II SA/Rz 691/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Partyka Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka /spr./ WSA Elżbieta Mazur - Selwa Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi A. M. i G. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących A. M. i G. M. solidarnie kwotę 1358 zł /słownie: tysiąc trzysta pięćdziesiąt osiem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. Burmistrz [...] ustalił A. M. i G. M. opłatę adiacencką w wysokości 3 702,50 zł z tytułu wzrostu wartości stanowiącej ich własność działki nr 896/2 położonej w K.. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone w postępowaniu odwoławczym decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2014 r. nr [...]. Zdaniem organu odwoławczego sporządzony przez biegłego operat szacunkowy, na podstawie którego ustalono opłatę, został wykonany niezgodnie z prawem i wymagał zmiany bądź znacznego uzupełnienia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 144 ust. 1, art. 146 i art. 148 ust. 1 - 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 518, ze zm.) - dalej: "u.g.n.", Burmistrz [...] ponownie ustalił skarżącym opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości ww. działki, jednakże tym razem w wysokości 3.095 zł. W uzasadnieniu podał, że Gmina [...] zrealizowała w K. i B. sieć kanalizacyjną, stwarzając w ten sposób warunki do podłączenia działki nr 896/3 w K. do sieci kanalizacyjnej. Sieć tę oddano do użytku w dniu 4 stycznia 2013 r., o czym świadczy dokonane w tym dniu zawiadomienie o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania, zgłoszone do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego . Uchwałą z dnia [...] października 2011 r. nr [...]Rada Miejska w [...] ustaliła stawkę procentową opłaty adiacenckiej w wysokości 50 % różnicy pomiędzy wartością jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Na podstawie ponownie przeprowadzonego operatu szacunkowego ustalono, że wartość nieruchomości określona wg jej stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po jej wybudowaniu wynosi 6 190 zł. Kwota ta wynika z różnicy wartości nieruchomości po wybudowaniu urządzeń kanalizacji sanitarnej tj. 50.285 zł z kwotą 44.095 zł stanowiącą wartość nieruchomości przed wybudowaniem urządzeń. Ponadto organ wskazał, że A.M. i G.M. nie wnieśli żadnej kwoty na poczet budowy infrastruktury technicznej. W odwołaniu od tej decyzji A.M. i G.M. wnieśli o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem odwołujących organ błędnie ustalił datę oddania do użytku sieci kanalizacyjnej, gdyż z sieci tej korzystali już od 30.05.2012 r. W tym bowiem dniu Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej E-S sp. z o.o. dokonało odbioru robót i oddało sieć do użytkowania i od tej daty winna zostać naliczona opłata adiacencka. Zarzucili również, że ponieśli koszty związane z budową infrastruktury technicznej, a mianowicie 700 zł z tytułu sporządzenia mapy oraz 600 zł kosztów zakupu niezbędnych urządzeń do podłączenia do sieci, niemniej dokumentów na potwierdzenie poniesienia tych kosztów nie mogą przedłożyć z uwag na upływ czasu. Zdaniem odwołujących dla ustalenia tych kosztów konieczne jest przesłuchanie w charakterze świadka wskazanego przez nich geodety oraz stron postępowania. Decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) – dalej: "k.p.a.", w zw. z art. 144, art. 145 i art. 148b u.g.n., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza [...], podzielając w całości stanowisko organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego nie ulegało wątpliwości, że wskutek realizacji gminnej sieci kanalizacji sanitarnej i stworzenia możliwości przyłączenia działki skarżących do tej sieci doszło do wzrostu wartości nieruchomości skarżących. W pełni zasadnie zatem organ l instancji ustalił odwołującym opłatę adiacencką w wysokości 3 095 zł. Ustalenia opłaty dokonano na podstawie ponownie sporządzonej opinii rzeczoznawcy majątkowego, wykonanej w sposób poprawny i zgodny z zaleceniami uprzednio wydanej decyzji kasacyjnej, oraz zgodnie ze stawkami określonymi w przywołanej wyżej uchwale Rady Miejskiej w [...]. Odnosząc się zaś do zarzutów sformułowanych we wniesionym odwołaniu podano, że stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej nastąpiło dopiero, zgodnie z treścią art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.), w dacie skutecznie dokonanego zawiadomienia PINB o zakończeniu realizacji inwestycji, a zatem Burmistrz nie uchybił 3 letniemu terminowi na wydanie decyzji w przedmiocie opłaty adiacenckiej. Do czasu przyjęcia bez sprzeciwu złożonego zawiadomienia o zakończeniu budowy sieć kanalizacji sanitarnej nie mogła funkcjonować, a korzystanie z niej było nielegalne. Protokół odbioru robót sporządzony przez Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej E-S sp. z o.o. dotyczył zaś wyłącznie przyłącza, a zatem nie obejmował on sieci, będącej przedmiotem dokonanego zawiadomienia w ogranie nadzoru budowlanego. Wskazano ponadto, że koszt sporządzenia mapy nie stanowi zgodnie z treścią art. 148 ust. 4 u.g.n. nakładów poniesionych przez właściciela lub użytkowania wieczystego nieruchomości na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej, gdyż na poczet opłaty adiacenckiej mogą być zaliczone jedynie świadczenia wniesione przez właściciela w gotówce lub naturze na rzecz konkretnej budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Odwołujący nadto w żaden sposób nie udokumentowali innych wskazanych wyżej, a podlegających odliczeniu, kosztów. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego , A.M. i G.M. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Powtarzając zarzuty zawarte we wniesionym wcześniej odwołaniu, zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: I. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy; II. art. 75 § 1 k.p.a poprzez nieuwzględnienie wniosku dowodowego z zeznań świadka, w sytuacji kiedy organ powinien jako dowód dopuścić wszystko, co przyczyni się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, a z uzasadnienia wniosku dowodowego strony wynikało, że świadek posiada istotne informacje dotyczące poniesionych wydatków związanych z partycypowaniem w kosztach budowy inwestycji; III. art. 107 § 2 i 3 k.p.a poprzez niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji, z którego nie wynika w dostateczny sposób dlaczego organ oddalił wnioski dowodowe strony, a także dlaczego nie mają one znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, skutkujące w istocie dowolnością wydanej decyzji; IV. art. 144, art. 145, art. 148b u.g.n. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na wskazaniu nieprawidłowej daty oddania do użytku sieci kanalizacyjnej, a zatem daty podłączenia działki skarżących do tej sieci oraz uznania, że skarżący nie partycypowali w kosztach budowy infrastruktury technicznej, gdyż nie dokonali żadnej wpłaty na powyższy cel. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując tak określonej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dotyczy ona ustalenia opłaty adiacenckiej w związku ze wzrostem wartości nieruchomości po wybudowaniu urządzenia infrastruktury technicznej – sieci kanalizacyjnej. Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie obowiązuje tekst jednolity ogłoszony w Dz. U. z 2015 r. poz. 1774, ze zm.) - "u.g.n." w art. 144 ust. 1 wprowadza zasadę uczestniczenia właścicieli nieruchomości w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej, która realizowana jest przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Opłatę taką, w myśl art. 145 ust. 1 u.g.n. ustala wójt, burmistrz bądź prezydent miasta w drodze decyzji. Przesłankami jej wydania są: 1) wybudowanie urządzenia infrastruktury technicznej lub drogi, 2) stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do takiego urządzenia bądź do korzystania z wybudowanej drogi, 3) obowiązywanie w dniu stworzenia warunków uchwały rady gminy ustalającej określoną stawkę procentową. W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje, że uchwałą z dnia [...] października 2011 r. nr [...] Rada Miejska w [....] ustaliła stawki opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej – w wysokości 50% różnicy miedzy wartością jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością nieruchomości po ich wybudowaniu. Niesporna jest również dokonana przez biegłego rzeczoznawcę wycena nieruchomości, na podstawie której obliczono opłatę adiacencką. W niniejszej sprawie, po wydaniu uprzednio przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji kasacyjnej z dnia [...] września 2014 r., został sporządzony nowy operat szacunkowy, uwzględniający uwagi zawarte w tej decyzji. Odpowiada on wymogom ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.) i tak też został oceniony w zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Kontrowersje skarżących budzi kwestia wynikająca z art. 145 ust. 2 u.g.n. W przepisie tym wprowadzona została przesłanka czasowa - trzyletni okres dla dopuszczalności ustalenia opłaty adiacenckiej, liczony od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzenia infrastruktury technicznej bądź do korzystania z wybudowanej drogi. Jest to termin prawa materialnego, a zatem jego niedochowanie przez organ uniemożliwia wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Z tego też powodu precyzyjne obliczenie tego terminu ma istotne znaczenie w sprawie. Podstawową kwestią przy obliczaniu tego terminu jest ustalenie daty "stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzenia infrastruktury technicznej". Ustawodawca nie zdefiniował tego pojęcia, wskazał jedynie w art. 148 b ust. 1 u.g.n., że ustalenie, iż warunki takie zostały stworzone następuje na podstawie odrębnych przepisów. W orzecznictwie podkreśla się, że stworzenie warunków jest nie tylko kategorią techniczną, ale i prawną (wyrok NSA z dnia 18.11.2014 r., I OSK 691/13, Lex Nr 1658635). Chodzi o zapewnienie potencjalnej możliwości korzystania z infrastruktury, która zaistnieje dopiero, gdy infrastruktura zostanie wybudowana zgodnie z warunkami technicznymi, a jej eksploatacja może nastąpić zgodnie z warunkami prawnymi, w tym głównie z regulacjami ustawy Prawo budowlane (wyrok WSA w Krakowie z dnia 8.01.2013 r., II SA/Kr 1529/12, Lex Nr 1274533). W orzecznictwie ukształtowany jest pogląd zawarty m. in. w wyrokach WSA z dnia 25.02.2014 r., II SA/Rz 1395/13, Lex Nr 1440680 i WSA w Gdańsku z dnia 24.04.2014 r., II SA/Gd 128/14, Lex Nr 1470098, że datą stworzenia warunków do podłączenia do sieci kanalizacyjnej będzie nie data odbioru robót, ale data zgłoszenia do użytkowania urządzenia kanalizacyjnego, bowiem dopiero od tej daty będzie istniała możliwość świadczenia usług i użytkowania sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej. Decydujące znaczenie ma wobec tego nie protokolarny odbiór, lecz rzeczywista możliwość podłączenia nieruchomości do określonych urządzeń. Do czasu zgłoszenia do użytkowania urządzenie to nie może bowiem funkcjonować, a korzystanie z niego byłoby nielegalne w świetle art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. W rozpoznawanej sprawie organy prawidłowo uznały, że warunki do podłączenia działki nr 896/2 w K. do sieci kanalizacji sanitarnej stworzone zostały z dniem 4.01.2013 r., tj. w dniu zgłoszenia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego zawiadomienia o zakończeniu budowy sieci i zamiarze przystąpienia do jej użytkowania. Od tej daty liczony winien być zatem 3-letni termin na ustalenie opłaty adiacenckiej. Nie ulega wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie termin ten nie został przekroczony, jako że decyzja ustalająca opłatę adiacencką została wydana w dniu 5.01.2015 r. Na marginesie zauważyć należy, że nawet gdyby termin ten liczyć tak jak chcą skarżący, tj. od daty podpisania umowy o zaopatrzenie w wodę i odprowadzenie ścieków – 30.05.2012 r., wydanie decyzji organu I instancji i tak nastąpiło w okresie trzyletnim. Zastrzeżenia Sądu budzi natomiast stanowisko organów co do odliczenia ewentualnych nakładów skarżących poniesionych w związku z budową kanalizacji. Kwestię tę reguluje art. 148 ust. 4 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem przy ustaleniu opłaty adiacenckiej, różnicę między wartością, jaką nieruchomość ma po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką miała przed ich wybudowaniem, pomniejsza się o wartość nakładów poniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. W orzecznictwie podkreśla się, że odliczeniu na podstawie art. 148 ust. 4 u.g.n. winny podlegać wszystkie nakłady, jakie właściciel (użytkownik wieczysty) poniósł na rzecz budowy urządzeń infrastruktury technicznej (por. np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 28.05.2014 r., II SA/Kr 479/14, Lex Nr 1531425). Nakłady właściciela nieruchomości nie muszą być poniesione w określonym czasie, zbiegającym się z datą realizacji inwestycji (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29.10.2009 r., IV SA/Po 339/09, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 18.08.2011 r., II SA/Bk 453/11, Lex Nr 1085785). W ostatnio wymienionym wyroku WSA w Białymstoku wskazał również, że art. 148 ust. 4 u.g.n. nie można interpretować w taki sposób, że odliczeniu podlegają wyłącznie nakłady poniesione w trakcie realizacji konkretnej inwestycji. Taki pogląd wyraził też NSA w wyroku z dnia 25.04.2013 r. I OSK 2147/11, Lex Nr 1336378, a Sąd orzekający w niniejszej sprawie pogląd ten akceptuje. W realiach rozpoznawanej sprawy oznacza to, że nawet koszt sporządzenia mapy, o ile wiąże się z realizacją kanalizacji sanitarnej, może podlegać odliczeniu w oparciu o art. 148 ust. 4 u.g.n. Wskazywane przez skarżących nakłady nie zostały udokumentowane, jednakże zwracali się oni o ustalenie faktu poniesienia takich nakładów w oparciu o inne środki dowodowe – zeznanie świadka i oświadczenia stron. Zgodnie z art.78 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (w dacie orzekania przez Sąd obowiązuje tekst jednolity ogłoszony w Dz.U. z 2016, poz. 23) żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. W prowadzonym postepowaniu przepis ten został naruszony, a tym samym organ poddał ocenie niepełny materiał dowodowy, co oznacza również naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., obligujących do zebrania materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, a następnie dokonania oceny, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie jego całokształtu. Z uwagi na to, iż materiał dowodowy wymaga jedynie uzupełnienia, Sąd uznał za zasadne uchylenie wyłącznie zaskarżonej decyzji. W postepowaniu ponownym w przypadku ustalenia, że okoliczności podnoszone przez skarżących, dotyczące poniesionych nakładów zostaną potwierdzone, należy jednakże mieć na względzie, że obecnie upłynął już 3-letni termin do określenia wysokości opłaty adiacenckiej. Wskazane wyżej naruszenia przepisów postępowania – art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a, jako mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skutkowały uchyleniem zaskarżonej decyzji, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.