II SA/Rz 609/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie WSA Maria Mikolik WSA Paweł Zaborniak Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Podkarpackiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Rzeszowie z dnia 10 marca 2025 r. nr SN.906.2.2025 w przedmiocie nakazu inspektora sanitarnego – skargę oddala – Podkarpacki Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej: "PPWIS"/ "organ II instancji") decyzją z 10 marca 2025 r. nr SN.906.2.2025, po rozpatrzeniu odwołania Gminy [...] (dalej: "Gmina"/"Skarżąca") od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [....] (dalej: "PPIS"/"organ I instancji") z 23 stycznia 2025 r. znak PSN.9020.41.4.2024 nakazującej w Szkole Podstawowej w S. (dalej: "Szkoła") - w sali nr 9 - w 16 pkt kwestionowanych w tym: 1 punkt pomiarowy na tablicy białej, 1 punkt pomiarowy na biurku, 14 punktów pomiarowych na ławkach; - w sali nr 10 - w 28 pkt kwestionowanych w tym: 1 punkt pomiarowy na tablicy, 1 punkt pomiarowy na biurku, 13 punktów pomiarowych na stanowiskach komputerowych, 13 punktów pomiarowych na ławkach; - w sali nr 11 - w 16 pkt kwestionowanych w tym: 1 punkt pomiarowy na biurku, 15 punktów pomiarowych na ławkach; - w sali nr 12 - w 16 pkt kwestionowanych w tym: 1 punkt pomiarowy na tablicy białej, 1 punkt pomiarowy na biurku, 14 punktów pomiarowych na ławkach zapewnić oświetlenie elektryczne o parametrach zgodnych z Polską Normą PN-EN 12464- 1:2022 "Światło i oświetlenie. Oświetlenie miejsc pracy. Część 1: Miejsca pracy we wnętrzach" z terminem wykonania do 28 lutego 2025 r.- utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Jako podstawę prawną PPWIS wskazał art. 10 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2020 r. poz. 910, dalej: "P.o."), art. 365 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 60), § 2 i 9 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach (Dz. U. z 2020 r., poz. 1604 ze zm., dalej: "rozporządzenie z 2002 r."), § 14 i 26 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. z 2003 r. Nr 169, poz. 1650 ze zm.). W uzasadnieniu stwierdzone zostało, że 27 lutego 2024 r. przeprowadzono kontrolę sanitarną w Szkole, podczas której wytypowano sale lekcyjne nr 9, 10, 11 oraz 12 do przeprowadzenia pomiarów oświetlenia sztucznego. Pomiary przeprowadzono 14 listopada 2024 r. Po przeanalizowaniu wyników stwierdzono, że 75 z 79 punktów pomiarowych nie spełniało wymogów określonych w obowiązującej Polskiej Normie PN-EN 12464-1:2022, co stanowiło podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją PPIS z dnia 23 stycznia 2025 r. Od powyższej decyzji Gmina, reprezentowana przez pełnomocnika adwokata, wniosła odwołanie podnosząc, że stosowanie norm jest dobrowolne, chyba że przepisy ustawy lub rozporządzenia bezpośrednio odwołują się do obowiązku ich stosowania. PPWIS odwołania nie uwzględnil i wskazał, że głównym celem właściwego oświetlenia wnętrz placówek oświatowo - wychowawczych jest zapewnienie bezpieczeństwa pracy i nauki dzieci, które w nich przebywają. Odpowiednie oświetlanie powinno umożliwiać dobrą widoczność, pozwalać na łatwe rozróżnianie szczegółów, sprawne postrzeganie i rozróżnianie barw, a ponadto dawać poczucie komfortu psychicznego i fizycznego. Cytując § 2 i 9 rozporzadzenia z 2002 r. oraz art. 10 ust. 1 pkt 1 i 3 P.o. stwierdził, że zasadnym jest, aby w trosce o bezpieczeństwo dzieci opierać się na najnowszych normach, gdyż zostały one stworzone w celu polepszenia warunków pracy i nauki, a przede wszystkim zapobieganiu ewentualnym negatywnym skutkom zdrowotnym. § 26 rozporządzenia z dnia 26 września 1997 r. wyraźnie wskazuje, że pracodawca ma obowiązek zapewniać oświetlenie dzienne na poszczególnych stanowiskach pracy, dostosowanych do rodzaju wykonywanych prac i wymaganej dokładności oraz powinno spełniać ono wymagania określone w Polskiej Normie. Aktualną normą określającą wartości, jakie powinno spełniać oświetlenie w placówkach oświatowo - wychowawczych jest norma PN-EN: 12464-1:2022 "Światło i oświetlenie - Oświetlenie miejsc pracy - Część 1: Miejsca pracy we wnętrzach. W skardze Gmina reprezentowana przez pełnomocnika adwokata zaskarżyła w całości decyzję PWINB i zarzuciła: I. naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach poprzez: nieprawidłowe zastosowanie i nieznajdujące potwierdzenia w okolicznościach faktycznych stwierdzenie, że Skarżąca nie zapewniła właściwego oświetlenia w placówce - Szkole w sytuacji, kiedy jedynym uchybieniem stwierdzonym przez organ było to, że średnie natężenie oświetlenia elektrycznego nie odpowiada polskiej normie PN-EN 12464-1:2022, - brak wskazania w sentencji decyzji nakazowej konkretnych parametrów oświetlenia, jakie należy osiągnąć w wyszczególnionych w tej decyzji punktach i pomieszczeniach, a zamiast tego jedynie ogólnikowe odwołanie się do Polskiej Normy bez podania konkretnych danych (wartości), do których należy doprowadzić natężenie oświetlenia w tych punktach. 2) art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji poprzez całkowite pominięcie okoliczności, że z ustawy wprost wynika, że stosowanie Polskich Norm jest dobrowolne - nie są one same w sobie źródłami prawa powszechnie obowiązującego. Powoływanie się na te normy jest zasadne tylko wówczas, gdy przepis ustawy bądź rozporządzenia bezpośrednio odwołuje się do wymogu ich stosowania, co w realiach analizowanego stanu faktycznego nie ma jednak miejsca. II. Obrazę przepisów postępowania, tj.: 1) art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z § 9 ust. 1 rozporządzenia z 2002 r. poprzez: - dokonanie pobieżniej, a przy tym nieprawidłowej analizy stanu faktycznego pod kątem powyższej regulacji i pominięcie okoliczności, że żaden przepis ww. rozporządzenia nie definiuje ani nie precyzuje pojęcia "właściwego" oświetlenia. Takiej definicji nie przewiduje także ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, na podstawie której rzeczone rozporządzenie zostało wydane, przez co nie można przyjąć, aby organ sanitarny, posiadający kompetencję w zakresie kontroli przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne, w tym dotyczących higieny pomieszczeń w szkołach i innych placówkach oświatowo-wychowawczych, nie mógł w związku z § 9 ust. 1 rozporządzenia stwierdzić nieprawidłowości, a w konsekwencji wydać decyzję nakładającą obowiązek. - pominięcie okoliczności, że ww. rozporządzenie nie odsyła do Polskich Norm, które miałyby regulować jak rozumieć pojęcie obowiązku zapewnienia "właściwego oświetlenia" w placówkach oświatowych. 2) art. 77 § 1 K.p.a. poprzez poczynienie błędnych, nieuprawnionych ustaleń, tj. ustalenie, że: - średnie natężenie oświetlenia elektrycznego w przypadku 76 spośród 79 zbadanych punktów pomiarowych nie odpowiada polskiej normie PN-EN 12464-1:2022, co zostało zakwalifikowane przez organ jako "usterka", w sytuacji, kiedy polskie normy nie są prawem, zostały przyjęte w drodze konsensu i zatwierdzone przez jednostkę normalizacyjną, zawarte w nich zapisy wynikają z wiedzy technicznej i stanowią opracowane przez ekspertów wskazówki, dlatego też ich stosowanie jest dobrowolne i nie należą one do źródeł powszechnie obowiązującego prawa, 3) art. 6 K.p.a., art. 7 K,p.a. i art. 8 K.p.a. w zw. z 75 § 1 K.p.a. poprzez: a) prowadzenie postępowania administracyjnego przez organ w sposób arbitralny, niebudzący zaufania do organów władzy publicznej oraz poprzez wydanie rozstrzygnięcia o nakazaniu usunięcia stwierdzonych "usterek" pomimo braku wyjaśnienia z czego organ wywodzi, że Skarżącą wiąże norma PN-EN 12464-1:2022 i dlaczego ustalone w toku czynności kontrolnych średnie natężenie oświetlenia elektrycznego powoduje, że organ stwierdza, iż nieprawidłowości stwierdzone podczas kontroli rzutują na warunki sanitarno-higieniczne w przedmiotowej szkole i naruszają cyt. przepisy b) całkowite pominięcie, że wycofania normy nie można utożsamiać z unieważnieniem normy, które było działaniem właściwym jedynie dla poprzedniego systemu normalizacji. Unieważnienie normy nie powołuje automatycznego zakazu czy nieprawidłowości jej stosowania. W normalizacji, u której podstaw leży dobrowolne stosowanie normy, wycofanie normy oznacza jedynie wyłączenie jej ze zbioru norm aktualnych ze względu na dezaktualizację jej treści. 