II SA/Rz 657/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński Sędziowie WSA Piotr Godlewski AWSA Maria Mikolik /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2022 r. sprawy ze skargi B. T. na zarządzenie zastępcze Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego - skargę oddala - II SA/Rz 657/22 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi B. T. (dalej: Skarżący) jest zarządzenie zastępcze Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] wydane w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. W podstawie prawnej zarządzenia, Wojewoda powołał art. 98a ust. 2 w zw. z art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r., poz. 559; dalej: u.s.g.), art. 383 § 2 i 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz.U. z 2020 r., poz. 1319 ze zm.; dalej: k.w.). Jak wynika z akt sprawy, Skarżący został radnym Rady Gminy [...] na kadencję [...]. W dniu 10 grudnia 2021 r. do Wojewody Podkarpackiego wpłynęło pismo dotyczące Skarżącego, w którym wskazano, że B. T. łączy wykonywanie mandatu radnego z prowadzeniem działalności na mieniu gminnym. Następnie Wojewoda wystąpił do Przewodniczącego Rady o wyjaśnienie tej sprawy, powołując się na art. 383 § 2 k.w. W odpowiedzi na pismo, Przewodniczący Rady poinformował, że [...] lipca 2018 r. została zawarta umowa dzierżawy części działki oznaczonej nr ewid. [...] o pow. 30 m², położonej w K. pomiędzy Gminą [...] i T. sp. z.o.o. z siedzibą w K. W dniu 30 sierpnia 2019 r. (w trakcie obowiązywania ww. umowy zawartej na okres do [...] czerwca 2021 r.) T. sp. z.o.o. złożyła jej wypowiedzenie ze skutkiem na dzień 31 października 2019 r. Z dokumentów wynika, że Skarżący jest członkiem zarządu ww. Spółki. Wójt Gminy [...] w trakcie wykonywania przez radnego B. T. mandatu umorzył ww. Spółce zaległości w podatku od nieruchomości w łącznej kwocie 23.150 zł. Pismem z dnia 8 lutego 2022 r. Wojewoda wezwał Radę Gminy [...] do podjęcia działań mających na celu usunięcie powstałego naruszenia prawa przez podjęcie uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego B. T., związanego z prowadzeniem działalności gospodarczej na mieniu gminnym. W terminie 30 dni od wezwania Rada Gminy nie podjęła uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. W związku z powyższym, po uprzednim powiadomieniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, Wojewoda Podkarpacki, wskazanym na wstępie zarządzeniem zastępczym stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego B. T. W uzasadnieniu zarządzenia, Organ nadzoru wyjaśnił, że umowa dzierżawy z [...] lipca 2018 r. została zawarta pomiędzy Gminą [...] a T. sp. z.o.o. z siedzibą w K. Stosownie do postanowień § 2 umowy, przedmiotem dzierżawy jest część nieruchomości, o której mowa w § 1 ust. 1 o powierzchni 30 m². Z tytułu dzierżawy gruntu dzierżawca miał obowiązek uiszczania miesięcznego czynszu w wysokości 167 zł netto powiększonego o podatek VAT. Umowa dzierżawy została zawarta na okres od [...] lipca 2018 r. do dnia [...] czerwca 2021 r. Wojewoda wskazał, że w skład zarządu ww. Spółki wchodzą W. T. (prezes zarządu) oraz B. T. (członek zarządu). Do składania oświadczeń w imieniu Spółki jest upoważniony każdy z członków zarządu samodzielnie. Przedmiotem działalności spółki jest prowadzenie działalności w zakresie m.in. hoteli, produkcji konstrukcji metalowych i ich części, produkcji mebli biurowych i sklepowych, sprzedaży hurtowej mebli, dywanów i sprzętu oświetleniowego, restauracje i inne stałe placówki gastronomiczne, pozostałej usługowej działalności gastronomicznej oraz działalności obiektów służących poprawie kondycji fizycznej. Wobec powyższego Wojewoda uznał, że T. sp. z.o.o. prowadzi działalność gospodarczą zgodnie z postanowieniami art. 3 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2021 r. poz. 162 z późn. zm.). Zdaniem Wojewody, każdy kto podejmuje decyzję o ubieganiu się o mandat radnego gminy musi