II SA/Rz 573/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Jolanta Ewa Wojtyna Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Zbigniew Czarnik /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 2 września 2009 r. sprawy ze skargi Rady Miejskiej na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wieloletniego programu inwestycji gminy I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; II. stwierdza, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej Rady Miejskiej kwotę 257 zł /słownie: dwieście pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] maja 2009 r. [...] Wojewoda stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w S. W. z dnia [...] kwietnia 2009 r. Nr [...] zmieniającej uchwałę w sprawie uchwalenia wieloletniego Programu Inwestycyjnego Gminy S. W. p.n. "Poprawa stanu infrastruktury społecznej i technicznej oraz naukowo-dydaktyczno-gospodarczej w Gminie S. W. na lata 2009 – 2012 w części objętej załącznikiem nr 1 do uchwały, a oznaczonej nr 3, nr 8 oraz nr 61. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda wskazał, że powołanie w podstawie prawnej jedynie art. 18 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. nr 142, z 2001 r. poz. 1591 ze zm./ dalej u.s.g., który daje podstawę do uchwalenia wieloletniego planu inwestycyjnego, bez odniesienia do art. 7 ust. 1 tej ustawy lub innych ustaw prawa materialnego narusza przepisy prawa. W ocenie organu nadzoru zadania gminy nie dotyczą tworzenia i rozwoju bazy naukowo – dydaktycznej i socjalnej uczelni wyższych. Jednostki samorządu terytorialnego, w tym gmina nie mogą przeznaczać środków na realizację innych zadań niż wynikające z ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. System oświaty nie obejmuje kształcenia w szkołach wyższych, dlatego realizacja zamierzeń objętych uchwałą, a będących przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego wychodzi poza prawem dopuszczone granice i z tego powodu działanie nadzorcze jest uzasadnione. Z rozstrzygnięciem nadzorczym nie zgodziła się Rada Miasta S. W. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zarzuciła rozstrzygnięciu Wojewody naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 18 ust. 1 i art. 7 ust. 1 pkt 8 u.s.g. przez błędne uznanie, że zadania określone jako nr 3, nr 8 i nr 61 skarżonej uchwały nie mogą być wprowadzone do planu inwestycyjnego. Strona skarżąca wskazała także naruszenie art. 94 ust. 6 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym, przez przyjęcie, że jedyną możliwą i prawem dozwoloną formą wspierania przez gminę szkół wyższych jest przyznanie na ich rzecz dotacji oraz art. 91 u.s.g. przez uznanie skarżonej części uchwały za sprzeczną z prawem. Wskazując na powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i obciążenie Wojewody kosztami zastępstwa procesowego w postępowaniu sądowym. W obszernym uzasadnieniu skarżąca wskazała, że cele objęte uchwałą, która stała się przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody mieszczą się w art. 7 u.s.g., zwłaszcza ust. 1 pkt 8 tej ustawy, który jako zadanie gminy wskazuje sprawy z zakresu "edukacji publicznej". Pojęcie to wykracza poza sprawy z zakresu oświaty i nie może być z nim utożsamiane, zwłaszcza, że sam ustawodawca w 2001 roku dokonał nowelizacji ustawy o systemie oświaty, przez co wprowadził pojęcie szersze. Dodatkowo Rada Miejska w S. W. podkreśliła, że organ nadzoru nie kwestionował identycznych rozstrzygnięć w uchwałach za lata 2006 – 2009, przez co Gmina podjęła stosowne, praktyczne działania wiążące się z wydatkowaniem środków na kwestionowane obecnie cele. Wreszcie zaznaczyła, że objęte rozstrzygnięciem nadzorczym zadania są realizowane w ramach Programu Operacyjnego Rozwoju Polski Wschodniej 2007 – 2013 i są współfinansowane z Europejskiego Funduszu Rozwoju. Możliwość ubiegania się przez gminy o środki na realizację wskazanych celów musi prowadzić do przyjęcia, że gmina ma prawo te cele realizować. Z tych względów strona skarżąca uznała, że skarga jest zasadna. Odpowiadając na skargę Wojewoda Podkarpacki wniósł o jej oddalenie z argumentacją jak w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji i stosują prawem przewidziane środki. Zakres kontroli wynika z treści art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozpoznając skargę nie jest związany jej zarzutami, podstawą prawną, ani wnioskami. Sąd rozpoznaje skargi