4) art. 107 § 6 K.p.a. poprzez brak w uzasadnieniu decyzji: - należytego uzasadnienia wiarygodnych i ustalonych w toku prowadzonego postępowania przesłanek leżących u podstaw wydania rozstrzygnięcia i wyjaśnienia z czego organ wywodzi, że nieprawidłowe oświetlenie negatywnie wpływa na samopoczucie i nastrój dzieci, skoro z uzasadnienia skarżonej decyzji nie wynika, iż organ poczynił ustalenia potwierdzające ww. wnioski, tj., by do organu docierały sygnały o dyskomforcie dzieci i personelu szkoły oraz by skarżyli się oni na obniżone samopoczucie i zły nastrój z powodu nieprawidłowego oświetlenia w placówce, - należytego i nieprzekonującego umotywowania oceny ustalonego przez organ stanu faktycznego, jak również jasnego wskazania związku zachodzącego pomiędzy tą oceną, a treścią przyjętego rozstrzygnięcia. Powyższe absolutnie i w żaden sposób nie pozwoliło na wyjaśnienie Stronie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy rozpoznaniu sprawy. W oparciu o tak sformułowane zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości ewentualnie o uchylenie skarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I Instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu Skarżąca rozwinęła treść stawianych zarzutów podkreślając, że Polskie Normy to normy krajowe, które zostały przyjęte w drodze konsensu i zatwierdzone przez jednostkę normalizacyjną. Zawarte w nich zapisy wynikają z wiedzy technicznej i stanowią jedynie opracowane przez ekspertów wskazówki. Stosowanie rzeczonych norm jest dobrowolne i nie należą one do źródeł powszechnie obowiązującego prawa. Co więcej, art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji wprost wskazuje na to, że stosowanie Polskich Norm jest dobrowolne. Nie są one same w sobie źródłami prawa powszechnie obowiązującego. Powoływanie się na te normy jest zasadne tylko wówczas, gdy przepis ustawy bądź rozporządzenia bezpośrednio odwołuje się do wymogu ich stosowania. W skardze zaznaczone zostało, że brak jest wskazania w sentencji decyzji konkretnych parametrów oświetlenia, jakie należy osiągnąć w wyszczególnionych w tej decyzji punktach i pomieszczeniach Szkoły, a zamiast tego jedynie ogólnikowe odwołanie się do Polskiej Normy. W odpowiedzi na skargę PPWIS wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga jest nieuzasadniona. I. Stan faktyczny sprawy przedstawiony w zaskarżonej decyzji zasługuje na akceptację. Jest tak dlatego, ponieważ istotne dla rozstrzygnięcia ustalenia dotyczące pomiarów oświetlenia sztucznego dokonane w salach lekcyjnyjnych nr 9, 10, 11 i 12, nie są skargą kwestionowane. Zatem pomiary przeprowadzone w dniu 14 listopada 2024 r. które wykazały, że 75 z 79 punktów pomiarowych nie spełniało wymogów określonych w obowiązującej Polskiej Normie PN-EN 12464-1:2022 należy uznać za prawidłowe. II. Na wstępie należy zaznaczyć, że w świetle art. 10 ust. 1 pkt 1 i 3 P.o., organ prowadzący szkołę odpowiada za jej działalność a do zadań tego organu należy w szczególności zapewnienie warunków działania szkoły, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki, a także wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie (zob. wyrok NSA z 27 lipca 2022 r., sygn. II OSK 2362/19). Oznacza to, że organy sanitarne prawidłowo adresatem nakazu uczyniły Gminę. Zagadnienie zapewnienia odpowiedniego oświetlenia w pomieszczeniach szkoły wynika wprost z § 9 ust. 1 rozporzadzenia z 2002 r., przy czym przepis ten używa pojęcia "właściwe oświetlenie". Zgodzić należy się ze skargą, że pojęcie to nie zostało w rozporządzeniu z 2002 r. ani w innym akcie prawnym zdefiniowane. Niemniej jednak w orzecznictwie ukształtowany jest pogląd, że "właściwe" oświetlenie odsyła w istocie do norm wiedzy, które odzwierciedlają aktualny poziom rozwoju nauki i techniki. Dlatego konkretyzacji tego określenia organ sanitarny może dokonać poprzez odesłanie do norm technicznych (Polskiej Normy), które zasadniczo bazują na wskazaniach płynących właśnie z wiedzy naukowej lub technicznej (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 kwietnia 2023 r. sygn. IV SA/Po 142/23). Normy techniczne, jako tzw. Polskie Normy są regulacjami o charakterze wewnętrznym, których stosowanie jest zasadniczo dobrowolne w kręgu