II SA/Rz 69/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Robert Sawuła WSA Krystyna Józefczyk /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi Gminy Miasto [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości -skargę oddala- Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. [...] Wojewoda [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102 poz. 651 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2011 r. Nr [...] wydaną w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Jak wynika z uzasadnienia decyzji Starosty, ze skierowanymi do Prezydenta Miasta [...] wnioskami o zwrot nieruchomości położonej w obr. [...] oznaczonej jako działka nr 1022 wystąpili spadkobiercy poprzedniej właścicielki B. S. tj. K. S., H. M., A. G. oraz J. S. (powyższe było konsekwencją skierowanych do nich w trybie art. 136 ugn zawiadomień o zamiarze zbycia tej nieruchomości przez Gminę M. [...] i zawartych w nich pouczeń o możliwości złożenia wniosku o jej zwrot). Przedmiotowa działka oznaczona w momencie zbycia nr 136 (obr. [...]) o pow. 0,0915 ha została w trybie art. 8 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) sprzedana aktem notarialnym z dnia 15 sierpnia 1988 r. przez B. S. na rzecz Skarbu Państwa w celu wykorzystania pod budownictwo mieszkaniowe – [...]. Decyzją z dnia [...] grudnia 1992 r. Wojewoda [...] stwierdził jej nieodpłatne nabycie z mocy prawa przez Gminę M. [...]. W wyniku modernizacji operatu ewidencji gruntów działka nr 136 zmieniła oznaczenie i powierzchnię na działkę nr 1022 o pow. 0,0856 ha położoną w obr. [...]. W toku prowadzonego postępowania o zwrot tej działki ustalono, że ok. 30 % jej powierzchni zagospodarowane jest jako ogródek warzywny, pozostała część jest zaś pokryta wieloletnią niekoszoną roślinnością łąkową oraz zdziczałymi krzewami i drzewami owocowymi. Działka nie jest ogrodzona, brak jest też na niej obiektów budowlanych i innych trwałych naniesień. Przez jej północną część przebiegają wybudowane na podstawie decyzji z 1958 i 1963 r. gazociągi wysokiego ciśnienia DN400 i DN700, które są istotnym elementem infrastruktury krajowej sieci przesyłu gazu. Oceniając zebrany w toku postępowania materiał dowodowy oraz uwzględniając przepisy regulujące kwestię zwrotu nieruchomości Starosta [...] stwierdził, iż na przedmiotowej nieruchomości od ponad 20 lat nie zrealizowano celu w jakim została ona nabyta przez Skarb Państwa od poprzedniej właścicielki. Na tej podstawie oznaczoną na wstępie decyzją z dnia [...] października 2011 r. orzekł: 1. O zwrocie tej nieruchomości stanowiącej własność Gminy M. [...], oznaczonej jako działka nr 1022 o pow. 0,0856 ha położonej w obr. [...] na współwłasność K. S., H. M., A. G. oraz J. S. po % części, 2. O zwrocie zwaloryzowanego odszkodowania wypłaconego poprzedniej właścicielce przez SP w kwocie 18 555 zł. płatnego solidarnie przez K. S., H. M., A. G. i J. S. na rzecz Gminy M. [...] po uprawomocnieniu się decyzji, w terminie 3 miesięcy od daty jej wykonalności, 3. Że w przypadku braku zapłaty w wyznaczonym terminie odszkodowania o którym mowa w pkt 2 osnowy decyzji, stosownie do art. 162 § 1 pkt 2 Kpa zostanie stwierdzone jej wygaśnięcie, 4. Że ostateczna decyzja stanowi podstawę do ujawnienia zmiany właściciela działki w księdze wieczystej i ewidencji gruntów. Odwołanie od tej decyzji wniosła Gmina M. [...] zarzucając dokonane w niej naruszenie art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie. Zdaniem strony odwołującej się, przedmiotowa nieruchomość nie podlega zwrotowi, ponieważ została zakupiona przez Skarb Państwa aktem notarialnym z dnia 15 sierpnia 1988 r. w oparciu o przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (takie stanowisko znajduje potwierdzenie w wyroku NSA z dnia 20 listopada 2008 r. sygn. akt I OSK 1507/07). Art. 216 ugn w treści ust. 2 pkt 3 wymienia wprawdzie nieruchomości nabyte na rzecz SP na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., jednak w kontekście wymogu odpowiedniego stosowania przepisów rozdziału 6 działu III ugn przez pojęcie "nieruchomość wywłaszczona" należy rozumieć wyłącznie taką, w stosunku do których SP lub jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia pojmowanej w znaczeniu sensu stricto. Ponadto gdyby nawet przyjąć że nabycie na podstawie aktu notarialnego było wywłaszczeniem, to z dodatkowym warunkiem, tj. że umowa została zawarta po wyznaczeniu przez organ wywłaszczający terminu do zawarcia umowy (na taką wykładnię art. 216 ust. 2 pkt 3 ugn wskazuje wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1407/09). Na tej podstawie Gmina M. [...] wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz orzeczenie o odmowie zwrotu działki nr 1022. W wyniku rozpatrzenia odwołania Wojewoda [...] opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. Nr [...] utrzymał w całości w mocy decyzję organu I instancji. Z jej uzasadnienia wynika, że Wojewoda nie podzielił zarzutów odwołania co do naruszenia art. 216 ust. 2 pkt 3 ugn, a przywołany wyrok NSA został wydany w jednostkowej sprawie. W opinii organu odwoławczego każde nabycie nieruchomości na rzecz SP w trybie przewidzianym ustawą z 29 kwietnia 1985 r. daje byłemu właścicielowi lub jego spadkobiercy możliwość ubiegania się o jej zwrot na zasadach określonych w art. 136 ugn, a konstrukcja art. 216 ust. 2 pkt 3 tej ustawy dowodzi, że przepis ten ma zastosowanie do całej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, nie tylko do jej konkretnych przepisów. Art. 216 ust. 2 pkt 3 ugn stosuje się do zwrotu nieruchomości nabytej na rzecz SP na podstawie umowy zawartej z właścicielem nieruchomości, jeżeli obowiązek jej nabycia na rzecz SP wynikał z ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Nabycie na rzecz SP w związku z obowiązkiem jej nabycia na cele publiczne, będące następnie podstawą stosowania procedury wywłaszczenia stawiało jednostkę w sytuacji przymusowej (wyrok NSA z dnia 2 lipca 2009 r. I OSK 187/09). Wojewoda wskazał, że w rozstrzyganym przypadku nabycie nieruchomości nastąpiło na podstawie aktu notarialnego z przeznaczeniem pod budownictwo mieszkaniowe. Z jego treści w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że podstawą nabycia były przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami (...). Jej przepisy nakładały na ubiegającego się o wywłaszczenie, przed wszczęciem postępowania, obowiązek wystąpienia do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w przypadku porozumienia, zawarcia umowy w sposób prawem przewidziany. W ocenie organu odwoławczego przedmiotowa umowa była umową szczególną, będącą efektem negocjacji poprzedzających postępowanie wywłaszczeniowe, co wyraźnie zostało wskazane w § 4 aktu notarialnego z dnia 15 sierpnia 1988 r. W związku z powyższym należało dokonać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na podstawie art. 136 i 137 w związku z art. 216 ust. 2 pkt 3 ugn. Dodatkowo jak zauważył Wojewoda, Gmina M. [...] poinformowała spadkobierców byłej właścicielki o zamiarze zbycia działki w związku z niezrealizowanym celem wywłaszczenia oraz o możliwości ubiegania się o jej zwrot w trybie art. 136 ugn. Tym samym uznała, że w sprawie ma zastosowanie ust. 3 tego artykułu, czyli że działka nabyta na rzecz SP na podstawie umowy cywilnoprawnej była działką traktowaną jako nieruchomość wywłaszczona w rozumieniu tej ustawy. Decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zaskarżyła Gmina M. [...] wnosząc o jej uchylenie. Decyzji tej zarzuciła naruszenie: - art. 216 ust.2 pkt 3 w związku z art. 136 ust. 3 ugn oraz art. 7 i 77 Kpa poprzez brak ustaleń, czy umowa zawarta w dniu 20 maja 1988 r. nastąpiła po wyznaczeniu przez organ terminu do jej zawarcia, - art. 7 i 77 Kpa poprzez brak wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych sprawy. Zdaniem skarżącej Gminy, nie każda umowa zawarta na podstawie ustawy wymienionej w art. 216 ust. 2 pkt 3 ugn jest umową wywłaszczeniową. Jak wskazuje NSA w wyroku z dnia 26 sierpnia 2010 r. I OSK 1407/09 oraz z dnia 7 lipca 2010 r. I OSK 1182/09, dyspozycją tego przepisu objęte są jedynie umowy zawierane po wyznaczeniu przez organ na podstawie art. 53 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości terminu do zawarcia umowy, tj. umowy na warunkach wywłaszczenia. W niniejszej sprawie kwestia ta została przez organy obu instancji całkowicie pominięta, gdyż nie wyjaśniono, czy umowa została zawarta po wyznaczeniu przez organ administracji terminu, a tym samym nie jest możliwe w obecnym stanie materiału dowodowego ustalenie, czy przepisy art. 136 i 137 w związku z art. 216 ust. 2 pkt 3 ugn znajdują w sprawie zastosowanie. Zbędną na cel wywłaszczenia może być tylko nieruchomość wywłaszczona, a do uznania za taką nie wystarczy umowny zapis zawarty w § 4 aktu notarialnego, że "nieruchomość może być wywłaszczona". Samo przeznaczenie nieruchomości na cel publiczny nie wykluczało zawarcia umowy na zasadach ogólnych. Gmina ponadto dokonuje zawiadomień w trybie art. 136 ust. 2 ugn z daleko posuniętej ostrożności, w celu zapobiegnięcia niepożądanym skutkom prawnym związanym z niepowiadomieniem o możliwości zwrotu, co samo w sobie nie przesądza o uznaniu przez nią działki za wywłaszczoną i nie zamyka jej drogi do kwestionowania zasadności zwrotu w razie gdy poprzedni właściciele złożą wniosek o zwrot. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wskazał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz obowiązujące przepisy prawa regulujące kwestię której dotyczy zaskarżona decyzja nie dają podstaw do jej uwzględnienia. Uznając podniesione w skardze zarzuty za tożsame z zawartymi w odwołaniu, przytaczając argumentację przedstawioną w wydanej przez siebie decyzji wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) - określanej dalej jako P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż Sąd z urzędu bierze pod uwagę wszystkie naruszenia prawa, a nie tylko te wymienione w skardze. Uwzględnienie skargi następuje jedynie wówczas, gdy zaskarżony akt narusza prawo w sposób określony w ostatniej ze wskazanych ustaw. W przypadku zaskarżenia decyzji Sąd zobowiązany jest zgodnie z art. 145 § 1 P.p.s.a. do jej uchylenia - jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy - lub do stwierdzenia nieważności takiej decyzji, jeśli zachodzą przesłanki przewidziane w art. 156 Kpa lub innych przepisach. W rozpatrywanej sprawie Sąd opisanych powyżej wad i uchybień względem zaskarżonej decyzji nie stwierdził, co prowadzi do uznania skargi za nieuzasadnioną. Decyzją tą Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] orzekającą o zwrocie na rzecz K. S., H. M., A. G. oraz J. S. nieruchomości położonej w obr. [...], oznaczonej jako działka nr 1022 o pow. 0,0856 ha, stanowiącej własność Gminy M. [...]. Problematykę zwrotu wywłaszczonych nieruchomości reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102 poz. 651 ze zm.), powoływana dalej jako ugn. W myśl art. 136 ust. 3 tej ustawy, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie z art. 137 ust. 1 ugn, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Zgodnie z art. 216 ust. 2 pkt 3 ugn, przepisy rozdziału 6 działu III tej ustawy (tj. regulujące materię zwrotu wywłaszczonych nieruchomości) stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 ze zm.). Niesporne w sprawie jest, że objęta przedmiotem sprawy nieruchomość aktem notarialnym z dnia 15 sierpnia 1988 r. została zbyta na rzecz Skarbu Państwa w trybie art. 8 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomościami. W treści aktu notarialnego (§ 4) wyraźnie przy tym wskazano, że może być ona objęta wywłaszczeniem jako niezbędna Skarbowi Państwa do zasobów gruntów przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe [...]. Poza sporem pozostaje też okoliczność, że na nieruchomości tej nie zrealizowano celu wywłaszczenia, co zostało wykazane w toku przeprowadzonych w trakcie postępowania oględzin. W ocenie Sądu dokonane w sprawie przez organy administracji ustalenia faktyczne skutkujące w kontekście wskazanych przepisów zwrotem przedmiotowej nieruchomości zostały dokonane prawidłowo i nie naruszają prawa. Głównym stawianym zaskarżonej decyzji przez stronę skarżącą zarzutem jest zakwalifikowanie przez orzekające w sprawie organy administracji aktu notarialnego z dnia 15 sierpnia 1988 r. jako spełniającego kryterium umowy wywłaszczeniowej i wynikającego z tego odpowiedniego stosowania do niego art. 216 ust. 2 pkt 3 ugn, bez jednoznacznego ustalenia, czy umowa ta została zawarta niejako "pod przymusem", po wyznaczeniu przez organ terminu do jej zawarcia. Zarzut ten nie może zostać uwzględniony, gdyż w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego nie budzi wątpliwości, iż nieruchomość objęta postępowaniem jest nieruchomością wywłaszczoną w rozumieniu wskazanych wyżej przepisów ugn. Zdaniem Sądu dostatecznie potwierdza to § 3 i 4 aktu notarialnego, w którym wyraźnie wskazano, na jakiej podstawie prawnej i w jakim celu nieruchomość ta została nabyta oraz że w związku z zamierzoną realizacją tego celu może być wywłaszczona. Nabycie to bez wątpienia spełnia przy tym warunek niezbędności do realizacji celu publicznego o jakim mowa w art. 46 ust. 2 pkt 4 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomościami, tj. zorganizowanego budownictwa wielorodzinnego. W świetle powyższego zarzut strony skarżącej dotyczący braku wyjaśnienia, czy zawarcie umowy zostało poprzedzone wyznaczeniem przez organ terminu do jej zawarcia, z punktu widzenia istoty sprawy i w świetle powołanych przepisów należy uznać za chybiony i nie wymagający w tym względzie dodatkowych ustaleń. Nie jest również trafny zarzut naruszenia art. 7 i 77 Kpa. Skoro akta sprawy jako podstawę nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa jednoznacznie wskazują art. 8 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, zatem celem nabycia była zamierzona realizacja celu publicznego, a konsekwencją niezawarcia umowy mogło być wyłącznie wywłaszczenie. O ile należy podzielić zawarte w uzasadnieniu skargi stwierdzenie, że nie każda umowa zawarta na podstawie ustawy wymienionej w art. 216 ust. 2 pkt 3 ugn jest umową wywłaszczeniową, to pogląd, że dyspozycją tego przepisu objęte są jedynie umowy zawierane po wyznaczeniu przez organ na podstawie art. 53 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości terminu do zawarcia umowy (tj. umowy na warunkach wywłaszczenia) jest zbyt daleko idący; przytoczone na potwierdzenie tego wyroki NSA z 26 sierpnia 2010 r. I OSK 1407/09 czy też z dnia 7 lipca 2010 r. I OSK 1182/09 zapadły w nieco odmiennych stanach faktycznych i nie mogą uzasadniać przyjęcia jako prawidłowego takiego stanowiska w niniejszej sprawie. Jak wynika z treści art. 216 ust. 2 pkt 3 ugn - w przeciwieństwie do pkt 1 i 2 tego artykułu - nie wymienia on konkretnych przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, lecz ogólnie nakazuje odpowiednie stosowanie przepisów o zwrocie nieruchomości do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na jej podstawie. Mimo że pojęcie nabycia należy rozumieć szerzej od pojęcia wywłaszczenia, oznacza to, że nakaz "odpowiedniego" stosowania przepisów rozdziału 6 działu III ugn do wszystkich przypadków nabywania nieruchomości przez SP na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wyłącza z jego zakresu tylko takie sytuacje, w których umowa cywilnoprawna została zawarta bez żadnego związku z publicznym celem wywłaszczenia, co w rozpoznawanej sprawie wobec wskazania tego celu i "zagrożenia" wywłaszczeniem z oczywistych względów nie zachodzi. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym (m.in. wyroku NSA z dnia 16 października 2009 r. I OSK 37/09 i z dnia 18 grudnia 2009 r. I OSK 1136/08). Przyjęcie jako prawidłowego toku rozumowania zawartego w uzasadnieniu skargi, że zbędną na cel wywłaszczenia może być tylko nieruchomość wywłaszczona a do uznania za taką nie wystarcza zapis umowny o możliwości jej wywłaszczenia, podważał by sens regulacji art. 216 ust. 2 pkt 3 ugn i zupełnie pomijał uwarunkowania, w jakich umowy te były zawierane (ich "przymusowy" charakter i niejednokrotnie konieczność akceptacji w przyszłości gorszych warunków finansowych, niż w przypadku "dobrowolnego" zawarcia umowy). Niejako ubocznie już należy zwrócić uwagę na podniesioną w uzasadnieniu skargi okoliczność, iż dokonanie przez Gminę M. [...] zawiadomienia w trybie art. 136 ust. 2 ugn spadkobierców pierwotnej właścicielki przedmiotowej nieruchomości o możliwości ubiegania się o jej zwrot w związku z zamiarem jej zbycia nie przesądza samo w sobie uznania jej przez Gminę za nieruchomość wywłaszczoną, a tym samym nie pozbawia jej możliwości kwestionowania zasadności jej zwrotu. O ile nie można wykluczać prawa Gminy do kwestionowania zasadności zwrotu nieruchomości stanowiącej aktualnie jej własność, to podważanie jej wywłaszczonego charakteru przy jednoznacznym i nie budzącym wątpliwości wskazywaniu na tę okoliczność w pismach z dnia 9 sierpnia 2010 r. informujących o możliwości wystąpienia o jej zwrot należy uznać za zbyt daleko idące i nie mające nic wspólnego "z daleko posuniętą ostrożnością" związaną z niepożądanymi skutkami prawnymi wynikającymi z niepowiadomienia o możliwości zwrotu. Podważa to tym samym wiarygodność składanych przez Gminę oświadczeń, w zależności od celu którym one służą, a tym samym zasadę zaufania uczestników postępowania do organów administracji publicznej. Mając na uwadze powyższe, Sąd w oparciu o art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.