawnej dokonanej przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego z naruszeniem obowiązku , o którym mowa w art. 136 ust.2 u.g.n. Okoliczność , iż nieruchomość , której dotyczy postępowanie "zwrotowe" nie pozostaje we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu nie jest jednak bez znaczenia dla toku postępowania. Organ orzekający nawet w przypadku pozytywnych ustaleń w zakresie dotyczącym przesłanki materialno-prawnej z art. 136 ust.3 u.g.n. nie może bowiem do czasu przejęcia nieruchomości we władanie przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego wydać decyzji pozytywnej , t.j. orzekającej o zwrocie. Decyzja taka byłaby bowiem niewykonalna z przyczyn faktycznych już w dniu jej wydania. Niemożność wydania decyzji o zwrocie nieruchomości jest stanem przejściowym wynikającym z konieczności rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 par.1 pkt 4 k.p.a. W konsekwencji , jeżeli rozstrzygniecie sprawy o zwrot nieruchomości stało się zależne od wcześniejszego doprowadzenia stosunków prawnych do stanu , w którym decyzja o zwrocie stanie się wykonalna , a organ orzekający o zwrocie nie może samodzielnie oceniać ważności umowy zawartej przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego z naruszeniem art. 136 ust. 2 u.g.n., gdyż kognicja w tym zakresie przysługuje sądom powszechnym, w sprawie winna znaleźć zastosowanie instytucja zawieszenia postępowania, przy czym na organie administracji ciąży obowiązek doprowadzenia do stanu , w którym Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego władać będzie nieruchomością podlegającą zwrotowi. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 par.1 pkt 1 lit.a,c p.p.s.a. w zw. z art.135 p.p.s.a. oraz art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji. Podstawę prawną rozstrzygnięcia o kosztach postępowania stanowi przepis art. 200 p.p.s.a.