II SA/Rz 65/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka NSA Maria Piórkowska Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 11 marca 2011 r. sprawy ze skargi E. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego . z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie rozgraniczenia nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego E. B. kwotę 457 zł /słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 65/11 U Z A S A D N I E N I E Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej WSA) wyrokiem z dnia 16 września 2009r. sygn. akt II SA/Rz 708/08 oddalił skargę E. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej SKO) z dnia [...] sierpnia 2008r. nr [...] utrzymującą w mocy swoją własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2008r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie rozgraniczenia nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku WSA zaznaczył, że z mocy art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego toku postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Z tej przyczyny zarzuty wniosku E. B. w zakresie, w którym dotyczą nieważności decyzji spowodowanej nieważnością postanowień Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] marca 2004r. i z dnia [...] października 2003r. nie mogą zostać uwzględnione. Wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2006r. sygn. akt II SA/Rz 680/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił wydane w tej materii decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2005r. i poprzedzającą ją decyzję tego samego organu z dnia [...] marca 2005r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalając skargę kasacyjną zaaprobował stanowisko wyrażone przez Sąd pierwszej instancji. Odnosząc się do wniosku o stwierdzenie nieważności z uwagi na naruszenie przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] przepisu art. 31 § 2 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne Sąd stwierdził, że żądanie to nie jest uzasadnione, gdyż istniała podstawa prawna do wydania decyzji przez organ pierwszej instancji z dnia [...] sierpnia 2004r. o rozgraniczeniu nieruchomości. Podstawę tę stanowiły powołane w tym akcie art. 1, art. 29, art. 30, art. 31, art. 32, art. 33 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne. Sąd wskazał, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa. Sprawa o rozgraniczenie nieruchomości została wszczęta wnioskiem K. K. i W. D. w 1996r. Wydana w wyniku tego postępowania decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego [...] z dnia [...] sierpnia 1996r. o rozgraniczeniu nieruchomości została wyeliminowana z obrotu prawnego, gdyż Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lipca 2001r. stwierdziło jej nieważność. Wniosek o rozgraniczenie ponowili J. M. i W. D. Organ prowadząc sprawę na nowo umożliwił właścicielom działek objętych rozgraniczeniem, w tym E. B. udział w postępowaniu. Burmistrz upoważnił geodetę J. J. do czynności ustalenia granic, który wezwał strony do stawiennictwa na gruncie. Geodeta na podstawie zarysów pomiarowych sporządzonych do założenia ewidencji gruntów miejscowości Z. w 1970r., mapy ewidencji gruntów z 1970r. w skali 1:2880 określił położenie punktów granicznych i przebieg granic rozgraniczanych nieruchomości. Z ustalonym przebiegiem granic zgodzili się J. M. i W. D. Z czynności ustalenia granic geodeta sporządził protokół. Zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, to ustalenie przebiegu granic nastąpiło decyzją Burmistrza Miasta i Gminy [...] na podstawie zebranych dowodów. Wydanie decyzji było poprzedzone oceną prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami. Burmistrz wyjaśnił, że geodeta nie mógł dokonać rozgraniczenia nieruchomości na podstawie mapy w skali 1:2000 z 1997r. wykonanej w ramach odnowy ewidencji gruntów, na której granica między działkami nr 448, 449 i 450/1 została przesunięta o kilka metrów, a przesunięcie tej granicy nie znajduje uzasadnienia w żadnym dokumencie. Dokumentację rozgraniczeniową włączono do zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej [...]. Wymieniony na wstępie wyrok WSA w Rzeszowie skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej NSA) zaskarżył E. B. Wyrokiem z dnia 19 listopada 2010r. sygn. akt I OSK 114/10 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie. W uzasadnieniu wyroku NSA stwierdziło, że doszło do naruszenia przepisów postępowania przez organy administracji publicznej, w szczególności art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm. zwana dalej w skrócie k.p.a.). NSA za skuteczny uznał zarzut naruszenia art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2000r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). W konsekwencji NSA uznał, że organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji powinny ocenić wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji. Aktualna do rozpoznania stała się skarga E. B. do WSA z dnia 15 września 2008r., którą zaskarżył w całości decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2008r. nr [...] i utrzymaną nią w mocy decyzję tego organu z dnia [...] kwietnia 2008r. nr [...] o dmowie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2004r. nr [...] w sprawie rozgraniczenia nieruchomości położonych w Z. i ustalenia przebiegu granic pomiędzy działkami nr 450/1 i nr 449, a działką nr 448 przez punkty 1,2,3 w sposób przedstawiony na szkicu granicznym będącym nieodłączną częścią protokołu granicznego z dnia 11 maja 2004r. Wymienionej decyzji skarżący zarzucił naruszenie art. 31 § 2 