II SA/Rz 620/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Lechowska Sędziowie WSA Robert Sawuła AWSA Jolanta Ewa Wojtyna /spr./ Protokolant: sekr. sądowy Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi W. B. 1. na czynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie konkursu na dyrektora szkoły 2. na pismo Wójta Gminy [...] z dnia 6 października 2003 r. stanowiące odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w związku z przeprowadzeniem konkursu na stanowisko dyrektora szkoły -postanawia- skargę odrzucić II SA/Rz 620/04 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez W. B. są nieprawidłowości w przeprowadzeniu konkursu na wyłonienie kandydata na stanowisko dyrektora szkoły w K., polegające na bezzasadnym, jego zdaniem niedopuszczeniu go do tego konkursu Na rozprawie w dniu 9 grudnia 2004 roku skarżący sprecyzował żądanie skargi, przez wyjaśnienie, że przedmiotem skargi jest: 1) czynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie konkursu na dyrektora szkoły 2) pismo Wójta Gminy [...] z dnia 6 października 2003 roku stanowiące odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w związku z przeprowadzeniem konkursu na stanowisko dyrektora szkoły. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco. Zarządzeniem nr [...] z dnia [...] lipca 2003 roku Wójt Gminy [...], działając na podstawie przepisu art. 30 ust 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym i art. 36 a ust. 3 i 5 ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty ogłosił konkurs dla wyłonienia kandydatów na stanowiska dyrektorów Zespołu Szkół w K. i Zespołu Szkół w R. Załącznikiem do zarządzenia jest Regulamin Konkursu określający warunki uczestnictwa w konkursie, w szczególności wymagania stawiane kandydatom i wykaz niezbędnych dokumentów, a termin ich złożenia wyznaczono do 25 lipca 2003 roku. Zgodnie z § 2 zarządzenia, przeprowadzenie konkursu powierza się Komisji Konkursowej powołanej przez Wójta Gminy [...]. Ogłoszenie o konkursach dla wyłonienia kandydatów na stanowiska dyrektorów ogłoszono w gazecie codziennej N. w dniu 11 lipca 2003 roku oraz na tablicach ogłoszeniowych na terenie Gminy. Na posiedzeniu w dniu 18 sierpnia 2003 roku Komisja Konkursowa stwierdziła brak w dokumentach złożonych przed dniem 25 lipca 2003 przez W. B. potwierdzenia stażu pracy pedagogicznej, oraz karty oceny pracy wydanej przez uprawniony organ. Dokumenty te, dostarczone w dniu posiedzenia Komisji uznano za złożone po terminie wyznaczonym w regulaminie, co sprawiło, że komisja podjęła decyzję o niedopuszczeniu W. B. do konkursu dla wyłonienia kandydatów na stanowisko dyrektora zespołu szkół. W. B. działając przez pełnomocnika, w dniu 5.09.2003 r. wezwał Wójta Gminy do usunięcia naruszenia prawa, jakie nastąpiło w związku z konkursem na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół w K. i w R., przez ponowne zarządzenie konkursu dla wyłonienia kandydatów na stanowisko dyrektorów, ponowne opracowanie regulaminu konkursu i dopuszczenie do konkursu wszystkich zainteresowanych, którzy złożyli dokumenty takie, jakie mieli możliwość złożyć. W uzasadnieniu podniósł, że miał zamiar uczestniczyć w konkursie wyłaniającym kandydatów na dyrektora szkół. Ma zatem przymiot strony w rozumieniu k.p.a. Czynności podejmowane w związku z postępowaniem konkursowym mają znamiona prawne działań z zakresu publicznej administracji samorządowej i podlegają zaskarżeniu do NSA. W związku z tym zasadne jest wezwanie organu prowadzącego szkołę do usunięcia naruszenia prawa /art. 34 ust. 3 ustawy o NSA/. W jego ocenie, w toku postępowania doszło do rażących naruszeń prawa: 1/. w zarządzeniu z dnia [...].07.2003 Wójt stwierdził, że konkurs poprowadzi komisja. W regulaminie wskazano skład komisji konkursowej podając, jakie instytucje będą w niej reprezentowane. Personalnie komisja powołana została zarządzeniem Wójta z 23.07.2003. Tak wyłoniony skład komisji jest sprzeczny z treścią znowelizowanej w dniu 27.06.2003 r. ustawy o