w granicach danej sprawy. Dokonując oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd stwierdza, że akt ten narusza prawo, zatem skarga Gminy Miejskiej S. W. musi być uwzględniona. W ocenie Sądu nietrafne są zarzuty organu nadzoru, który wskazuje, że kwestionowany akt prawa miejscowego wydany jest bez upoważnienia ustawy, gdy obejmuje zadania, które nie mieszczą się w przepisach u.s.g., zwłaszcza art. 7 ust. 1 tej ustawy, ani nie są wskazane w przepisach szczególnych. Zdaniem organu nie można podzielić poglądu, że gmina jest odpowiedzialna za realizację zadań w zakresie edukacji publicznej, jednak nie może uczestniczyć w rozbudowie bazy szkół wyższych, gdyż ten rodzaj działalności wykracza poza pojęcie edukacji publicznej, a tym samym nie można tego rodzaju zadań realizować w ramach programów inwestycyjnych gminy. Stanowisko Sądu w powyższej sprawie posiada następujące uzasadnienie. Poza sporem między stronami pozostaje przyjęcie zasady, że zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 8 u.s.g. gminy mogą realizować zadania z zakresu edukacji publicznej. Przyznanie tego faktu prowadzi jednak do różnych sposobów wykładni wskazanego pojęcia. W ocenie Gminy pojęcie edukacji publicznej jest na tyle szerokie, że mieszczą się w jego zakresie zadania objęte rozstrzygnięciem nadzorczym uchwałą. Wojewoda treść wskazanego terminu utożsamia z edukacją podstawową, gimnazjalną i ponadgimnazjalną. Rozstrzygnięcie powyższego sporu musi wychodzić, zdaniem Sądu, od wykładni językowej i systemowej, termin edukacji publicznej, gdyż tylko w ten sposób można osiągnąć właściwy, a więc logiczny sposób rozumienia pojęcia. W językowym kontekście przez taką edukację należy rozumieć wszelkie działania związane z kształceniem, czy wykształceniem, które podejmowane są z udziałem podmiotów i środków publicznych. Tak rozumiany sens analizowanego pojęcia jest jednak na gruncie prawa nieczytelny, dlatego ustalenie jego zakresie dla potrzeb rozpoznawanej sprawy musi być dokonane przez odwołanie się do istniejących w systemie prawnym rozwiązań normatywnych. Bez wątpienia edukację realizują szkoły wszelkich typów i stopni. Również ten cel spełniają inne placówki, których zadaniem jest kształcenie lub podnoszenie poziomu wykształcenia. W tym zakresie nie może być sporu między stronami rozpoznawanej sprawy. Rozbieżność pojawia się wtedy, gdy Wojewoda Podkarpacki twierdzi, że edukacja publiczna nie obejmuje działań zmierzających do poprawienia szeroko rozumianej bazy dydaktyczno-naukowo-socjalnej szkół wyższych. Stanowisko takie jest jednostronne i nie uwzględnia istniejącego stanu prawa. Dla Sądu faktem oczywistym jest przyjęcie, że gmina jako jednostka samorządu terytorialnego realizuje zadania wynikające z ustaw. Zauważyć trzeba, że zadania takie wynikają ze wszystkich ustaw, a nie tylko przepisów szczególnych jak próbuje twierdzić Wojewoda. Oczywiście możliwość realizacji określonych zadań, a tym samym poszukiwanie dla nich podstawy prawnej zależy od sfery, w której te zadania są realizowane. Bez wątpienia Wojewoda ma rację, gdy twierdzi, że działanie organów gminy jest możliwe jeżeli znajduje ono oparcie w konkretnym przepisie prawnym. Jednak ten pogląd ma być odnoszony tylko do działań władczych będących rozstrzygnięciami w drodze indywidualnych aktów administracyjnych. Dla tej sfery niedopuszczalne byłoby, aby jakiekolwiek rozstrzygnięcie /decyzja/ wydane zostało na podstawie normy ustrojowej. Inaczej, zdaniem Sądu muszą być oceniane działania gminy w sferze publicznej, ale wykraczającej poza załatwianie spraw administracyjnych. Tutaj podstawą prawną działania może być także przepis zadaniowy, a nawet ustrojowy, o ile przepis szczególny nie zakazuje określonej aktywności. Taki sposób rozumienia zadań gminy pozwala zachować jej samodzielność, która ma konstytucyjne umocowanie. Przyjęcie argumentacji Wojewody prowadziłoby w istocie do zaprzeczenia tej zasadzie, a tym samym do przyjęcia braku pozytywnej regulacji w art. 6 ust. 1 u.s.g. Wojewoda nie wskazuje na tę regulację, powołując tylko dyspozycję art. 7 ust. 1 pkt 8 u.s.g. Jednak takie ograniczenie prowadzi do konsekwencji niemożliwych do akceptacji, gdyż wszystkie sprawy należące do działania gminy sprowadzałyby się tylko do niektórych tez wskazanych pozytywnie w art. 7 ust. 1 u.s.g. Zdaniem Sądu o możliwości realizacji zadań przez gminę nie wymienionych w art. 7 ust. 1 