II SA/Rz 655/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Paweł Zaborniak Sędziowie NSA Małgorzata Wolska /spr./ WSA Krystyna Józefczyk Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2015 r. sprawy ze skargi W. G. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w sprawie umorzenia postępowania odwoławczego -skargę oddala- Przedmiotem skargi W. G. jest decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] (zwany dalej: KWP w [...]) z dnia [...] marca 2015 r. L.dz. [...], którą po rozpoznaniu odwołania D. G., umorzono postępowanie odwoławcze. W podstawie prawnej organ wskazał art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. Z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr [...], Komendant Powiatowy Policji (dalej: KPP) nałożył na W. G., prowadzącą działalność gospodarczą pod nazwą "[...]" w Z. karę pieniężną w kwocie 8.000 zł w związku z wykonywaniem transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji. Odwołanie od tej decyzji złożył D. G. (mąż W. G.) reprezentowany przez adwokata J. J., wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania lub zmianę przez nieobciążanie skarżącego karą. Do odwołania załączono pełnomocnictwo podpisane przez D. G. Zaskarżonej decyzji odwołujący się zarzucił wadliwe zastosowanie prawa materialnego oraz brak wszechstronnego i dokładnego rozważenia okoliczności sprawy. Po rozpoznaniu powyższego odwołania KWP w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...], w pkt 1: uchylił zaskarżoną decyzję KPP w części dotyczącej podstawy prawnej jej wydania i określił podstawę prawną w następujący sposób: "Na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w zw. z art. 14 ust. 1, oraz art. 92 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i ust. 4 Ustawy z dnia 6 września 2001 roku o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2007, Nr 125, poz. 874 ze zm.) oraz lp. 1.2 załącznika do niniejszej ustawy", w pkt 2: w pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu KWP wyjaśnił, że obowiązek wyposażenia kierowcy wykonującego transport drogowy lub przewóz na potrzeby własne w wymagane dokumenty, które należy okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli tj.; wypis z licencji, kartę opłaty drogowej, zapisy urządzenia rejestrującego samoczynnie prędkość jazdy, czas jazdy i czas postoju, obowiązkowe przerwy i czas odpoczynku (...), nałożony został na przedsiębiorcę na mocy art. 87 ust. 1 ustawy. KWP wskazał, że w przedmiotowej sprawie doszło do zaniedbania polegającego na tym, że W. G. jako przewoźnik dopuściła się naruszenia określonego w l.p. 1.2 załącznika do ustawy, naruszając obowiązek zgłoszenia przez właściciela firmy pojazdu do licencji, co spowodowało nałożenie kary pieniężnej w wysokości 8. 000 zł. Licencja o nr [..] obejmowała zgłoszenie pojazdu marki [...] o nr rej. [...], nie obejmowała zaś objętego decyzją samochodu marki [...], co wyczerpuje znamiona dyspozycji lp. 1.2 załącznika do ustawy. Organ odwoławczy podniósł, że błędne wskazanie podstawy prawnej decyzji KPP skutkowało jej uchyleniem i zmianą w tej części, a w pozostałej części utrzymano decyzję KPP w mocy. Skargę na tą decyzję złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie adw. J. J., działając imieniem D. G. oraz W. G. W odpowiedzi na skargę organ zawnioskował o jej odrzucenie jako złożonej po terminie. Postanowieniem z dnia 14 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 171/12 WSA w Rzeszowie odrzucił ww. skargę, z uwagi na uchybienie terminu do jej złożenia. Następnie postanowieniem z dnia 13 kwietnia 2012 r., sygn. j.w. odmówił przywrócenia terminu do jej wniesienia. Postanowienie to mocą postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2012 r., o sygn. akt II GZ 214/12, zostało w pkt 1 uchylone, natomiast w pkt 2 przywrócono W. G. termin do wniesienia skargi. Wyrokiem z dnia 10 października 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 626/12, WSA oddalił skargę D. G. Wskutek złożonej skargi kasacyjnej przez W. G. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 408/13, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Rzeszowie. W uzasadnieniu NSA podniósł, że Sąd I instancji wadliwie przyjął, że skarga została złożona przez D. G., podczas gdy została ona złożona przez pełnomocnika reprezentującego nie tylko D. G., lecz również W. G. Pełnomocnictwo udzielone przez W. G. adwokatowi J. J. zostało załączone do akt sprawy przed jej rozpoznaniem. Podkreślono, że W. G., reprezentowana przez wskazanego pełnomocnika, złożyła zażalenie na postanowienie WSA odmawiające przywrócenia jej terminu do złożenia skargi, w wyniku którego NSA uchylił zaskarżone postanowienie i przywrócił W. G. termin do wniesienia skargi. W związku z tym sąd kasacyjny nie miał żadnych wątpliwości, że składającą skargę na decyzję KWP z dnia [...] grudnia 2011 r. jest W. G. Natomiast tej okoliczności Sąd I instancji nie ocenił należycie. W szczególności NSA wskazał, że powtórnie rozpoznając skargę, WSA uwzględni pogląd, że skargę złożyła W. G. Następnie dokona kontroli zaskarżonej decyzji i oceni, w świetle akt administracyjnych sprawy (m.in. złożonego