systemie oświaty. Ustawa weszła w życie przed datą konkursu. Przepis 36a ust. 5b stanowi, że w skład komisji musi wejść dwóch przedstawicieli rady pedagogicznej rodziców. Ta niezgodność z prawem dyskwalifikuje cały przebieg postępowania konkursowego; 2/. zgodnie z § 2 ust. 3 regulaminu konkursu, ogłoszenie miało się ukazać w sposób zwyczajowo przyjęty na terenie gminy. Termin ogłoszenia konkursu był niezgodny z wcześniejszą praktyką i w sposób nie uwzględniający specyfiki pracy nauczycieli, bowiem podany został po zakończeniu roku szkolnego. Ponadto ogłoszenie nie zostało wywieszone na tablicach ogłoszeń w większości wsi na terenie Gminy; 3/. zawiadomienie nadzoru pedagogicznego oraz związku zawodowego i wytypowanie przez te gremia swoich przedstawicieli nie jest spełnieniem wymogu uzgodnienia składu komisji oraz treści regulaminu; 4/ niedopuszczenie W. B. nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, bowiem nie zawinił uchybienia terminu do złożenia dokumentów. W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Wójt Gminy w dniu 6 10.2003 odpisał, że nie znajduje podstaw do ponownego przeprowadzenia postępowania konkursowego w celu wyłonienia nowego kandydata na dyrektora Zespołu Szkół, a na zarzuty odpowiedział , że ustawa z dnia 27 czerwca 2003r. została opublikowana w dniu 6 sierpnia 2002 roku i zgodnie z art. 22, weszła w życie po 14 dniach, tj. 21 sierpnia 2003 roku. a zatem po dacie posiedzenia komisji konkursowej. Ogłoszenie o konkursie ukazało się w prasie oraz na wszystkich ogólnodostępnych tablicach ogłoszeniowych na terenie Gminy [...] /akta sprawy k. 2 i 6/, zarządzenie o konkursie oraz zarządzenie o powołaniu składu komisji zostało uzgodnione z organem sprawującym nadzór pedagogiczny – [...] Kuratorem Oświaty a kwestia odmowy wydania dokumentów była wyjaśniona w odrębnym postępowaniu, które nie potwierdziło zarzutów stawianych przez W. B. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego W. B. zarzucił: - sprzeczne z treścią art. 36 a ust5 ustawy o systemie oświaty w brzmieniu nadanym nowelizacją z 15.03.2002 ustalenie w regulaminie składu komisji konkursowej, pomijające przedstawicieli rady pedagogicznej i rodziców, - sprzeczne z art. 36a ust. 3 ustawy wyłonienie kandydata w drodze postępowania nie będącego w rzeczywistości postępowaniem konkursowym, - naruszenie k.p.a. 7, 8, 10, przy wyjaśnianiu zarzutów W. B. dotyczących bezzasadnego niedopuszczenia do konkursu. Skarżący przyznał, że zasadnie Wójt Gminy uznał, ze nowelizacja ustawy o systemie oświaty wprowadzona ustawą z 27.06.2003 r. weszła w życie po dacie konkursu. Wskazać jednak należy, że skład komisji określonej w regulaminie sprzeczny jest z treścią art.. 36a ust. 5 ustawy w brzmieniu nadanym przez ustawę z 15.03.2002 /Dz. u. Nr 41 poz. 362/, mówiący, że w skład komisji wchodzi m. in. po dwóch przedstawicieli rodziców i rady pedagogicznej. W niniejszej sprawie chodzi o powołanie zespołu powstającego z dwóch istniejących szkół, nie ma zatem problemu z wyłonieniem po jednym przedstawicielu rady pedagogicznej i rodziców. Zgodnie z 36a ust. 3 ustawy o systemie oświaty, kandydata na stanowisko dyrektora wyłania się w drodze konkursu. W sprawie wyeliminowano możliwość kandydowania na większą liczbę osób poprzez: zaniechanie dokonania ogłoszenia w siedzibach szkół czasie roku szkolnego, co ograniczyło możliwość dotarcia ogłoszenia do osób najbardziej konkursem zainteresowanych, wyeliminowanie z postępowania konkursowego skarżącego przez uniemożliwienie mu przedłożenia dokumentów wymaganych regulaminem. Nie złożenie w terminie dokumentów nastąpiło z winy przełożonego skarżącego, który był jednocześnie jego kontrkandydatem w konkursie. Odnośnie pkt 4 odpowiedzi z dnia 6.10.2003 skarżący wyjaśnił, że nie uczestniczył w żadnym postępowaniu mającym wyjaśnić okoliczność odmowy wydania dokumentów, nie był przesłuchiwany, nie składał pisemnych wyjaśnień, nie zapoznano go z żadnymi materiałami, nie ma też żadnych wiadomości o jakimkolwiek innym toczącym się postępowaniu w tej sprawie. