II SA/Rz 644/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka AWSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi S. P. na czynność Wójta Gminy z dnia [...] lutego 2010 r. w przedmiocie odmowy zwrotu kosztów przewozu niepełnosprawnego dziecka do oddziału przedszkolnego I. stwierdza bezskuteczność czynności; II. zasądza od Wójta Gminy na rzecz skarżącej S. P. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. S. P. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie czynność Wójta Gminy [...] z dnia 26 lutego 2021 r. o odmowie zwrotu kosztów dowozu niepełnosprawnego dziecka do oddziału przedszkolnego Szkoły Podstawowej w [...]. Jak wynika z akt sprawy, skarżąca – w piśmie z dnia 22 października 2020 r. - wystąpiła do Wójta Gminy [...] z wnioskiem o zwrot kosztów dowozu dziecka niepełnosprawnego – P. P., zamieszkałego ul. [...], [...], uczęszczającego w roku szkolnym 2020/2021 do grupy "0" w Szkole Podstawowej w [...] (5x w tygodniu), jak również uczęszczającego na zajęcia rewalidacyjno-wychowawcze w Specjalnym Ośrodku Szkolno-Wychowawczym w [...] (1 x w tygodniu), oraz na terapię indywidualną i grupową w Samodzielnym Publicznym Zespole Opieki Zdrowotnej w [....] - Poradnia dla osób z autyzmem dziecięcym (1 x w tygodniu). Wnioskodawczyni wskazała, że dziecko jest dowożone prywatnym samochodem. W odpowiedzi na powyższe, w piśmie z dnia 20 listopada 2020 r., Wójt Gminy [...] podniósł, że według regulacji zawartej w art. 32 ust. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2020 r. poz. 910 ze zm.), określanej w dalszej części jako "P.o.", obowiązkiem gminy jest zapewnienie niepełnosprawnym dzieciom pięcioletnim i sześcioletnim oraz dzieciom objętym wychowaniem przedszkolnym na podstawie art. 32 ust. 2 ww. ustawy, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższego przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej, innej formy wychowania przedszkolnego lub ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego. Następnie, Wójt wskazał, że P. P. posiada orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego oraz opinię o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju, wydane przez Poradnię Psychologiczno-Pedagogiczną w [....]. Organ zauważył, że obowiązek przedszkolny w odniesieniu do wskazanego dziecka realizowany jest w obrębie gminy ościennej - w odległości wynoszącej około 5 km, mimo że najbliższy oddział przedszkolny z możliwością kształcenia specjalnego znajduje się na terenie Gminy [...] – w odległości kilkuset metrów od miejsca zamieszkania wnioskodawczyni. Tym samym, brak jest, w jego ocenie, podstaw do uwzględnienia wniosku. S. P. wystąpiła wówczas w dniu 27 stycznia 2021 r. z kolejnym wnioskiem o zwrot kosztów dowozu P. P. do oddziału przedszkolnego w Szkole Podstawowej w [...] oraz do Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego w [...]. W uzasadnieniu podniosła, że dziecko uczęszcza do Szkoły Podstawowej w [...] od 2019 roku, a decyzję o przeniesieniu do innej placówki poza miejscem zamieszkania podjęła z uwagi na to, że młodszy syn M. P. nie został przyjęty do Gminnego Przedszkola w [...], ponieważ brakowało mu dwóch dni do rocznika 2016, a ona pracując w wymiarze pełnego etatu na stanowisku Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury nie miała innej możliwości zapewnić młodszemu opieki i możliwości uczęszczania do przedszkola, do czego był w pełni przygotowany (pod kątem emocjonalnym i potrzeb fizjologicznych). Szkoła Podstawowa w [....] dziecko przyjęła, a zatem razem z nim poszedł starszy brat – P. P. W momencie kiedy młodszy syn kwalifikował się już do Gminnego Przedszkola w [...], uzyskana została diagnoza P. - autyzm atypowy. Wnioskodawczyni podniosła, że okazało się z czasem, że problemy, które miał P. przez okres w którym był w przedszkolu w [...] nie były przypadkowe - ilość osób w grupie i zasady panujące w tym przedszkolu bardzo negatywnie wpływały na dziecko. Przy licznej grupie bardzo trudno skupić się na jednym dziecku, a P. wymaga więcej uwagi, ciszy, skupienia. Grupa przedszkolna w [...] liczy 7 osób razem z P. Wnioskodawczyni zwróciła uwagę, że nawet jeśli byłaby teraz możliwość zmiany placówki, to ze względu na stan psychiczny dziecka nie może dokonać żadnych zmian, ponieważ grozi to regresem i zniweczeniem całej pracy, która została włożona w ciągu tego okresu. P. odnalazł się w grupie, przystosował, zaakceptował panujące tam warunki, a do przedszkola w [...] z reguły nie chciał iść i często kończyło się to ogromnym stresem i histerią. Również psycholog z Poradni Autystycznej w [...] wskazała, że dziecko w spektrum autyzmu musi mieć unormowany tryb funkcjonowania, każda zmiana dla niego będzie negatywnie wpływać na jego rozwój. W udzielonej na powyższe odpowiedzi – pismo z 26 lutego 2021 r. – Wójt Gminy [...] powielił argumentację z pisma datowanego na dzień 20 listopada 2020 r. Podniósł dodatkowo, że mając na względzie potrzeby dzieci z orzeczeniem o niepełnosprawności organ prowadzący dokłada wszelkich starań, aby placówki oświatowe w pełni realizowały zindywidualizowane potrzeby edukacyjne i wychowawcze każdego dziecka. Podkreślił, że Przedszkole Gminne w [...] ma możliwość zapewnić P. P. opieki zgodną z orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego, wydanym przez Poradnię Psychologiczno-Pedagogiczną w [...]. Wskazane przedszkole posiada wykwalifikowaną kadrę pedagogiczną, która systematycznie podnosi swoje kwalifikacje dostosowując je do pojawiających się potrzeb, a także duże doświadczenie w pracy z dziećmi z autyzmem. W placówce zatrudnieni są pedagodzy z wieloletnim stażem zawodowym, przygotowaniem do prowadzenia wczesnego wspomagania rozwoju, pedagog, diagnosta, terapeuta pedagogiczny, logopeda oraz neurologopeda, nauczyciel do spraw edukacji i rewalidacji osób ze spektrum autyzmu, a także terapeuta integracji sensorycznej. We wskazanej na wstępie skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie S. P., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 32 ust. 6 P.o., wniosła o uznanie bezskuteczności zaskarżonej czynności oraz o zobowiązanie Wójta Gminy [...] do zawarcia umowy w przedmiocie zwrotu kosztów przewozu jej niepełnosprawnego syna z miejsca jego zamieszkania do oddziału przedszkolnego w Szkole Podstawowej w [...] i z powrotem oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania. Wskazując na orzecznictwo sądowe skarżąca podniosła, że na "bliskość" szkoły, przedszkola bądź ośrodka składa się zarówno element położenia geograficznego (odległość szkoły od miejsca zamieszkania), jak też element posiadania przez daną placówkę oświatową warunków umożliwiających prawidłowe kształcenie dzieci z konkretnym rodzajem niepełnosprawności. Przy czym ten drugi element powinien być oceniany indywidualnie, w świetle orzeczenia o niepełnosprawności danego dziecka. Najbliższym przedszkolem (oddziałem przedszkolnym w szkole podstawowej) będzie zatem tylko przedszkole (oddział przedszkolny) pozwalający realizować zalecenia zawarte w orzeczeniu o niepełnosprawności dziecka (orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego), a zatem dostosowanym do zdolności psychofizycznych ucznia. Zwróciła uwagę, że rodzicom niepełnosprawnego dziecka przysługuje prawo wyboru szkoły (przedszkola), gwarantowane przez art. 70 ust. 1 i 3 Konstytucji. Skoro więc rodzice dziecka niepełnosprawnego dokonali wskazanego wyboru, to samo twierdzenie organu, że inna placówka, zapewnia kadrę i warunki umożliwiające prawidłowe kształcenie dziecka z konkretnym rodzajem niepełnosprawności, nie jest wystarczające, ale wymaga wykazania w oparciu o zalecenia zawarte w orzeczeniu o niepełnosprawności (orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego), że wskazywana przez organ placówka oświatowa będzie zapewniać prawidłowy przebieg nauczania i wychowania dziecka, dostosowany do jego zdolności psychofizycznych. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podał, że P. P. uczęszczał do Przedszkola Gminnego w [...] w latach 2017-2019. Jego frekwencja na zajęciach była bardzo niska, a powyższe powodowały częste choroby dziecka. Skutkiem tego były problemy adaptacyjne. Nauczyciele pracujący w placówce starali się ułatwić dziecku pobyt, ale każda kolejna dłuższa nieobecność skutkowała rozpoczynaniem procesu adaptacyjnego od nowa. Z obserwacji nauczyciela wychowawcy nie wynikało, by P. P. miał jakiekolwiek trudności, a jego zachowanie (w wieku 3 i 4 lat) stanowiło normę rozwojową. Z powodu częstych nieobecności nauczyciel nie mógł w pełni ocenić postępów dziecka. Wójt zaznaczył, że orzeczenie o potrzebie specjalnego kształcenia P. P. otrzymał 3 listopada 2020 r., a zatem przenosząc go do ościennego przedszkola rodzice nie kierowali się jego potrzebami edukacyjnymi. Organ zauważył, że brat P. P. nie został przyjęty do przedszkola z powodów formalnych (nie ukończył 2,5 roku). Po ustaniu tej przeszkody rodzice dziecka nie wystąpili z kolejnym wnioskiem o przyjęcie. Wójt podniósł, że wbrew zarzutom skargi Przedszkole Gminne w [...] ma możliwość zapewnić P. P. opiekę zgodną z orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego. Według Wójta, wskazane przedszkole posiada wykwalifikowaną kadrę pedagogiczną, która systematycznie podnosi swoje kwalifikacje, dostosowując je do pojawiających się potrzeb. Ma także duże doświadczenie w pracy z dziećmi z autyzmem. Wójt podkreślił też, że Przedszkole Gminne w [...] jest małą placówką, w której panuje rodzinna atmosfera. Jest trzech nauczycieli wychowawców w trzech grupach wiekowych i jeden w grupie zbiorczej. Zatrudniona jest również opiekunka dziecięca będąca pomocą nauczyciela. W grupie dzieci sześcioletnich (tj., do której uczęszczał P. P.) jest 16 wychowanków, zaś w pozostałych grupach jest po 21 dzieci. Profesjonalna kadra z wieloletnim doświadczeniem wspiera wszechstronnie umiejętności dzieci obejmując je wsparciem, jeśli tego potrzebują oraz rozwijając ich uzdolnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawując wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej sąd stosuje kryterium zgodności z prawem, do czego zobowiązuje go art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137). Kontrola ta w niniejszym postępowaniu dotyczyła czynności Wójta Gminy [...] z dnia 26 lutego 2021 r. o odmowie zwrotu skarżącej kosztów dowozu niepełnosprawnego dziecka P. P. do oddziału przedszkolnego. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, a Sąd w składzie orzekającym pogląd ten podziela, że tego rodzaju przejaw działalności organu mieści się w kategorii czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a." [tak np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 22 stycznia 2020 r. II SA/Rz 1021/19, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 20 maja 2021 r. III SA/Gd 1213/20, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z 28.09.2018 r. I OSK 2861/18]. W myśl tego przepisu, przedmiotem kontroli sądowej są inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności (a zatem inne niż decyzje i postanowienia) z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stosownie do art. 32 ust. 6 P.o., który stanowił podstawę czynności Wójta, obowiązkiem gminy jest zapewnienie niepełnosprawnym dzieciom pięcioletnim i sześcioletnim oraz dzieciom objętym wychowaniem przedszkolnym na podstawie art. 31 ust. 2 bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższego przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej, innej formy wychowania przedszkolnego lub ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego. Wedle art. 39a ust. 1 P.o., obowiązek powyższy gmina spełnia poprzez zorganizowanie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dzieci, młodzieży i uczniów we własnym zakresie albo poprzez zwrot rodzicom kosztów przewozu dzieci, młodzieży i uczniów oraz rodziców, a wzór w tym zakresie (tj. ustalenia zasad wysokości kwoty stanowiącej koszt dowozu) określa art. 39a ust. 2 P.o. Jak stanowi z kolei art. 39a ust. 4 P.o., zwrot kosztów przewozu, o którym mowa w ust. 1, następuje na podstawie umowy zawartej między wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) a rodzicami. Należy jeszcze przytoczyć treść unormowań art. 31 P.o. Dziecko w wieku 6 lat jest obowiązane odbyć roczne przygotowanie przedszkolne w przedszkolu, oddziale przedszkolnym w szkole podstawowej lub w innej formie wychowania przedszkolnego (ust. 4). Dzieci w wieku 3-5 lat mają prawo do korzystania z wychowania przedszkolnego w przedszkolu, oddziale przedszkolnym w szkole podstawowej lub innej formie wychowania przedszkolnego (ust. 6). Zapewnienie warunków do spełniania obowiązku, o którym mowa w ust. 4, oraz realizacji prawa, o którym mowa w ust. 6, jest zadaniem własnym gminy (ust. 8). O odmowie zwrotu kosztów dowozu niepełnosprawnego dziecka do placówki oświatowej decyduje więc wójt (burmistrz, prezydent miasta), a zatem organ władzy publicznej (organ jednostki samorządu terytorialnego). Kwestia ta jako stanowiąca jedno z zadań gminy będącej jednostką samorządu terytorialnego dotyczy niewątpliwie zakresu administracji publicznej i bez wątpienia odnosi się do uprawnień wynikających z przepisów prawa. Dlatego czynność tę można zaliczyć do czynności zaskarżalnych do sądu administracyjnego. W myśl art. 146 § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio. Rozstrzygnięcie sprawy niniejszej uzależnione jest od interpretacji pojęcia "najbliższej" placówki oświatowej, o której mowa w art. 32 ust. 6 P.o. Odmawiając uwzględnienia wniosku skarżącej Wójt podniósł, że obowiązek szkolny syna wymienionej realizowany jest w obrębie gminy ościennej w odległości ok. 5 km od miejsca zamieszkania ucznia, natomiast najbliższy oddział przedszkolny z możliwością kształcenia specjalnego znajduje się na terenie gminy [...] i posiadając odpowiednio wykwalifikowaną kadrę pedagogiczną jest on w stanie zapewnić P. P. opiekę zgodną z orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego wydanym przez Poradnię Psychologiczno-Pedagogiczną w [...]. Nie zgadzając się z powyższym stanowiskiem Wójta skarżąca wskazała, że w oddziale przedszkolnym Szkoły Podstawowej w [....] zapewnia się odpowiednie warunki organizacyjne i dydaktyczno-wychowawcze, w pełni dostosowane do typu niepełnosprawności jej syna. Skarżąca zwróciła przede wszystkim uwagę na liczebność grupy przedszkolnej, mającą istotny wpływ na skuteczność pracy terapeutycznej oraz fakt zatrudnienia psychologa. W orzecznictwie sądowym ugruntował się pogląd, że na bliskość, o której mowa w art. 32 ust. 6 P.o. składa się zarówno element położenia geograficznego tj. odległość placówki oświatowej od miejsca zamieszkania, jak też element posiadania przez daną placówkę warunków umożliwiających kształcenie dzieci z konkretnym rodzajem niepełnosprawności. Przy czym, ten ostatni element ocenia się w oparciu o treść wydanego względem dziecka przez odpowiednich specjalistów orzeczenia. Najbliższą będzie w istocie ta placówka, która nie tylko znajduje się najbliżej miejsca zamieszkania ucznia, ale także, a właściwie przede wszystkim, jest w stanie zapewnić w jak najpełniejszy sposób realizację zaleceń wynikających ze wskazanego orzeczenia. Musi to więc być placówka mogąca zapewnić opiekę jak najlepiej dostosowaną do dysfunkcji, które występują u konkretnego dziecka. Innymi słowy, najbliższa placówka oświatowa to taka, która pozwoli