odwołania, istniejących w tej dacie pełnomocnictw do działania w sprawie nałożenia na W. G. kary, faktu przyjęcia przez organ, co wynika z zaskarżonej decyzji, że odwołanie złożył pełnomocnik – wówczas D. G, a brak jest dowodu na okoliczność, że w tej dacie pełnomocnik mógł działać również za W. G. oraz dowodu doręczenia tejże decyzji), czy przy jej wydaniu nie doszło do naruszenia prawa. Zatem dokona oceny czy zasadne było przyjęcie przez organ, że odwołanie złożyła W. G. i tym samym wniesiona przez nią skarga musi zostać rozpatrzona merytorycznie. WSA w Rzeszowie, po rozpoznaniu skargi D. G. i W. G., wyrokiem z dnia 17 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 1424/14 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że odwołanie od decyzji KPP z [...] października 2012 r., nr [...], złożył w imieniu D. G. – adwokat J. J. Do odwołania zostało załączone pełnomocnictwo udzielone przez D. G. dla w/w adwokata. Z treści odwołania wynika w sposób bezsprzeczny, że ta czynność procesowa została dokonana wyłącznie w imieniu D. G. Sąd wskazał także, że nie budzi wątpliwości, że organ pierwszej instancji uczynił adresatem swej decyzji o nałożeniu kary pieniężnej W. G. Decyzja ta została także W. G. doręczona. W tych okolicznościach Sąd jako błędne ocenił stanowisko organu odwoławczego, że odwołanie złożyła W. G. Z akt sprawy wynika, że środek odwoławczy złożył w imieniu własnym D. G., do którego decyzja organu pierwszej instancji nie była kierowana i który nie był stroną postępowania administracyjnego dotyczącego naruszenia przez przewoźnika przepisów o wykonywaniu transportu drogowego. Pomimo tego, że odwołanie w sprawie złożył podmiot niebędący stroną postępowania, jak również nie był pełnomocnikiem W. G., to WKP uznał, że rozpoznaje odwołanie W. G. Sąd wyjaśnił, że rozpoznanie odwołania złożonego przez podmiot niebędący stroną postępowania stanowi rażące naruszenie art. 127 § 1 i art. 28 K.p.a. Nadto zaskarżona decyzja obciążona jest wadą polegającą na skierowaniu jej do podmiotu nie będącego stroną postępowania. Dlatego też WSA uznał, że zaskarżona decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] dotknięta jest wadami kwalifikowanymi określonymi w art. 156 § 1 pkt. 2 i 4 K.p.a. w związku z czym koniecznym było stwierdzenie jej nieważności. Końcowo Sąd zauważył, że z uwagi na fakt, iż zaskarżona decyzja została skierowana do D. G., to osoba ta ma interes prawny we wniesieniu skargi do WSA w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. Z tej przyczyny skarga D. G. na decyzję WKP nie mogła zostać przez Sąd odrzucona. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Komendant Wojewódzki Policji, po rozpoznaniu odwołania D. G., decyzją z dnia [...] marca 2015 r. L.dz. [...] umorzył postepowanie odwoławcze. Organ przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania i powołując się na wskazania zawarte w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 17 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 1424/14 podał, że będące przedmiotem rozpoznania odwołanie zostało złożone przez D. G. – działającego przez pełnomocnika adw. J. J. Zatem zostało złożone przez osobę niebędącą stroną postępowania administracyjnego ani pełnomocnikiem W. G. Takie stanowisko wyrażone zostało w wyroku NSA z 8.05.2014 r., sygn. II GSK 408/1, gdzie kategorycznie stwierdzono, że stroną postępowania o nałożenie kary pieniężnej była prowadząca działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego W. G. a nie D. G. W tych okolicznościach organ odwoławczy zobligowany był umorzyć postępowanie odwoławcze wobec jego bezprzedmiotowości. Skargę na tą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyła W. G. – reprezentowana przez pełnomocnika adwokata J. J., wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6-11 w zw. z art. 32 K.p.a. poprzez błędne założenie, że to "nagłówek pisma – a nie treść i forma pełnomocnictwa – określa kto jest stroną postępowania". Podkreśliła, że pełnomocnictwo jakie znajduje się w aktach sprawy dla adwokata J. J. zostało udzielone przez W. G. i to ona była mocodawcą a nie jej mąż D. G., który jedynie omyłkowo został wskazany w nagłówkach kolejnych pism procesowych. Skarżąca wywiodła, że dołączone do odwołania od decyzji organu I instancji z [...].10.2011 r. pełnomocnictwo udzielone zostało przez W. G. Określa zatem mocodawcę i ustala jej czynną legitymację procesową. Podkreśliła także, że z treści jej kolejnych pism – niezależnie od ich nagłówka – jednoznacznie wynika, że to ona była i jest stroną postępowania. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 32 P.p.s.a. poprzez pozbawienie jej statusu strony postępowania i pozbawienie możliwości obrony swych praw oraz naruszenie art. 153 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie orzeczenia NSA z 8.05.2014 r., sygn. akt II GSK 408/13, w którym sprecyzowano, że skargę złożył nie tylko D. G., ale także W. G. W rozwinięciu zarzutów skarżąca wywiodła, że w toku postępowania to W. G. udzieliła umocowania dla pełnomocnika do działania w sprawie, nigdy go nie odwoływała, natomiast D. G. nigdy takiego umocowania nie udzielił. Raz jeszcze podkreśliła, że to ona jest stroną i mocodawcą, to jej pełnomocnictwo znajduje się w aktach sprawy. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi organ wywiódł, że W. G. nie jest uprawniona do złożenia skargi do sądu administracyjnego, bowiem nie wyczerpała środków, które służyły jej w postępowaniu przed organem w sprawie. Natomiast motywując wniosek o oddalenie skargi organ powołał się na argumenty zawarte w kwestionowanej decyzji i wskazał na brak interesu prawnego, o którym mowa w art. 50 P.p.s.a., po stronie W. G. Podkreślił, że nie posiada ona legitymacji do wniesienia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Stosownie do przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza z kolei art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", który stanowi: "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 P.p.s.a.), w przeciwnym przypadku, zgodnie z art. 151 P.p.s.a. skarga podlega oddaleniu. Przede wszystkim należało odnieść się do zarzutu skargi, jakoby organ wydający decyzję naruszył art. 153 P.p.s.a. "bowiem uszło jego uwadze, iż "Znaczenie kluczowe dla sprawy odgrywa wyrok NSA z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 408/13 (...) orzeczeniem tym NSA sprecyzował (...), iż skargę w niniejszej sprawie złożył nie tylko D. G. ale także W. G.". W ocenie Sądu, zarzut ten – jak i jego uzasadnienie – jest całkowicie chybiony. Otóż przywołane przez skarżącą stwierdzenie, jednocześnie wyżej zacytowane, pochodzi z uzasadnienia wyroku tut. Sądu z dnia 17 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 1424/14, któremu – po uchyleniu wyroku z dnia 10 października 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 626/12 oddalającego skargę D. G. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] nakładającą na W. G. karę pieniężną za wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji – została przekazana sprawa do ponownego rozpoznania (wyrok z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 408/13). WSA w Rzeszowie, orzekając w sprawie sygn. akt II SA/Rz 1424/14, z mocy art. 190 P.p.s.a. (a nie art. 153 P.p.s.a.) związany był wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA. W rozumieniu powyższego przepisu związanie sądu administracyjnego oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem – lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie (brak związania możliwy jest wyłącznie w razie zmiany stanu prawnego albo zmiany stanu faktycznego). I tak przy rozpoznawaniu skargi D. G. i W. G., respektując w/w orzeczenie NSA, WSA w Rzeszowie ustalił, iż odwołanie od wydanej w pierwszej instancji decyzji z dnia [...] października 2011 r., nr [...] złożył wyłącznie w imieniu D. G. adwokat J. J., który nie był stroną postępowania – stroną postępowania była W. G. wykonująca transport drogowy – co stanowiło podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] jako dotkniętej wadami kwalifikowanymi określonymi w art. 156 § 1 pkt 2 i 4 K.p.a., wyrokiem z dnia 17 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 1424/14. Z uzasadnienia powyższego wyroku znajdującego się w aktach sprawy wynika w sposób wyraźny, że WSA przyjął (za NSA), iż stroną postępowania o nałożenie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego jest W. G. Natomiast przedmiotem skargi rozpoznawanej przez WSA w obecnym składzie orzekającym W. G. uczyniła decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], która zapadła po ponownym rozpoznaniu odwołania D. G. (wskutek wyroku WSA z dnia 17 grudnia 2014 r.) od decyzji KP Policji w [...] z dnia [...] października 2011 r. o nałożeniu na W. G. prowadzącą działalność gospodarczą pod nazwą "[...]" w Z. kary pieniężnej w wysokości 8 000 zł w związku z wykonywaniem transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji. Decyzją tą, tj. z dnia [...] marca 2015 r. organ II instancji umorzył postępowanie odwoławcze w myśl art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., albowiem wnoszący odwołanie D. G. nie jest stroną postępowanie – status strony posiada W. G., co jest zgodne ze stanowiskiem wcześniej orzekających sądów (a więc wyrażonym m.in. w wyroku z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 408/13). Należy podkreślić, że decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. organ odwoławczy obowiązany jest wydać w toku postępowania odwoławczego, gdy – w jego ocenie – wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania. Skutkiem umorzenia postępowania odwoławczego decyzją z dnia [...] marca 2015 r. jest zatem wiążąca moc decyzji organu I instancji z dnia [...] października 2011 r. (podlegająca obecnie ewentualnej weryfikacji w trybach nadzwyczajnych). Nie może zatem budzić jakichkolwiek wątpliwości, że skarżona obecnie przez W. G. decyzja z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] w żaden sposób nie wpływa na sferę jej sytuacji prawnej (nie dotyka jej praw ani obowiązków), stąd też w istocie brak przesłanki materialnoprawnej (legitymacji procesowej) skutkować musiał oddaleniem skargi. Z tych względów na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji.