II SA/Rz 663/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Maria Mikolik /spr./ AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 października 2025 r. sprawy ze skargi J. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 5 lutego 2025 r. nr SKO.415/442/2024 w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia 26 sierpnia 2024 r. nr AR-P.6730.829.2024.ES17; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz skarżącej J. S. kwotę 580 zł /słownie: pięćset osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi J. S. (dalej: "Skarżąca") jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "Kolegium", "SKO", "Organ II instancji" lub "Organ odwoławczy") z 5 lutego 2025 r. nr SKO.415/442/2024 w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego. Jak wynika z akt sprawy, Skarżąca zwróciła się do Prezydenta Miasta [...] (dalej: "Prezydent" lub "Organ I instancji") z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy na inwestycję pn.: "Budynek mieszkalny jednorodzinny" na części działki nr [...] obr. [...] w [...] przy ul. [...]. Po rozpatrzeniu złożonego wniosku, Prezydent Miasta [...] postanowieniem z [...] sierpnia 2024 r. nr [...] zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji do dnia 5 stycznia 2026 r., tj. na czas nie dłuższy niż 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Od powyższego postanowienia, Skarżąca reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika złożyła zażalenie wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W zażaleniu Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego. Po rozpoznaniu złożonego zażalenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie, opisanym na wstępie postanowieniem z [...] lutego 2025 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 572; dalej: "k.p.a.") oraz art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm.; dalej: "u.p.z.p."), utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Kolegium wskazało, że teren objęty wnioskiem położony jest na obszarze, dla którego Rada Miasta [...] w dniu [...] września 2012 r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie sporządzenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego [....]. SKO podniosło, że Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał, że plan miejscowy został podjęty w celu określenia nowego przeznaczenia terenów i zasad ich zagospodarowania, w tym w zakresie rozbudowy systemów infrastruktury technicznej i transportowej. Ponadto, pismo Biura Rozwoju Miasta [...] z [...] sierpnia 2024 r. wskazuje, że część terenu działki znajduje się na obszarze przeznaczonym pod drogi publiczne: drogę publiczną klasy zbiorczej, co pozostaje w sprzeczności z planowaną inwestycją – budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. SKO wskazało, że podziela stanowisko Organu I instancji, uznając, że przesłanki zawieszenia postępowania zostały spełnione. Art. 62 ust. 1 u.p.z.p. przewiduje możliwość fakultatywnego zawieszenia postępowania administracyjnego, co potwierdzają liczne orzeczenia sądów administracyjnych, m.in. wyrok WSA w Krakowie z 21 stycznia 2020 r. (II SA/Kr 1378/19). Organ prowadzący postępowanie ma prawo zawiesić je z urzędu, jeśli istnieje realna perspektywa uchwalenia planu miejscowego, którego ustalenia mogą kolidować z treścią przyszłej decyzji o warunkach zabudowy. Organ odwoławczy odnosząc się do zarzutów zażalenia uznał je za niezasadne. Powołał się na uchwałę nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] lutego 2024 r. w sprawie uchylenia uchwał w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z której uzasadnienia wynika, że została przeprowadzona analiza stopnia realizacji uchwał o przystąpieniu do sporządzania planów miejscowych, która wykazała, że część procedowanych projektów planów jest nieaktualna. Uchyleniu podlegało 34 uchwały, jednak wśród uchylonych uchwał nie znalazła się uchwała nr [...]. Ponadto wyrok WSA w Gdańsku z 12 lutego 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 896/23, na który powołał się pełnomocnik Skarżącej, nie jest prawomocny (na dzień wydania przedmiotowego postanowienia), wobec czego nie może być brany pod uwagę przy ocenie sprawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, J. S. reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika – adwokata wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Organu I instancji, o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych. Zaskarżonej decyzji Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania które miało wpływ na wynik sprawy, a to: 1. art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 i 2 k.p.a., poprzez powielenie i zaakceptowanie faktu dokonania przez Organ I instancji błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisów, w sposób podważający zaufanie strony do działania władzy publicznej oraz obrazujący wewnętrzną sprzeczność w zakresie wykładni i stosowania przepisów przez ten sam Urząd albowiem Skarżąca, składając zażalenia na pięć postanowień Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie zawieszenia postępowań w przedmiocie wydania warunków zabudowy dla działek położonych w tym samym miejscu, do tej pory uzyskała cztery postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymujące w mocy zaskarżone postanowienie i jedno postanowienie uchylające zaskarżone postanowienie, gdzie Organ, w tym samym stanie faktycznym i prawnym, przychylił się do argumentów podniesionych w zażaleniu, z których wynikało, że Organ I instancji niesłusznie zawiesił postępowanie powołując się na fakt prowadzenia prac nad planem od ponad 12 lat, braku wykazania przez Organ kiedy należy spodziewać się jego uchwalenia oraz wykazania w jaki sposób inwestycja koliduje z wyobrażeniami planistów, a co za tym idzie, ten sam Urząd, w tym samym stanie faktycznym i prawnym, wydał wzajemnie sprzeczne rozstrzygnięcia i posłużył się całkowicie odmienną argumentacją, co podważa zaufanie Skarżącej do prawidłowości działania Organu oraz pozostaje w sprzeczności z linią orzeczniczą wynikającą z rozstrzygnięcia korzystnego dla Skarżącej; 1. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie oraz zaakceptowanie faktu, że Organ I instancji sporządził uzasadnienie w sposób niepozwalający na obiektywną weryfikację czy zastosowanie instytucji zawieszenia postępowania jest działaniem uzasadnionym, czy też jest to działanie celowe, polegające na możliwości wykorzystania odpowiedniej normy w celu zyskania czasu na pozorną poprawę wizerunku nadszarpniętego poprzez administracyjną indolencję polegającą na niemożności uchwalenia planu przez okres 12 lat; 2. art. 62 ust. 2 u.p.z.p. poprzez powielenie i zaakceptowanie faktu dokonania przez Organ I instancji błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania tego przepisu polegające na niesłusznym zawieszeniu postępowania na maksymalny okres, mimo że przepis nie ma charakteru obligatoryjnego w tym zakresie, dopuszcza możliwość zawieszenia na krótszy okres, zaś zastosowanie tej instytucji powinno być poprzedzone wykazaniem, że prace nad planem są na tyle zaawansowane, że pozwolą na jego uchwalenie w okresie zawieszenia, co w tym przypadku nie miało miejsca i z pewnością nie nastąpi skoro nie udało się tego uczynić przez 12 lat. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości twierdzenia i argumentację zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: P.p.s.a.) uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa. W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd po rozpoznaniu sprawy w wyżej wskazanym zakresie stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż Organy nie wykazały przesłanek uprawniających do zawieszenia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 62 ust. 1 u.p.zp.p. Ponadto SKO rozpoznało zażalenie z istotnym naruszeniem art. 8 k.p.a., ponieważ w analogicznym stanie faktycznym i prawnym wydało wobec Skarżącej odmienne rozstrzygnięcia: o utrzymaniu w mocy postanowień o zawieszeniu oraz o uchyleniu i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Zgodnie z art. 62 ust. 1 u.p.z.p., postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli: 1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo 2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany. Organy I oraz II instancji doszły do wniosku, że zachodzą wskazane w powyższym przepisie podstawy do zawieszenia postępowania administracyjnego powołując się na podjęcie uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2012r. w sprawie sporządzenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego nr[....]. Wskazano, że część terenu działki znajduje się na obszarze przeznaczonym pod drogi publiczne: drogę publiczną klasy, co pozostaje w sprzeczności z planowaną inwestycją – budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym.. Organ, który korzysta z uprawnień, o jakich mowa w art. 62 ust. 1 u.p.z.p., powinien mieć na względzie stan zaawansowania prac planistycznych w dacie złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Jeżeli bowiem, uwzględniając stan zaawansowania procedury planistycznej, istnieje realne prawdopodobieństwo wystąpienia sprzeczności (kolizji) postanowień decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji z postanowieniami projektowanego planu - to bez wątpienia występują racje do zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. W sytuacji, gdy prace planistyczne są już zaawansowane, to do czasu uchwalenia planu przez radę gminy, właściwy organ powinien się powstrzymać od określania warunków zabudowy w decyzji administracyjnej wydanej dla jednostkowej nieruchomości i zawiesić prowadzone postępowanie na czas określony w art. 62 ust. 1 ustawy (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2017 r.; sygn. akt II OSK 2685/15, z 17 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 866/22, wyroki WSA w Gdańsku z 14 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 281/23, sygn. akt II SA/Gd 897/23, sygn. akt II SA/Gd 899/23, wyrok WSA w Kielcach z 27 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Ke 390/20, publ. Baza NSA). Inaczej jednak oceniać należy przypadek, gdy prace nad planem miejscowym znajdują się dopiero w początkowym stadium. W takiej sytuacji, znając sekwencję koniecznych w tej procedurze czynności i ich czasochłonność, nie istnieją argumenty przemawiające za odraczaniem w czasie uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy, niezbędnej w procesie inwestycyjnym. W konsekwencji rozważenie przez organ administracji wstrzymania toku prowadzonego postępowania w przedmiocie warunków zabudowy jest dopuszczalne i celowe, gdy mogłoby zachodzić prawdopodobieństwo sprzeczności postanowień tej decyzji z projektowanymi ustaleniami planu, jak również gdy zachodzi realne prawdopodobieństwo, że