zrealizować wszystkie wytyczne orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 grudnia 2014 r. I OSK 1961/14, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 28.06.2016 r. IV SA/Gl 127/16 wydane na podstawie podobnych unormowań zawartych w ustawie z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty). Jak wynika z orzeczenia Nr [...] z dnia 3 września 2020 r. o potrzebie kształcenia specjalnego wydanego wobec P. P. przez Poradnię Psychologiczno-Pedagogiczną w [...], u chłopca stwierdzono autyzm atypowy, który charakteryzuje się występowaniem u niego zaburzeń w funkcjonowaniu społeczno-emocjonalnym, szeroko opisanych w tym orzeczeniu. W związku z powyższymi Zespół Orzekający uznał, że najkorzystniejszą formą kształcenia byłaby edukacja w mało licznej grupie. Jak wynika ze skargi, grupa przedszkolna, do której uczęszcza P. P. liczy razem z nim siedem osób. Tymczasem, w odpowiedzi na skargę wskazano, że grupa wiekowa, do której uczęszczało to dziecko obejmuje szesnastu wychowanków. Nie ulega więc wątpliwości, że pozostanie syna skarżącej w Przedszkolu w [...] umożliwi mu w pełniejszy sposób rozwój dostosowany do jego niepełnosprawności. Przy stosowaniu regulacji zawartej w art. 32 ust. 6 P.o. należy pamiętać o brzmieniu art. 1 pkt 7 P.o., który jako jeden z celów systemu oświaty wskazuje opiekę nad uczniami niepełnosprawnymi przez umożliwianie realizowania zindywidualizowanego procesu kształcenia, form i programów nauczania oraz zajęć rewalidacyjnych. To zatem dobro niepełnosprawnego dziecka winno przyświecać organowi podejmującemu decyzję w zakresie kosztów jego dowozu w celu uzyskania usługi edukacyjnej. Podkreślić w tym miejscu trzeba także, iż ogólnodostępne publikacje w Internecie wskazują, że dziecko autystyczne ma słabą tolerancję na wszelkie zmiany w jego codzienności, bowiem lubi utarte schematy postępowania. Zaznaczono to zresztą także we wspomnianym orzeczeniu z 3 września 2020 r., gdzie zalecono zapewnienie P. P. stałego rytmu dnia oraz przewidywalności zdarzeń. Również zaświadczenie z 9 grudnia 2020 r., podpisane przez lekarza psychiatrę oraz psychologa klinicznego, zwraca uwagę, że w przypadku wymienionego dziecka nie jest wskazana zmiana przedszkola z uwagi na całościowe zaburzenia rozwojowe. Odmawiając zwrotu kosztów dowozu niepełnosprawnego dziecka do określonej placówki oświatowej w oparciu o art. 32 ust. 6 P.o. organ musi wykazać, że inna placówka będzie spełniać warunek "najbliższej" w rozumieniu tego przepisu, czyli, że placówka o standardzie wynikającym z orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego znajduje się w odległości bliższej miejsca zamieszkania dziecka niż placówka wybrana przez rodziców. W piśmie z dnia 26 lutego 2021 r., stanowiącym zaskarżoną czynność, Wójt Gminy [...] zawarł wprawdzie pewną argumentację, jednak jej znaczne rozszerzenie znalazło się dopiero w odpowiedzi na skargę. Tymczasem, wszystkie istotne dla sprawy okoliczności winny być szeroko uzasadnione w samej czynności odmowy. Wójt skoncentrował się na dysponowaniu przez Przedszkole w [...] odpowiednią kadrą pedagogiczną, jednak nie zwrócił uwagi na zalecenie dotyczące ilości osób w grupie. Uczynił to dopiero w odpowiedzi na skargę, jednak wskazana przez niego liczba dzieci w takiej grupie – 16 jest ponad dwukrotnie większa niż ta funkcjonująca w Przedszkolu w [...] – 7. Uznając więc, że zaskarżonej czynności dokonano z naruszeniem art. 32 ust. 6 P.o., stwierdzono jej bezskuteczność na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a. Skutkuje to koniecznością ponownego rozpoznania wniosku skarżącej przy uwzględnieniu przedstawionych wyżej uwag Sądu. W związku z uwzględnieniem skargi Sąd w pkt II wyroku zasądził od Wójta Gminy [...] na rzecz skarżącej kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego obejmujących wpis od skargi.