uwzględniać ograniczenia przewidziane ustawą samorządową. Jednym z takich ograniczeń jest m.in. zakaz sformułowany w art. 24f ust. 1 u.s.g., który ma charakter bezwzględny, a jego interpretacja musi mieć charakter ścisły i podporządkowany jego funkcji. Celem ww. przepisu jest niedopuszczenie do sytuacji wykorzystywania funkcji radnego do osiągnięcia własnych korzyści majątkowych kosztem mienia gminnego. Wykluczone powinny być sytuacje, w których radny, wykonując mandat w gminie, będąc członkiem organu stanowiącego i podejmującego decyzje dotyczące m.in. zasad zarządu mieniem tej gminy, mógłby wpływać na korzystne dla siebie, bliskich lub innych podmiotów rozporządzanie tym mieniem, tj. korzystniejsze niż zasady, na jakich z mienia komunalnego korzystają podmioty nie posiadające statusu radnego. W ocenie Organu nadzoru, radnego będącego członkiem zarządu Spółki wydzierżawiającej nieruchomość gminną obejmuje zakaz wynikający z art. 24f ust. 1 u.s.g. Nie jest możliwa taka wykładnia pojęcia "zarządzania działalnością gospodarczą", przy której pełnienie funkcji członka zarządu spółki nie obejmowałoby czynności polegających na zarządzaniu jej działalnością gospodarczą, gdyż zarządzenie działalnością gospodarczą polega na posiadaniu kompetencji do podejmowania wiążących decyzji w zakresie prowadzonej działalności. W przedmiotowej sprawie radny B. T. takie kompetencje posiadał. Wojewoda wskazał, że mienie komunalne obejmuje aktywa, które stanowią nie tylko nieruchomości gruntowe oraz budynki i budowle (majątek trwały), ale także środki pieniężne. Pojęcie "wykorzystania" mienia należy odnosić do wszystkich przypadków korzystania z mienia komunalnego gminy w ramach prowadzonej działalności, bez względu na to czy wykorzystywanie ma podstawę prawną, jest stałe bądź jednorazowe oraz odpłatne. Zdaniem Wojewody nie jest istotne, czy radny prowadzący działalność gospodarczą, jako jedyny korzysta z mienia komunalnego, czy też korzystają z niego także inne osoby. Wykorzystanie mienia komunalnego jest wystarczającą przesłanką do wygaśnięcia mandatu radnego, bez znaczenia pozostaje przy tym, czy przy wykorzystaniu mienia komunalnego radny odniósł korzyści. W przedmiotowej sprawie Spółka, której członkiem zarządu jest Skarżący zawarła umowę dzierżawy gruntu gminnego, przy czym dzierżawca wykonując postanowienia umowy przez jej wykonywanie korzysta z mienia gminnego. Zatem jest to działalność prowadzona z wykorzystaniem mienia komunalnego. Zdaniem Wojewody działanie podjęte przez T. sp. z.o.o., którą reprezentuje radny nie miało charakteru incydentalnego lecz miało charakter powtarzalny wcześniej zaplanowanych działań. Skarżący jako dzierżawca był uprawniony do używania gruntów gminnych i pobierania z nich pożytków, co oznacza, że pozostali członkowie wspólnoty samorządowej w stosunku do mienia gminnego nie posiadali prawa do jego użytkowania na zasadach równorzędnych z uprawnieniami dzierżawcy. Zdaniem Wojewody w niniejszej sprawie występuje konflikt interesów radnego, jako przedstawiciela wspólnoty samorządowej i radnego, jako podmiotu zarządzającego działalność gospodarczą. Na powyższe zarządzenie, B. T. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę, wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu skargi, Skarżący wyjaśnił, że jest członkiem zarządu rodzinnej spółki T. sp. z o.o. z siedzibą w K. Potwierdził, że Spółka w dniu [...] lipca 2018 r. zawarła umowę dzierżawy części działki nr [...] o powierzchni 30 m², jednak działka ta jest ogólnodostępna dla wszystkich mieszkańców. Czynsz za dzierżawę ww. działki wynosił 167 zł netto miesięcznie i nie był preferencyjny dla Spółki, gdyż jest on najwyższy na terenie całej gminy. Skarżący wskazał, że warunki najmu były rynkowe, zatem nie doszło do żadnego naruszenia i jego mandat nie powinien wygasnąć. Skarżący na poparcie swojego stanowiska powołał orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zdaniem