prace planistyczne zostaną zakończone w okresie, na jaki maksymalnie można zawiesić postępowanie. W przeciwnym razie, skorzystanie z instytucji zawieszenia jest nieuprawnione i stanowi naruszenie granic uznania administracyjnego. Granicę tego uznania wyznacza tak dokumentacja planistyczna wskazująca na ewentualną sprzeczność co do przeznaczenia objętego planowaną inwestycją terenu i przebieg procesu planistycznego oraz ogólna zasada uwzględniania słusznego interesu obywatela (w tym inwestora), gdy nie jest on sprzeczny z interesem społecznym (tak wyrok WSA w Poznaniu z 3.04.2025 r., IV SA/Po 975/24, LEX nr 3850052). W niniejszej sprawie uchwała w sprawie sporządzenia miejscowego planu została podjęta [...] września 2012r. Organ w żaden sposób nie wykazał, by zachodziło realne prawdopodobieństwo, że prace planistyczne zostaną zakończone w okresie, na jaki zawieszono postępowanie. Pomimo upływu już kilkunastu lat od daty podjęcia powyższej uchwały, z akt sprawy oraz z treści wydanych postanowień nie wynika, na jakim etapie są dalsze prace zmierzające do przyjęcia planu miejscowego. Kolegium powoływało się na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] lutego 2024 r. w sprawie uchylenia niektórych uchwał o przystąpieniu do sporządzenia planów zagospodarowania przestrzennego oraz na fakt, że wśród uchylonych uchwał nie znalazła się uchwała nr [...]. Niemniej jednak w dalszym ciągu ani Organ I instancji, ani też SKO nie wyjaśnili, na jakim etapie zaawansowania znajduje się procedura planistyczna związana z ww. uchwałą o nr [...]. Przez kilkanaście lat nie wskazano nawet terminu uchwalenia planu miejscowego a Organy nie wykazały, by miało to nastąpić w terminie 18 miesięcy od daty złożenia przez Skarżącą wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Brak ustaleń co do aktualnego etapu prac planistycznych, a także określenia kiedy w ogóle plan mógłby wejść w życie - w kontekście planów Skarżącej - nie uzasadnia zajętego w kontrolowanym postanowieniu Kolegium oraz poprzedzającym je postanowieniu organu I instancji stanowiska dopuszczającego możliwość zawieszenia postępowania. Postanowienie wydawane na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. ma charakter fakultatywny, o czym świadczy użycie w przepisie zwrotu, iż postępowanie "można zawiesić". Zawieszenie postępowania jest zatem uzależnione od uznania administracyjnego organu, nie może ono mieć jednak charakteru dowolnego. Skarżąca podnosiła natomiast, że wystąpiła o wydanie decyzji o warunkach zabudowy na działkach nr [...] i [...]. We wszystkich sprawach Prezydent Miasta [...] zawiesił postępowanie z przyczyn wyżej opisanych. Na skutek złożonych zażaleń otrzymała postanowienia SKO w Rzeszowie. Większość z nich utrzymujące postanowienie Prezydenta w mocy, jedno uchylające, które dołączyła do skargi (postanowienie z [...] października 2024 r., Nr [...]), w którym Organ w tym samym stanie faktycznym i prawnym, przychylił się do argumentów podniesionych w zażaleniu. W postanowieniu SKO z [...] października 2024 r. Kolegium wskazało, że przed zastosowaniem art. 62 ust. 1 u.pz.p. konieczne jest poczynienie ustaleń co do stopnia zaawansowania prac planistycznych i stopnia prawdopodobieństwa uchwalenia planu miejscowego w okresie zawieszenia. Ustawodawca pozostawił kwestię zawieszenia postępowania na podstawie art. 62 ust. 1 uznaniu organów. Granice tego uznania wyznacza wstępna ocena materiałów planistycznych. Ocena ta pozostawiona został organowi. Niemniej jednak, budzi wątpliwości fakt, że w stosunku do inwestycji planowanych na działkach objętych tą samą uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia planu, Organ II instancji różnie ocenia to niebezpieczeństwo i w stosunku do jednej z nich stwierdza brak podstaw do zwieszenia postępowania, w stosunku do innych wyciąga odmienne wnioski. Takie działanie Organu godzi w zasadę zaufania do organów państwa, wyrażoną w art. 8 k.p.a. Zmienność poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach organów administracji w odniesieniu do tego samego adresata, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej decyzji i bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany, stanowi niewątpliwie naruszenie art. 8 k.p.a. gdyż może spowodować uzasadnione podważenie zaufania obywateli do organów Państwa oraz wpłynąć ujemnie na świadomość i kulturę prawną obywateli (tak słusznie orzekł Naczelnego Sądu Administracyjnego (do 2003.12.31) w Łodzi w wyroku z dnia 8 kwietnia 1998 r. I SA/Łd 652/97). W ocenie Sądu brak podania przez Organ odwoławczy przyczyn innego rozstrzygnięcia sprawy w podobnej sytuacji faktycznej i takim samym stanie prawnym narusza zasadę zaufania do organów państwa. Z kolei brak przedstawienia okoliczności dotyczących stanu zaawansowania procedury planistycznej w perspektywie okresu 18 miesięcy zawieszenia prowadzi do wniosku o nie wykazaniu przesłanek do zawieszenia postępowania na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. Powyższe w ocenie Sądu uzasadniało uchylenie zarówno zaskarżonego postanowienia, jak i postanowienia Organu I instancji, o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 z późn. zm.) Sąd na rzecz Skarżącej zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego, stanowiących równowartość uiszczonego wpisu sądowego oraz kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art 119 pkt 3 P.p.s.a.