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005r. nr 240, poz. 2027 zwana dalej w skrócie p.g.ik.); naruszenie art. 7 k.p.a. , gdyż organ nie pojął niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli; naruszenie art. 11 k.p.a. , bo organ nie wyjaśnił stronom przesłanek, którymi kierował się przy rozstrzyganiu sprawy. Na podstawie wymienionych zarzutów skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji SKO z [...] kwietnia 2008r. oraz decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2004r. jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa. SKO wydając zaskarżoną decyzję nie uwzględniło faktu, że Burmistrz nie dokonał kompleksowej analizy map i innych dokumentów na podstawie, których ustalono granice. Ustalona granica mimo powołania się w decyzji na mapę w skali 1;2880 nie uwzględnia stanu prawnego z niej wynikającego. Stan utrwalony na tej mapie nie pokazuje, że istniała tam kiedykolwiek droga, którą wprowadził na ww. mapie Burmistrz. SKO odwołując się do dokumentów złożonych przy księgach wieczystych nr [...], [...], [...] nie wymienia tych dokumentów. Skarżący jako właściciel działki nr 448 nie ma dostępu do tych dokumentów. Organ naruszył art. 31 § 2 p.g.i k.), gdyż nie uwzględnił znaków ani śladów granicznych, które wytyczały drogi, a przede wszystkim stanu prawnego wynikającego z map, które jednoznacznie pokazują, że droga uwzględniona przez geodetę przy rozgraniczaniu nigdy nie istniała. W piśmie procesowym z dnia 30 stycznia 2009r. skarżący uzupełnił skargę i podkreślił, że z samej treści protokołu z dnia11 maja 2004r., którego skarżący nie podpisał wynika, że podczas wywiadu terenowego stwierdzono, że mapa ewidencyjna gruntów 1:2000 jest niezgodna z mapą katastralną w skali 1:2880. Zatem geodeta sam potwierdził fakt, że mapy na podstawie, których wydano decyzję rozgraniczającą są sporne i ze sobą sprzeczne. Takie działanie rażąco narusza art. 31 ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Pełnomocnik skarżącego adwokat A. S. na rozprawie w dniu 11 marca 2011r. poparła skargę E. B. domagając się stwierdzenia nieważności wymienionych w skardze decyzji z powodu naruszenia przepisów prawa procesowego i materialnego. Złożyła wniosek o zwrot kosztów postępowania. Uczestniczka J. M. wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) zwana dalej w skrócie p.u.s.a. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 170 p.p.s.a prawomocne orzeczenie sądu wiąże organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby. Konsekwencją prawomocnego orzeczenia jest to, że nikt nie może negować faktu istnienia i treści takiego orzeczenia. Prawomocny wyrok ma powagę rzeczy osądzonej do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia (art. 171 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 listopada 2010r. sygn. akt I OSK 114/10 stwierdził, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania przez organy administracji publicznej, a w szczególności art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. tj. naruszenia zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz przepisów odnoszących się do wymogów gromadzenia i oceny materiału dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), a okoliczności te pominął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie. Z tych przyczyn NSA uznał zarzut skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. za uzasadniony, gdyż może stanowić podstawę skargi kasacyjnej, jeżeli skarżący wskaże konkretne zdarzenia, których Sąd nie uwzględnił oraz wpływ tych zdarzeń na wynik sprawy. NSA stwierdził, że skarżący wskazał na takie okoliczności, co wynika z treści art. 33 ust. 1 p.g.i k., bowiem decyzja o rozgraniczeniu może być wydana wyłącznie, gdy pozwalają na to zebrane dowody, albo strony zgodnie wskazały przebieg granicy. Ze sprawozdania dokumentacji technicznej wynika, że między stronami nie doszło do zawarci ugody, a przebieg granicy nie został ustalony. Postępowanie w rozpoznawanej sprawie zostało zainicjonowane wnioskiem E. B. z dnia 4 listopada 2004r., w którym domaga się stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2004r. nr [...] w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości. Wnioskodawca zakwestionował zamiany podmiotowe w postanowieniach o wszczęciu postępowania o rozgraniczenie nieruchomości oraz zarzucił, że Burmistrz bezpodstawnie prowadził postępowanie rozgraniczeniowe opierając się na mapie z poprzedniego rozgraniczenia (1996r.), gdzie J. B. przekazała część jego działki na rzecz J. M., jako przejazd służebny w1997r., mimo, że skarżący miał wpisane prawo własności od 1996r. bez żadnych obciążeń. J. B. podstępnie weszła w posiadanie działek skarżącego, co wykazał przed Sądem Rejonowym [...] i potwierdzeniem jest postanowienie tego Sądu z dnia 14 sierpnia 1996r. sygn. akt [...]). Do wniosku dołączył cztery załączniki, na potwierdzenie zgłoszonych zarzutów. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności postanowień o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego jako wydanych bez podstawy prawnej. Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji został uzupełniony pismem skarżącego z dnia 15 listopada 2004r. Argumenty zawarte w tych pismach i dowody w nich wymienione skarżący ponowił we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w skardze do WSA i skardze kasacyjnej do NSA. W tym miejscu warto zwrócić uwagę, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest nadzwyczajnym środkiem wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji administracyjnej i stanowi odstępstwo od zasady trwałości decyzji administracyjnej wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. Celem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie istnienia, bądź braku istnienia przesłanek, że kontrolowana w tym postępowaniu decyzja dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu w sprawie o stwierdzenie nieważności rzeczą organu jest zbadanie wszystkich przesłanek powodujących nieważność postępowania, a nie tylko w zakresie przesłanki wskazanej we wniosku o stwierdzenie nieważności. Organ takiej kontroli w postępowaniu o stwierdzenie nieważności dokonuje na podstawie stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania decyzji, której dotyczy postępowanie o stwierdzenie nieważności. To nowe postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności rządzi się zasadami określonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego i nie ma w tym zakresie żadnych odstępstw. Dlatego zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7, której realizacji służą między innymi normy prawne zawarte w art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez ustalenie stanu faktycznego sprawy, który jest niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Realizacja zasady prawdy obiektywnej łączy się z zasadą praworządności. Tymczasem SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i poprzedzające ją decyzji, opisuje przebieg wykonanych przez geodetę czynności, nie zawierają natomiast uzasadnienia w zakresie przyjętego stanu faktycznego do orzekania, ani uzasadnienia prawnego, co do przyczyn podjętego rozstrzygnięcia. Skutkiem wyroku NSA z dnia 19 listopada 2010r. sygn. akt I OSK 114/10 jest poprowadzenie sprawy od początku mając na względzie potrzebę ustalenia stanu faktycznego sprawy w dniu wydania decyzji rozgraniczeniowej, której dotyczy postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności, a następnie ocenę, czy istniały w świetle art. 33 § 1 p.g.ik. podstawy do podjęcia decyzji o rozgraniczeniu. Przy dokonywaniu takiej oceny organy będą miały również na uwadze przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999r. w sprawie rozgraniczenia nieruchomości (Dz. U. nr 45, poz. 453). Stosownie do art. 190 p.p.s.a. NSA dokonał wykładni art. 156 k.p.a. w zakresie definicji rażącego naruszenia prawa, które należy odnosić również do przypadków rażącego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. W odniesieniu do tych przepisów można mówić o rażącym ich naruszeniu, gdy w sposób niebudzący wątpliwości (oczywisty) niezastosowano ich w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego, lub zastosowano je nieprawidłowo. Jednocześnie Sąd zwraca uwagę, że w sprawie tej orzekał już Naczelny Sąd Administracyjny i wyrokiem z dnia 18 października 2007r. sygn. akt I OSK 1466/06 oddalił skargę kasacyjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 26 kwietnia 2006r. sygn. akt II SA/Rz 680/05. Wyrokiem tym WSA w Rzeszowie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2005r. nr [...] i utrzymaną nią w mocy decyzję tego organu z dnia [...] marca 2005r. nr [...] stwierdzającą na wniosek E. B. nieważność decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2004r. nr [...] w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości oraz uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2004r. nr [...] i z dnia [...] lutego 2005r. nr [...]. W uzasadnieniu wyroku WSA w Rzeszowie wyraził pogląd, że stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., gdy decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, nie obejmuje przypadku skierowania decyzji do osób, które są stroną postępowania, ale nie brały w nim udziału, jak podano w uzasadnieniu decyzji SKO z dnia [...] marca 2005r. Niedopuszczenie stron do udziału w postępowaniu jest podstawą do wznowienia postępowania wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p. Powyższe rozważania oraz związanie wyrokiem NSA z dnia 19 października 2010r. uprawnia do przyjęcia, że SKO naruszyło wyżej wskazane przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nie został w sposób niebudzący wątpliwości ustalony stan faktyczny sprawy, co zgodnie z art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. obliguje Sąd do uchylenia wymienionych w pkt I sentencji wyroku decyzji SKO. Wobec konieczności poprowadzenia sprawy od początku i przy związaniu oceną prawną, co do naruszenia przepisów postępowania, Sąd za przedwczesny na tym etapie uznał zarzut pełnomocnika naruszenia przepisów prawa materialnego. Z tej samej przyczyny nie jest uzasadniony wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji SKO. Sprawa o stwierdzenie nieważności jest nową sprawą i dlatego orzekanie o decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2004r. o rozgraniczeniu nieruchomości stanowiłoby naruszenie art. 135 p.p.s.a. z tego względu, że decyzja ta nie została wydana w postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy. Na podstawie art. 152 p.p.s.a Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 p.p.s.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ będzie związany oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku NSA z dnia 19 listopada 2010r. sygn. akt I OSK 114/10. Z mocy art. 170 i art. 171 p.p.s.a. uwzględni ocenę prawną zawartą w wyroku WSA z dnia 26 kwietnia 2006r. sygn. akt II SA/Rz 680/05. Jednocześnie SKO ustali prawidłową pisownię nazwiska "J. K." bowiem raz jest pisane przez "ó", a innym razem "u", gdyż mogą powstać wątpliwości co do tożsamości podmiotu. Wydana w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego decyzja ma czynić zadość warunkom przewidzianym w art. 107 § 3 k.p.a.