II SA/Rz 646/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Mazur -Selwa po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2016 r. w Rzeszowie na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Wójta Gminy [...] na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia[...] kwietnia 2016 r., Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia postanawia 1) odrzucić skargę, 2) zwrócić Wójtowi Gminy [...] kwotę 100 zł ( sto złotych) tytułem wpisu od odrzuconej skargi. Przedmiotem skargi jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru z dnia [...] kwietnia 2016 r., Nr [...], stwierdzające na podstawie art. 134 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2016 r., poz. 23, dalej: "K.p.a.") niedopuszczalność zażalenia na pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2016 r., Nr [...]. Jak wynika z akt sprawy Wójt Gminy pismem z dnia 6 listopada 2015 r. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o udzielenie informacji: "czy zbiornik wodny w O. znajdujący się na działce 404/1 w miejscowości S. będącej własnością W. D. i M. G. został rozebrany zgodnie z wydanym nakazem rozbiórki i czy została przeprowadzona kontrola realizacji wymienionego obowiązku". W piśmie z dnia 24 listopada 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował, że w wyniku przeprowadzonej kontroli Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, że znajdujący się na działce zbiornik jest realizowany na podstawie pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] marca 2007 r. wydanego przez Starostę [...]. Roboty budowlane i dokumentacja budowy są prowadzone pod nadzorem osoby posiadającej wymagane prawem uprawnienia. Budowa nie została zakończona, a zbiornik nie jest użytkowany, zgodnie z wydanym pozwoleniem, co potwierdziły wyniki kontroli przeprowadzonej w dniu 11 lutego 2016 r. Odnośnie rozbiórki zbiornika nakazanej decyzją [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. organ wyjaśnił, że kontrola przeprowadzona w dniu 16 sierpnia 2005 r. na działce nr ewid. 404/1 w S. potwierdziła wykonanie nałożonego obowiązku rozbiórki, o czym Gmina została poinformowana pismem z dnia 17 sierpnia 2005 r. W kolejnym piśmie z dnia 16 grudnia 2015 r. Wójt Gminy wskazał na potrzebę kontroli przestrzegania przepisów prawa budowlanego na terenie działki 404/1 w miejscowości S., gm. [...], powołując się na fakt, że obiekt w postaci zbiornika ziemnego na wywar gorzelniany był już w przeszłości przedmiotem kontroli w związku z kilkukrotnymi awariami obiektu skutkującymi przedostawaniem się wód do wód powierzchniowych co powodowało wystąpienie szkód w środowisku. To, że nie została zakończona budowa obiektu, powinno tym bardziej skłonić organ nadzoru budowlanego do weryfikacji jego stanu i eksploatacji. W piśmie z dnia 23 grudnia 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował, że w oparciu o przedstawione przez inwestora dokumenty budowy nie można stwierdzić użytkowania zbiornika w sposób zaprojektowany, określony projektem budowlanym i decyzjami pozwolenia na budowę nr [...] z dnia[...] marca 2007 r. oraz nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r., zgodnie z którymi przesył wywaru poprodukcyjnego z gorzelni na pola i do zbiornika na magazynowanie wywaru odbywać się ma rurociągiem przesyłowym. Każde inne formy np. dowożenia wywaru do zbiornika nie podlegają ocenie w ramach przepisów budowlanych lecz przepisów ustawy o odpadach i ustawy o ochronie środowiska, gdzie w pierwszej kolejności władny jest Wójt Gminy , który dysponuje odpowiednimi służbami łącznie z policją do wychwycenia i wnioskowania o ukaranie takiego, przyłapanego przewoźnika. Wskazał również, że w ramach swoich kompetencji określonych na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz.U. z 2016 r., poz. 290; dalej: "P.b.") ujmie w harmonogramie kontrole budowy przedmiotowego zbiornika. Na podstawie kontroli przeprowadzonych w dniach 19 stycznia 2016 r. i 11 lutego 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, że rurociąg tłoczny, który jest realizowany w oparciu o pozwolenie na budowę i projekt zatwierdzony decyzją nr [...] wydaną przez Starostę [...] z dnia [...] marca 2007 r. i zgodnie z wyżej wymienionymi dokumentami miał przesyłać wywar poprodukcyjny do przedmiotowego zbiornika nie jest użytkowany. Stwierdzono, że przedmiotowy rurociąg nie jest podłączony do zbiorników, w których jest gromadzony wywar. Przy tych zbiornikach urządzone jest stanowisko do tankowania beczkowozów lub autocystern, którymi wywar jest wywożony. Inwestycja nie została jeszcze ukończona, a wykonane dotychczas budowle i urządzenia nie są użytkowane. Wobec powyższego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w piśmie z dnia [...] lutego 2016 r., Nr [...] działając na podstawie art. 238 § 1 i art. 239 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2016 r., poz. 23; dalej: "K.p.a.") poinformował Wójta Gminy, że uznaje skargę zawartą w piśmie z dnia 6 listopada 2015 r. za bezzasadną. W terminie 7 dni od doręczenia powyższego pisma, Wójt Gminy złożył zażalenie na "postanowienie Powiatowego inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2016 r. o odmowie wszczęcia postępowania względnie umorzeniu postępowania", zarzucając, że organ nie dokonał w sposób zgodny z przepisami procedury administracyjnej wszczęcia postępowania administracyjnego, ustalenia kręgu stron postępowania, jak również dokonał nieprawidłowych ustaleń faktycznych polegających na przyjęciu, że przedmiotowy zbiornik nie jest użytkowany, pomimo tego, że ustalono, że na działce znajduje się zarówno zbiornik jak i rurociąg, co oznacza, wbrew ustaleniom organu, że rurociąg tłoczny jest użytkowany do tłoczenia wywaru. Opisanym na wstępie postanowieniem Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Wskazał, że pismo z dnia 17 lutego 2016 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie jest postanowieniem, a jedynie pismem informującym o sposobie załatwienia skargi, o której mowa w art. 238 §1 K.p.a. i nie przysługuje na nie zażalenie. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania organ wskazał, że czynności kontrolne związane z wykonywaniem uprawnień organów nadzoru budowlanego nie stanowią czynności w postępowaniu administracyjnym i nie mają tu zastosowania przepisy K.p.a. W skardze do Sądu Wójt Gminy zarzucił naruszenie przepisu art. 61 a § 1 K.p.a. przez odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego pomimo tego, że nie zachodzą przesłanki do odmowy, art. 61a §1 w zw. z art. 124 § 1 i §2 K.p.a. przez poinformowanie strony o odmowie wszczęcia postępowania bez zachowania przewidzianej do tego formy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powołując się na stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył co następuje: Przedmiotem sądowej kontroli jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2016 r. W pierwszej kolejności kontroli sądu podlega kwestia właściwości sądu administracyjnego do jej załatwienia. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") Sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu. Niedopuszczalność skargi stanowi zatem negatywną przesłankę procesową, której stwierdzenie pozbawia Sąd możliwości merytorycznej kontroli. W ocenie organu odwoławczego stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie spełnia wymogów jakim powinno odpowiadać postanowienie, określonych w art. 124 K.p.a. Jest jedynie pismem informacyjnym o sposobie załatwienia skargi, o której mowa w art. 238 § 1 K.p.a., na które nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego art. 3 § 2 i 3 P.p.s.a. Poza oznaczeniem organu, daty jego wydania i podpisu, nie zawiera oznaczenia strony lub stron postępowania albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołania podstawy prawnej, rozstrzygnięcia, uzasadnienia oraz pouczenia, czy i w jakim trybie służy zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego. W opozycji do stanowiska organu Wójt Gminy twierdzi, że pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego stanowi postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a K.p.a., względnie umorzenie postępowania podlegające zażaleniu a tym samym skardze do sądu administracyjnego. W sporze tym rację należy przyznać organowi. Badanie legalności obiektu budowlanego oraz robót budowlanych jest jednym z zadań organów nadzoru budowlanego w ramach kontroli przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego – art. 84 ust. 1 pkt 1 P.b. Działania w tym zakresie, obejmujące między innymi kontrolę zgodności wykonywanych robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, powiatowy inspektor nadzoru budowlanego podejmuje z urzędu, co oznacza, że nawet gdy zostaje złożone zawiadomienie przez inne podmioty, nie jest ono wnioskiem w rozumieniu K.p.a., natomiast ma charakter informacyjny i inicjuje działania organów. Z ugruntowanego poglądu doktryny i judykatury wynika, że postępowanie kontrolne prowadzone przez organ nadzoru budowlanego nie jest równoznaczne z wszczęciem postępowania administracyjnego ( Komentarz do ustawy – Prawo budowlane, pod. Red. Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 701, a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1500/09, to i pozostałe powołane w sprawie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach cbois.nsa.gov.pl). Jedynie w przypadku stwierdzenia naruszeń prawa organ nadzoru budowlanego, który prowadził czynności kontrolne, zobowiązany jest wszcząć postępowanie administracyjne, prowadzące do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego. W takiej sytuacji dokumentacja z postępowania kontrolnego winna współtworzyć materiał dowody w postępowaniu administracyjnym, i być podstawą rozstrzygnięcia ( art. 81 ust. 4 P.b.). Nie można natomiast z przepisów normujących problematykę działań kontrolnych organu nadzoru budowlanego wyprowadzać wniosku o istnieniu podstawy prawnej do podjęcia decyzji tylko dlatego, że do organu zwrócono się z pismem interwencyjnym (skargą), po wpłynięciu którego organ podjął czynności kontrolne. ( wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 1032/14, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 3 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 278/13). Dyskusyjna jest również kwestia zastosowania art. 61a § 1 K.p.a. czyli możliwości wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w przypadku postępowań wszczynanych z urzędu (por. G. Łaszczyca, "Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego (art. 61a k.p.a.), [w:] Postanowienie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym., LEX 2012, M. Cherka, W. Grecki, "Legalizacja samowoli budowlanej dokonanej bez pozwolenia na budowę, [w:] Samowola budowlana w polskim prawie budowlanym", LEX 2013). Nie podlega natomiast dyskusji, że postępowanie wszczyna się z urzędu wskutek podjęcia pierwszej czynności w sprawie przez organ administracji publicznej, który według swej oceny jest właściwy do jej załatwienia (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2000, s. 379). W niniejszej sprawie Wójt Gminy pismami z dnia 6 listopada 2015 r. i 16 grudnia 2015 r. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o kontrolę przestrzegania przepisów prawa budowlanego na działce nr ewid. 404/1. W toku podjętych przez organ czynności ustalono, że znajdujący się na tej działce zbiornik jest realizowany na podstawie pozwolenia na budowę, roboty budowlane i dokumentacja prowadzone są przez osoby posiadające wymagane uprawnienia kontroli budowy, i że zbiornik nie jest użytkowany w sposób zaprojektowany, określony projektem budowlanym i decyzjami pozwolenia na budowę, zgodnie z którymi przesył wywaru poprodukcyjnego z gorzelni na pola i do zbiornika na magazynowanie wywaru odbywać się ma rurociągiem przesyłowym. O powyższym organ informował Wójta Gminy kolejnymi pismami z dnia 24 listopada 2015 r., 23 grudnia 2015 r., 20 stycznia 2016 r. i wreszcie pismem z dnia 17 lutego 2016 r., w którym na podstawie art. 238 § 1 i 239 K.p.a. uznał skargę za bezzasadną. W ocenie Sądu postępowanie organu nie budzi zastrzeżeń. Zgodnie z tym co na wstępie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego , do którego zwrócił się Wójt Gminy winien był podjąć działania z urzędu. Mogły się one zakończyć na etapie czynności kontrolnych, bez konieczności prowadzenia postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy na etapie wstępnym okazało się, że nie doszło do naruszenia przepisów P.b. i tak było w niniejszej sprawie. Na podstawie podjętych czynności- przeprowadzonych kontroli – stwierdzono, że inwestycja nie została ukończona, a wykonane dotychczas budowle i urządzenia nie są użytkowane. Wraz z dokonaniem pierwszej czynności kontrolnej doszło, zgodnie z tym co wyżej, do wszczęcia z urzędu postępowania kontrolnego. Dokonane w ramach tych czynności ustalenia nie wykazały z kolei żadnych nieprawidłowości w związku z czym czynności kontrolne zostały prawidłowo zakończone na tym etapie i nie było podstaw do wszczęcia postępowania w trybie art. 48, 49b lub 50 i 51 P.b. Jednocześnie wskazać należy, że w sprawach, gdy skarga nie powoduje wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek lub z urzędu (art. 233), gdy nie została złożona w sprawie, w której toczy się postępowanie administracyjne (art. 234) lub w sprawie, w której w toku postępowania administracyjnego została wydana decyzja ostateczna (art. 235) kończy szczególna forma załatwienia - zawiadomienia o sposobie załatwienia skargi– art. 238 §1 K.p.a. Wobec nie stwierdzenia w ramach podjętych czynności kontrolnych żadnych nieprawidłowości, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie miał obowiązku formalnego zakończenia tego postępowania. Pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2016 r. zawierające informacje o takim sposobie załatwienia sprawy stanowi w związku z tym właściwą i jednocześnie jedyną dopuszczalną formę załatwienia sprawy. Sąd wyjaśnia, że skarga złożona w trybie art. 227 K.p.a. uruchamia jednoinstancyjne postępowanie administracyjne o charakterze uproszczonym, prowadzonym wyłącznie przez organy administracji publicznej i kończącym się czynnością faktyczną zawiadomienia skarżącego o sposobie załatwienia sprawy. W postępowaniu tym nie istnieją strony, nie ma instancji i nie kończy się ono władczym aktem podlegającym ocenie sądu administracyjnego z punktu widzenia legalności. Ponadto nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, nie jest wydawany akt administracyjny, ani dokonywana czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zainteresowanemu podmiotowi nie przysługuje prawo do zaskarżenia odpowiedzi. Postępowanie to ma na celu wyłącznie ustalenie prawidłowości i terminowości działania organów administracyjnych i ich pracowników oraz zbadanie potrzeby podjęcia określonych czynności w celu wyeliminowania ustalonych nieprawidłowości. Skarga ta jest odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, nie dającym jednak żadnych podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, tj. postępowania odwoławczego lub postępowania sądowoadministracyjnego. ( postanowienie NSA z dnia 24 lipca 2013 r., I OSK 960/13, post. WSA w Warszawie z 3 lutego 2004 r., I SA 2226/03, post. NSA z 5 stycznia 2005 r., OW 156/04). Sprawy te nie zostały poddane kontroli Sądu ani na podstawie art. 3 P.p.s.a., ani na podstawie przepisów ustaw szczególnych. ( postanowienie NSA z dnia 4 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 902/16). W świetle powyższego stwierdzić należy, wbrew zarzutom skargi, pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie stanowiło postanowienia w myśl art. 134 K.p.a., gdyż wynik prawidłowo przeprowadzonego przez organ postępowanie kontrolnego nie wymagał rozstrzygnięcia, lecz odpowiedź organu na skargę w rozumieniu art. 227 K.p.a., która nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.