podmiotów, które zdecydują się na ich stosowanie. Polska Norma, jako dokument normalizacyjny niebędący aktem prawnym ustala zasady, wytyczne lub charakterystyki odnoszące się do różnych rodzajów działalności lub ich wyników (zob. art. 2 pkt 3 i art. 5 ustawy z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji). W związku z powyższym odwoływanie się do treści Polskich Norm w procesach stosowania prawa przez organy administracji wymaga wskazania podstawy normatywnej wynikającej z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Innymi słowy, Polskie Normy same w sobie nie są źródłami prawa powszechnie obowiązującego. Powoływanie się natomiast na te normy jest zasadne tylko wówczas, gdy przepis ustawy bądź rozporządzenia bezpośrednio odwołuje się do wymogu ich stosowania (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 21 marca 2017 r. sygn. II SA/Rz 399/16 oraz wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2019 r. sygn. II OSK 1486/17). Sąd utożsamia się z tymi poglądami. Nie ulega wątpliwości, że szkoła, której dotyczy regulacja zawarta § 9 rozporzadzenia z 2002 r., jest także zakładem pracy. Konsekwencją powyższego jest to, że poza omówionymi wyżej przepisami, w szkole przestrzegane muszą być przepisy rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy; zaznaczyć należy, że rozporządzenie wydane zostało na podstawie delegacji zawartej w art. 23715 Kodeksu Pracy. W myśl § 26 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia, oświetlenie dzienne na poszczególnych stanowiskach pracy powinno być dostosowane do rodzaju wykonywanych prac i wymaganej dokładności oraz powinno spełniać wymagania określone w Polskiej Normie (ust. 1). Niezależnie od oświetlenia dziennego w pomieszczeniach pracy należy zapewnić oświetlenie elektryczne o parametrach zgodnych z Polskimi Normami (ust. 2). Zatem ten przepis prawa powszechnie obowiązującego nakazuje stosowanie parametrów oświetlenia odpowiadających Polskiej Normie. III. Skarga stawiając zarzuty naruszenia przepisów postępowania w istocie podważa dokonaną subsumpcję prawa materialnego, w szczególności oparcie rozstrzygnięcia na Polskiej Normy PN-EN 12464-1:2022 w sytuacji, gdy stosowanie polskich norm jest dobrowolne. W realiach sprawy stanowisko to, jak również zarzuty skargi dotyczące naruszenia prawa materialnego, są nieuzasadnione. Jak wyżej wskazano (pkt I uzasadnienia), ustalenia faktyczne oparte na pomiarach przeprowadzonych w dniu 14 listopada 2024 r. są poza sporem. Wynika z nich, że 75 z 79 punktów pomiarowych nie spełniało wymogów natężenie oświetlenia elektrycznego określonych w obowiązującej polskiej normie PN-EN 12464-1:2022. Oznacza to, że wbrew skardze, nie można zarzucić organom naruszenia zasad ogólnych postępowania oraz art. 75 § 1 i art. 77 § 1, jak również art. 107 i to w stopniu, o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."). W odniesieniu do stosowania Polskiej Normy PN-EN 12464-1:2022 Sąd stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie nakaz stosowania tej normy ma oparcie w przpisach prawa, co przedstawiono w części II uzasadnienia. Ponownie wskazać należy, że w sytuacji, gdy stosowanie PN wynika z ustawy albo z rozporządzenia (jak ma to miejsce w tym przypadku), to organ jest uprawniony do wydania nakazu z powołaniem się na konkretną Polską Normę. Jest oczywistym, że organ powinien stosować obecnie obowiązującą PN, która odzwierciedla aktualny poziom rozwoju nauki i techniki. Końcowo Sąd zauważa, że skoro stosowanie norm technicznych odbywa się w systemie dobrowolnym (w oparciu o zasadę dobrowolności), to "wycofanie normy nie przesądza o możliwości dalszego korzystania z niej, a system ten nie zabrania stosowania takich norm" (zob. B. Fischer, Prawne aspekty norm technicznych, Warszawa 2017, s. 100). W rozpoznawanej sprawie przypadek taki nie występuje, z uwagi na regulacje prawne przedstawione w punkcie II uzasadnienia. Reasumując Sąd stwierdza, że organy inspekcji sanitarnej nie dopuściły się naruszenia prawa materialnego, w sposób przewidziany przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Z tych przyczyn skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.