u.s.g. przesądza ich publiczny charakter i lokalny wymiar. Zatem przy ocenie konkretnej aktywności gminy nie ujętej we wskazanym przepisie należy przyjąć, że jest ona dopuszczalna, jeżeli spełnia oba wskazane kryteria, a to zmusza do uznania, że znajduje oparcie w art. 6 ust. 1 u.s.g. W ten sposób zarzuty skargi muszą być przez Sąd uznana za trafne. Drugi zarzut rozstrzygnięcia nadzorczego również zmierza do wykazania, że gmina nie ma możliwości podejmowania działań w zakresie szkolnictwa wyższego, zatem pojęcie edukacji publicznej, o której mowa w art. 7 ust. 1 pkt 8 u.s.g. nie obejmuje działań objętych uchwałą Rady Gminy S. W. W ocenie Sądu argument taki jest chybiony. Analiza przepisów szczególnych, zwłaszcza art. 90 ust. 3 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym /Dz.U. nr 164, poz. 1365 ze zm./ prowadzi do wniosku przeciwnego niż teza formułowana przez Wojewodę. Skoro jednostka samorządu terytorialnego ma przekazywać uczelniom nieruchomości na zasadach określonych w przepisach o gospodarce nieruchomościami, to jako logiczną konsekwencję tej regulacji trzeba przyjąć i dopuścić możliwość sfinansowania takich nieruchomości, a to oznacza, że zamieszczenie w uchwale dyspozycji zmierzających do stworzenia tych nieruchomości nie narusza prawa. Co więcej działanie takie mieści się w pojęciu edukacji publicznej, gdy każda uczelnia zgodnie z art. 4 ust. 3 prawa o szkolnictwie wyższym stanowi integralną część narodowego systemu edukacji i nauki. Odnosząc się do argumentu podniesionego przez pełnomocnika Wojewody w czasie rozprawy, a zmierzającego do wykazania, że stanowisko skarżącej pozostaje w sprzeczności z prezentowanym w orzecznictwie, zwłaszcza z tezami uzasadnienia do wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 26 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 706/07, zgodnie z którymi podstawą działania rady gminy w jakiejkolwiek sferze może być tylko przepis prawa, który wprost takie działanie dopuszcza. W ocenie pełnomocnika wskazanie przez ustawodawcę określonych rodzajów zadań realizowanych przez gminę nie jest tożsame z wyposażeniem w kompetencję do określenia formy takiego działania. Stąd przepis art. 7 ust. 1 i art. 18 ust. 1 u.s.g. nie mogą być podstawą do wprowadzania zadań, dla których prawo nie przewiduje wprost podstawy prawnej jak ma to miejsce w skarżonej uchwale. Ten sposób argumentacji, Sąd co do zasady podziela, jednak wymaga on doprecyzowania, że wyraźna podstawa prawna, określona prawem materialnym musi być podstawą działania rady gminy ilekroć chodzi o określenie skutków /praw i obowiązków/ w sferze zewnętrznego indywidualnego i władczego działania gminy. Inaczej należy ujmować podstawę działania, gdy zakres regulacji objęty uchwałą nie dotyczy tej sfery. Ten sposób ujmowania podstawy prawnej uchwały wskazany jest w uzasadnieniu wyroku, na który powołał się pełnomocnik Wojewody. Wyraźnie wskazano /str. 6 uzasadnienia/, że na podstawie u.s.g. jako jedynej mogą być tworzone przepisy prawa miejscowego odnoszące się do zarządu mieniem gminy. Stanowisko takie wydaje się logiczne, gdyż gmina jako właściciel mienia musi podlegać ogólnym regułom tzn. może być tylko ograniczana przez przepisy ustaw, a nie uprawniana do określonego działania. Tylko taki model spełnia wymóg samodzielności tej jednostki, która jako właściciel może dysponować mieniem w granicach prawa, przy czym granice, to ustawą wprowadzone zakazy dysponowania /w sposób wyraźny/. Podobny tryb argumentacji przyjęto w wyroku NSA z dnia 18.06.2008 r. II OSK 388/08, ONSA i WSA 4/2009, poz. 78/. W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę, katalog spraw objętych rozstrzygnięciem obejmuje problematykę odnoszącą się do zarządu mieniem. Wobec braku normatywnej definicji tego pojęcia przez Zarząd należy rozumieć "szczególny sposób gospodarowania określoną dziedziną stosunków majątkowych, opartą na uprawnieniach wynikających z prawa własności do rzeczowych środków skupionych w rękach organów administracji publicznej do wypełniania zadań, które ulegają ciągłym zmianom" /zob. J. Szachułowicz, Własność publiczna, W-wa 2000, s. 146/. Przy tak rozumianym zarządzie podstawą prawną uchwały rady gminy mogą być tylko przepisy ogólne zadaniowo-kompetencyjne. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 148 p.p.s.a. orzekł jak na wstępie. O kosztach postępowania orzeczono mając na uwadze treść art. 200 p.p.s.a.