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej odrzucenie, bowiem konkurs, jako metoda obsadzania kierowniczych stanowisk w szkołach publicznych ma w przeważającej mierze charakter czynności z zakresu prawa pracy. Stąd trudno uznać, że działanie wynikające z treści art. 36a ustawy o systemie oświaty, za działanie z zakresu administracji publicznej, podlegające zaskarżeniu na podstawie art. 16 pkt 4 ustawy o NSA. Organ powołał stanowisko Sądu Najwyższego zawarte w postanowieniu z dnia 29 sierpnia 2001 III RN 1 23/01. W wypadku nie podzielenia przez Sąd tego stanowiska, Wójt wniósł o oddalenie skargi z przyczyn, które wskazał w swoim piśmie do skarżącego z dnia 6 października 2003 roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – przepisy wprowadzające ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153 poz.1271 ze zm./ sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 roku i postępowanie nie zostało zakończone /a do takich należy niniejsza sprawa/ podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153 poz. 1270/, zwanej dalej P.p.s.a. Art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku- Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. nr 153 poz. 1269/ stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, rozstrzyganie sporów kompetencyjnych oraz o właściwość, między organami jednostek samorządu terytorialnego ,samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej /§ 1/. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej /§ 2/. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 w/w ustawy P.p.s.a. stanowiący, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu skarga o tak określonym przedmiocie zaskarżenia, jak to określił skarżący, jest niedopuszczalna. Sprawy związane z edukacją publiczną należą do zakresu działania gminy /art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 roku - Dz. U. 01.142.1591/, jako zadania własne gminy /art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 o systemie oświaty - Dz. U. nr 67, poz. 329 z 1996/. W myśl przepisu art. 5 ust. 2 pkt 1 organem prowadzącym szkołę jest jednostka samorządu terytorialnego. Zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, ustawa o samorządzie gminnym powierza w przepisie art. 30 ust. 2 pkt 5 wójtowi gminy. W ramach tych uprawnień, w przedmiotowej sprawie, Wójt Gminy [...] ogłosił konkurs dla wyłonienia kandydatów na stanowisko dyrektora, ustanawiając regulamin konkursu i powołując komisję konkursową. Instytucję takiego konkursu wprowadza art. 36 a ust. 3 ustawy o systemie oświaty, który stanowi, że kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu. Wymagania stawiane kandydatom, dotyczące wykształcenia, stażu pracy, stanu zdrowia i inne określa § 1 pkt 1 – 8 Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 6 maja 2003 roku /Dz. U. 03.89.826/. Ust. 5 tego przepisu stanowi, że w celu przeprowadzenia konkursu organ prowadzący szkołę lub placówkę określa regulamin konkursu i powołuje komisję konkursową w składzie ustalonym w pkt 1, 2 i 3 tego przepisu, a zgodnie z pkt 6 – w przypadku szkół i placówek nowo zakładanych, skład komisji określa organ prowadzący szkołę lub placówkę w uzgodnieniu z organem sprawującym nadzór pedagogiczny. Tak więc ,stosownie do przytoczonych przepisów zadaniem organu prowadzącego szkołę jest ogłoszenie konkursu, opracowanie jego regulaminu i wyłonienie komisji, samo jednak przeprowadzenie konkursu należy do specjalnego organu – komisji konkursowej, do której należą wszystkie czynności konkursowe. Organy gminy nie mogą więc samodzielnie przeprowadzić konkursu, w tym unieważnić postępowania konkursowego lub jego wyników. Może to uczynić tylko komisja konkursowa, jeżeli możliwość taką przewiduje regulamin konkursu. Organy Gminy są też związane wynikami konkursu, bowiem z art. 36 ust. 2 wynika norma, według której kandydatowi na stanowisko dyrektora szkoły wyłonionemu w drodze konkursu nie można odmówić stanowiska