Skarżącego, będąc radnym jest osobą nieakceptowaną wśród innych radnych, gdyż dba o dobro całej gminy i dąży do polepszenia życia mieszkańców. Wskazał, że wypłacone diety pieniężne w całości i na bieżąco przeznacza na potrzeby całej gminy. Końcowo wyjaśnił, że Wójt Gminy [...] faktycznie umorzył Spółce zaległości podatkowe w kwocie 23.150 zł, jednak było to możliwe ze względu na walkę z pandemią. Podkreślił, że Spółka odprowadza do gminy kwotę 40.100 zł rocznie z tytułu podatku od nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zarządzeniu zastępczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: W myśl art. 1 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022r., poz. 329 ze zm., dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a. przedmiotem kontroli sądów administracyjnych są również akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 148 P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. Stosownie do art. 134 P.p.s.a., co do zasady sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd po rozpoznaniu skargi w wyżej wskazanych granicach doszedł do przekonania, że nie jest ona zasadna. W sprawie zaistniały przesłanki dające podstawę do stwierdzenia przez Wojewodę wygaśnięcia mandatu Skarżącego jako radnego w trybie zarządzenia zastępczego. Zgodnie z art. 24f ust. 1 u.s.g. radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Stosownie do art. 24f ust. 1a u.s.g., jeżeli radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 1, jest obowiązany do zaprzestania prowadzenia tej działalności gospodarczej w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Niewypełnienie obowiązku, o którym mowa w zdaniu pierwszym, stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art. 383 ustawy, o której mowa w art. 24b ust. 6. Na wstępie należy zaznaczyć, że nie zachodzą podstawy, aby zakaz określony w art. 24f ust. 1 u.s.g. ograniczać do jedynie takiego wykorzystania mienia gminnego, które nosi cechy uprzywilejowania. Takiego stanowiska nie uzasadnia ani treść art. 24f ust. 1 u.s.g. ani żaden inny przepis tej ustawy. Ustawodawca w art. 24f ust. 1 u.s.g. wprowadził generalny zakaz używania przez radnego mienia komunalnego gminy w prowadzonej przez niego działalności gospodarczej bez względu na jej przedmiot, rodzaj majątku komunalnego i tytuł prawny. Ustanawiając zakaz prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego, ustawodawca chciał zapobiec ewentualnemu wykorzystaniu mandatu w celu ułatwienia dostępu do tego mienia. Przepis ten zakazuje radnym prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której uzyskali mandat, a także zarządzania taką działalnością lub reprezentowania w jej prowadzeniu w charakterze przedstawiciela lub pełnomocnika, pod rygorem stwierdzenia wygaśnięcia mandatu w razie niezaprzestania tej działalności (por. P. Sitniewski, "Wygaśnięcie mandatu radnego", Warszawa 2007, str. 172). Orzecznictwo sądów administracyjnych zgodne jest co do tego, że o naruszeniu zakazu z art. 24f ust. 1 u.s.g. nie można mówić jedynie w przypadku korzystania z mienia gminnego na zasadzie powszechnej dostępności usług na warunkach ogólnych czy też na warunkach ustalonych powszechnie dla danego typu czynności prawnych (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 1/07). Jednakże korzystaniem z mienia gminnego na warunkach powszechnej dostępności nie będzie korzystanie z nieruchomości gminnej na podstawie umowy dzierżawy dla prowadzenia własnej działalności gospodarczej niezależnie od faktu, czy wysokość czynszu dzierżawnego została ustalona w oparciu o stawki rynkowe, czy też preferencyjne. Mieniem ogólnodostępnym nie będzie mienie, które jest przedmiotem indywidualnie zawieranej umowy cywilnoprawnej w związku z prowadzeniem własnej działalności gospodarczej (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 września 2020 r., II OSK 1047/20, zob. również wyrok WSA w Poznaniu z 17 marca 2022 r., II SA/Po 