dyrektora, chyba, że organ sprawujący nadzór pedagogiczny zgłosił zastrzeżenie o którym mowa w ust. 2 tego przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku II SA/Wr 2250/01 z 15 listopada 2001 roku wyraził pogląd, że "organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa /art. 7 Konstytucji RP/ ,wobec czego dozwolone jest tylko takie działanie, na które prawo zezwala. Kompetencje do wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora szkoły ustawodawca przypisał komisji konkursowej. Wprawdzie komisję tę powołuje organ prowadzący szkołę, jednak wyłonionemu kandydatowi organ ten nie może odmówić powierzenia stanowiska. Jedynym przewidzianym w prawie odstępstwem od tego obowiązku jest zgłoszenie zastrzeżeń przez organ nadzoru pedagogicznego. Skoro taka sytuacja, jako wyjątek, została przewidziana w ustawie szczególnej /art. 36 a ust. 3 ustawy o systemie oświaty/, to nie może tu wchodzić w grę zasada domniemania właściwości rady gminy z art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym". Rola organów gminy sprowadza się zatem do zatrudnienia dyrektora, w znaczeniu nawiązania stosunku pracy z osobą wyłonioną w postępowaniu konkursowym. Unieważnienie postępowania konkursowego oznaczałoby odmowę powierzenia stanowiska kandydatowi wyłonionemu w drodze konkursu, co jest niedopuszczalne w świetle przytoczonych wyżej przepisów. Ustawa o systemie oświaty, ani też regulamin konkursu nie przewidują zaskarżenia do sądu czynności konkursu i jego wyników. Charakter prawny czynności urzędowych podejmowanych przez organy gminy lub z ich umocowania przez powołaną w tym celu komisję konkursową do realizacji ustawowego obowiązku powierzenia stanowiska dyrektora szkoły wyłonionego w drodze konkursu, wobec rozbieżnych poglądów, był przedmiotem rozważań Sądu Najwyższego. W postanowieniu z dnia 29 sierpnia 2001 roku III RN 123/01 Sąd ten wyraził pogląd, że wprawdzie czynności związane z powierzeniem stanowiska dyrektora szkoły mają również pewne aspekty z zakresu publicznej administracji samorządowej, to jednak wyraźnie dominuje w nich charakter czynności ze sfery prawa pracy, zmierzających do nawiązania stosunku na stanowisku dyrektora szkoły w drodze zgodnego oświadczenia woli pracodawcy i pracownika /art. 11 KP/. Stosunek ten ma zobowiązaniowy charakter i taką naturę wykazują też poprzedzające jego nawiązanie akty /czynności/ postępowania konkursowego, nakierowane na wyłonienie osoby, która spośród możliwie licznej grupy jednakowo traktowanych kandydatów spełniały by w najwyższym stopniu wymagania kwalifikacyjne, warunkujące zatrudnienie na danym stanowisku kierowniczym". W dalszym ciągu uzasadnienia swego orzeczenia Sąd Najwyższy wywodzi, że chodzi tu o otwarcie dla tych sporów drogi przed sądem powszechnym, orzekającym w trybie przepisów postępowania odrębnego w sprawach z zakresu prawa pracy. Ta kategoria pojęciowa obejmuje nie tylko sprawy o roszczenia ze stosunku pracy, lecz również sprawy o roszczenia z nim związane /art. 476 § 1 pkt 1 k.p.c./. W tej drugiej grupie mieści się m.in. żądanie ustalenia legalności postępowania konkursowego służącego wyłonieniu kandydata na określone stanowisko /.../. Jest to bowiem roszczenie z przynależnych do przedmiotu prawa pracy sfery stosunków społecznych poprzedzających stosunek pracy, przy czym jako nawiązanie" dyrektorskiego" stosunku pracy należy traktować zarówno sytuację, gdy kandydat nie jest, jak też tą, gdy pozostaje już w danej szkole w zatrudnieniu "szeregowego" nauczyciela i kiedy to trzeba by mówić jednocześnie o przekształceniu, ustaniu, czy zawieszeniu tego stosunku. W tym miejscu warto też podkreślić, że upoważnienie sądu powszechnego do orzekania reformatoryjnego i związana z tym kompetencja do czynienia samodzielnych ustaleń na podstawie własnego postępowania dowodowego, stwarza większą niż przed sądem administracyjnym szansę wykrycia i ujawnienia ewentualnych nieprawidłowości postępowania konkursowego, a tym samym służy bardziej kompleksowej realizacji przez zainteresowanego jego obywatelskiego prawa do sądu /art. 45 ust. 1 Konstytucji RP/. Przytoczone stanowisko Sądu Najwyższego, wyłącza właściwość wojewódzkiego sądu administracyjnego w orzekaniu o legalności czynności Wójta Gminy [...] w przedmiocie konkursu na dyrektora szkoły. Drugim zarzutem skargi jest legalność pisma Wójta Gminy z dnia 6 października 2003 roku stanowiącego odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w związku z przeprowadzeniem konkursu na stanowisko dyrektora szkoły. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa skarżący opiera na przepisie art. 34 ust 3 ustawy o NSA który to przepis stanowi, że jeżeli ustawa nie przewiduje środków odwoławczych w sprawie będącej przedmiotem skargi, należy przed wniesieniem jej do sądu zwrócić się do właściwego organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Dopuszczalność skargi na pismo Wójta Gminy, może być rozważana w oparciu o w/w przepis art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, a także art. 1 ustawy P.p.s.a., zgodnie z którym przepisy te normują postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej i sprawach, do których jego przepisy stosuje się z ustaw szczególnych , do rozpoznawania których powołane są sądy administracyjne /art. 2/ sprawujące kontrolę działalności administracji publicznej i stosujące środki określone w ustawie /art. 3 § 1/. § 2 tego przepisu zawiera katalog spraw, w których sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przez orzekanie w sprawach skarg na wymienione tam akty administracyjne. Przepis art. 3 § 2, w pkt 4 stanowi, że są to skargi na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przepis ten ustanawia zatem dwie przesłanki dopuszczalności skargi - czynność musi być podjęta w zakresie administracji publicznej i musi dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Jak wskazano wyżej rola Wójta Gminy w przedmiotowej sprawie sprowadzona była jedynie do czynności, do których upoważnia go ustawa o systemie oświaty w przepisie art. 36a. Dalsze czynności, a więc przeprowadzenie konkursu mającego wyłonić kandydata nie należały do Wójta, a do komisji konkursowej, która jest ciałem powoływanym do wykonania określonego zadania przez organ prowadzący szkołę, którym może być, zgodnie z art. 3 pkt 5 ustawy o systemie oświaty zarówno organ administracji publicznej, jak też inna osoba prawna, a nawet osoba fizyczna. Jej ramowy skład wyznacza ustawa o systemie oświaty, jednak skład osobowy zależy od woli organu prowadzącego szkołę. W stosunku do kandydatów na dyrektora nie posiada uprawnień władczych i nie rozstrzyga jednostronnie o ich uprawnieniach, nie nakłada też na nich obowiązków. Dlatego w ocenie sądu, wykonywana przez nią czynność przeprowadzenia konkursu nie może być uznana za podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej. Po konkursie komisja ulega rozwiązaniu. W tej sytuacji wezwanie Wójta do usunięcia naruszenia prawa nie mogło być skuteczne, bowiem w myśl przepisu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, wezwać do usunięcia naruszenia prawa można jedynie organ gminy, w związku z naruszeniem prawa uchwałą podjętą przez organ gminy, a komisja konkursowa takim organem nie jest. Nadto przepisy ustawy o systemie oświaty nie przewidują wydawania przez komisję konkursową aktów administracyjnych w sprawie wyłonienia kandydata na dyrektora szkoły, nie przewidują też środków odwoławczych od stanowiska komisji w przedmiocie niedopuszczenia do konkursu. Ustawa przewiduje jedynie, co zaznaczono wcześniej, możliwość zgłoszenia przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny nad szkołą umotywowanych zastrzeżeń co do kandydata na stanowisko dyrektora szkoły, co stwarza możliwość pośredniej kontroli prawidłowości przeprowadzenia konkursu. Wskazując na powyższe Sąd uznał skargę za niedopuszczalną i na zasadzie przepisu art. 58 § 1 pkt 1 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153 poz. 1270/ orzekł jak w sentencji postanowienia.