878/21, orzeczenia dostępna na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Kluczowym natomiast dla zastosowania art. 24f ust. 1 i ust. 1a u.s.g. jest sam fakt prowadzenia działalność gospodarczej lub zarządzania nią z wykorzystaniem mienia komunalnego. W niniejszej sprawie nie było kwestionowane, że dnia 2 lipca 2018r. T. Sp. z o.o. zawarła z Gminą [...] umowę dzierżawy części nieruchomości ozn. jako dz. nr [...] o pow. 30 m2. Skarżący, zarówno na dzień podpisania ww. umowy, jak i podjęcia zaskarżonego zarządzenia zastępczego był i jest nadal członkiem zarządu ww. spółki, przy czym jest uprawniony do reprezentacji spółki samodzielnie. Wątpliwości nie budzi, że pełnienie funkcji członka zarządu spółki z ograniczoną odpowiedzialnością świadczy o zarządzaniu działalnością gospodarczą w rozumieniu art. 24f ust. 1 u.s.g. Umowa dzierżawy została zawarta przed objęciem przez Skarżącego mandatu radnego. Jednakże zostało w niniejszej sprawie ustalone, co przyznał sam Skarżący również w skardze, że nie został spełniony warunek z art. 24f ust. 1a u.s.g., tj. w terminie 3 miesięcy od ślubowania nie doszło do zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem części działki nr [...]. Do wypowiedzenia umowy dzierżawy doszło z przekroczeniem terminu 3 – miesięcznego z art. 24f ust. 1a u.s.g. bowiem dopiero w dniu [...] sierpnia 2019r. ze skutkiem na dzień 31 października 2019r. Tym samym, na podstawie art. 24f ust. 1a zd. 2 zaistniała podstawa do wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art. 383 Kodeksu wyborczego. Zgodnie z art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego, wygaśnięcie mandatu radnego następuje w przypadku naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Wygaśnięcie mandatu radnego z przyczyn, o których mowa w § 1 pkt 2 – z wyjątkiem powodów wskazanych w art. 10 § 2 i art. 11 § 2, oraz pkt 3, 5 i 7, stwierdza rada, w drodze uchwały, w terminie miesiąca od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu (art. 383 § 2 K.w.). Jeżeli radny przed dniem wyboru wykonywał funkcję lub prowadził działalność, o której mowa w § 1 pkt 5, obowiązany jest do zrzeczenia się funkcji lub zaprzestania prowadzenia działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania (art. 383 § 5 K.w.). W przypadku niezrzeczenia się funkcji lub niezaprzestania prowadzenia działalności przez radnego w terminie, o którym mowa w § 5, rada stwierdza wygaśnięcie mandatu radnego, w drodze uchwały, w ciągu miesiąca od upływu tego terminu (art. 383 § 6 K.w.). Wątpliwości w sprawie nie budzi, że rada gminy nie podjęła uchwały o wygaśnięciu mandatu w terminie z art. 383 § 6 K.w., co stanowiło podstawę do zastosowania art. 98a ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli właściwy organ gminy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów art. 383 § 2 i 6 Kodeksu wyborczego, w zakresie dotyczącym odpowiednio wygaśnięcia mandatu radnego, nie podejmuje uchwały, wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni. W niniejszej sprawie wezwanie zostało przez Wojewodę skierowane do Rady Gminy 8 lutego 2022r. Termin 30-dniowy, o którym mowa w art. 98a ust. 1 u.s.g. upłynął bezskutecznie. W związku z tym Wojewoda, stosownie do art. 98a ust. 2 u.s.g., po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydał zaskarżone zarządzenie zastępcze o wygaśnięciu mandatu Skarżącego jako radnego. Jak wskazano powyżej, w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki, powodujące konieczność wygaśnięcia mandatu radnego z uwagi na naruszenie zakazu zarządzenia działalnością gospodarczą, prowadzoną przy wykorzystaniu mienia gminy z art. 24f ust. 1 i ust 1a u.s.g. Zostały również przez Wojewodę zachowane wymogi proceduralne, związane z postępowaniem w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego, sformułowane w wyżej przytoczonych przepisach. W związku z powyższym Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.