II SA/Rz 693/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak /spr./ Sędziowie WSA Paweł Zaborniak AWSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 lipca 2021 r. sprawy ze skargi T. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...]. Przedmiotem skargi T. G. (dalej w skrócie: "skarżący") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej w skrócie: "SKO") z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza [...] (dalej w skrócie: "Burmistrz") z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Stan faktyczny sprawy ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco. W dniu 1 grudnia 2020 r. do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] wpłynął wniosek skarżącego o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością opieki nad przyrodnią siostrą A. M., która orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS została uznana za osobę trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji. Decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] Burmistrz działając na podstawie art. 2, art. 17, art. 18, art. 20 ust. 3 i 4, art. 24 ust. 1, 2a, 4, art. 26 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 z późn. zm. – dalej w skrócie: "u.ś.r."), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm. – dalej w skrócie: "k.p.a.") – odmówił skarżącemu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu decyzji Burmistrz podał, że matka A. M. nie żyje, natomiast jej ojciec S. M. przebywa od ok. 40 lat poza miejscem zamieszkania, w [...]. Nie jest on zaginiony ani poszukiwany. Według bazy danych ewidencji ludności gminy [...], S. M. figuruje w rejestrze mieszkańców Gminy i nadal jest zameldowany na pobyt stały w miejscowości [...]. Natomiast skarżący jest bratem przyrodnim i opiekunem prawnym dla całkowicie ubezwłasnowolnionej A. M. Burmistrz stwierdził, że skarżący nie spełnia warunku do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ w pierwszej kolejności zobowiązany do alimentacji na rzecz córki jest jej ojciec. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r. oraz fakt, że decyzja została wydana w sprzeczności z art. 32 Konstytucji RP poprzez niezgodną z zasadą równości wobec prawa interpretacją art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r. Po rozpoznaniu odwołania, SKO decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji SKO stwierdziło, że w kontrolowanej sprawie mamy do czynienia z negatywną przesłanką dla której nie można przyznać świadczenia pielęgnacyjnego. Z akt sprawy wynika bowiem, że pierwszym zobowiązanym do sprawowania opieki nad osobą jej wymagającą, tj. A. M., winien być jej ojciec – S. M., chyba że legitymuje się on orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Takiego orzeczenia skarżący jednak nie przedstawił, jak również żadnych innych racjonalnych przesłanek, że taka niepełnosprawność może mieć miejsce. SKO zwróciło również uwagę, że skarżący jako opiekun faktyczny i prawny nie podejmuje żadnych czynności by wyegzekwować od ojca A. M. zobowiązania alimentacyjnego, z którego mógłby być pokryty koszt opieki sprawowanej przez skarżącego nad niepełnosprawną siostrą. SKO podkreśliło, że w świetle przepisów ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy, obowiązek alimentacyjny ojca (w stosunku do córki) wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych. Ustawodawca regulując prawo do świadczenia pielęgnacyjnego wykluczył dowolność w wyborze osoby sprawującej opiekę. W ocenie SKO S. M. ze względu na brak wspólnego zamieszkania z niepełnosprawną córką może nie być w stanie sprostać bezpośredniej opiece nad nią, jednak brak jest formalnych przeszkód by tą opiekę sprawował w inny sposób, w tym przez zapewnienie stosownych środków finansowych, choćby w wysokości które dotychczas skarżący otrzymywał od Państwa. SKO zauważyło, że skarżący nie wskazał jednak oprócz oświadczenia o braku kontaktu S. M. z niepełnosprawną córką jakichkolwiek innych dowodów na to, że nie jest on w stanie opiekować się córką. Nie wskazał również żadnych powodów, że nie jest on w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub że uzyskanie od niego na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Zdaniem SKO skarżący jako opiekun prawny A. M. posiada ku temu środki prawne. SKO stwierdziło, że zawarte w art. 17 ust. 1a u.ś.r. uregulowanie prawne, że osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy osoba spokrewniona w pierwszym stopniu nie jest w stanie sprawować opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, musi być wykładane przy zastosowaniu przesłanek obiektywnych, do których nie należy fakt braku kontaktu pomiędzy tymi osobami. W ustawowym terminie skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję zaskarżając ją w całości i domagając się jej uchylenia, jak również uchylenia poprzedzającej ją decyzji Burmistrza. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r., poprzez jego błędną wykładnię, a mianowicie poprzez przyjęcie, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie przysługuje osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, w sytuacji gdy wykonują ten obowiązek z uwagi na brak wykonywania tego obowiązku przez osoby zobowiązane w pierwszej kolejności, które poświęcają się opiece nad bliskimi krewnymi, wobec których mają obowiązek alimentacyjny w świetle innych ustaw tj. Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, ustawy o pomocy społecznej, co w konsekwencji powoduje, że tracą gwarancję równego traktowania wobec prawa; 2) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uzasadnieniu odmowy przyznania świadczenia w oparciu o fakt, że: a) skarżący nie przedłożył orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności zobowiązanego do alimentacji w pierwszej kolejności - ojca A. M. - pomimo niezaprzeczalnego faktu, że osoba ta, o ile żyje ma w tej chwili 76 lat i prawdopodobnie już z racji wieku nie byłaby w stanie podjąć jakiekolwiek opieki nad niepełnosprawną córką, nadto nie uwzględniono faktu, że od urodzenia córki ojciec nie utrzymuje z nią żadnego kontaktu, przebywając od 30 lat prawdopodobnie w [...], b) skarżący jako opiekun prawny nie wystąpił do Sądu Opiekuńczego w sprawie o alimenty na rzecz A. M. - jako twierdzenie niemogące być badane jako przesłanka uprawniająca do świadczenia pielęgnacyjnego, 2) naruszenie art. 32 Konstytucji RP poprzez niezgodną z zasadą równości wobec prawa interpretacją art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r. W uzasadnieniu skargi skarżący zwrócił uwagę, że sprawa w tożsamym zakresie była już poddana kontroli tut. Sądu pod sygn. II SA/Rz 448/15, który uchylił decyzje organów obu instancji wskazując, że brak jest podstaw do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz wnioskującego w sytuacji kiedy osoba zobowiązana w pierwszej kolejności porzuciła rodzinę wiele lat temu, nie wykonuje żadnych obowiązków względem niepełnosprawnej córki. Zdaniem skarżącego od wydania poprzedniego orzeczenia nie zmieniły się żadne okoliczności w sprawie. Skarżący powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych stwierdził, że przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy rozumieć szeroko, w ten sposób, że osobą uprawnioną do świadczenia pielęgnacyjnego jest nie tylko osoba spokrewniona w pierwszym stopniu o ile żyje, lecz faktycznie ta, która obowiązek alimentacyjny wykonuje i na której obowiązek alimentacyjny ciąży w światłe innych unormowań prawnych. Natomiast organ administracyjny powinien dokonywać systemowej, celowościowej i prokonstytucyjnej wykładni art. 17 u.ś.r., a nie jedynie literalnej. Sam fakt spoczywania na danej osobie prawnego obowiązku alimentacyjnego ale niewywiązywania się z niego, nie powinien uniemożliwiać bliskim krewnym, którzy faktycznie sprawują opiekę nad upośledzonym i są również w świetle przepisów prawa zobowiązani do alimentacji, pozbawiać świadczeń z tytułu opieki nad pupilem. Istotą u.ś.r. jest m. in. pomoc opiekunom osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności, przy czym pomoc ta należy się osobom faktycznie sprawującym opiekę. Skarżący podniósł, że ciąży na nim, jako bracie A. M. ustawowy obowiązek alimentacyjny. Skarżący wywiązuje się z tego obowiązku od wielu lat, z uwagi na śmierć matki A. M. i permanentną nieobecność ojca, który nigdy nie wypełniał ciążących na nim obowiązków opieki czy alimentacji. Skarżący jak i A. M. nigdy nie mieli żadnej informacji odnoście tego gdzie przebywa S. M. i czy żyje. Również organy nie poczyniły żadnych ustaleń w tym zakresie. Zdaniem skarżącego abstrakcyjny, nigdy nie wypełniony obowiązek alimentacji nie może uniemożliwiać faktycznemu opiekunowi, będącemu najbliższą rodziną dla osoby ze znacznym stopniem niepełnosprawności w otrzymaniu świadczeń pielęgnacyjnych. W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie rozważył, co następuje: W pierwszej kolejności Sąd podaje, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 pkt 3 zzs ⁴ ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych ( Dz. U. 2020 r. poz. 374 ). Skarga została uwzględniona, albowiem organy wadliwie zastosowały przepisy prawa materialnego - art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a pkt 1 u.ś.r. W sprawie nie ma sporu, że skarżący T. G. jest bratem A. M. Nie ma również sporu co do tego, że A. M. jest osobą trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji od dzieciństwa. W aktach sprawy znajduje się zaświadczenie Sądu Rejonowego w [...] poświadczające, że A. M. jest całkowicie ubezwłasnowolniona, a jej opiekunem prawnym ustanowiono skarżącego. Z akt sprawy wynika również, że skarżący opiekuje się siostrą od 23 lat (od roku 1997). Skarżący mieszka z siostrą oraz ze swoją rodziną. Skarżący miał przyznane świadczenie pielęgnacyjne do 30 listopada 2020 roku. Zgodnie z niekwestionowanymi ustaleniami matka A. M. nie żyje, natomiast ojciec nigdy się nią nie interesował, nie utrzymywał z nią żadnych kontaktów i nie wywiązywał się z obowiązków alimentacyjnych. Nie kontaktował się również ze skarżącym. Z akt sprawy wynika, że ojciec A. M. – S. M., około 40 lat temu wyjechał za granicę, najprawdopodobniej do [...]. Nie ma żadnych informacji o miejscy jego pobytu, nie wiadomo również, czy w ogóle żyje. W ocenie Sądu, w takim układzie faktycznym, stosowanie wobec skarżącego reguły ekskluzywnej z art. 17 ust. 1a pkt 1 u.ś.r. było nieuzasadnione. Sąd podziela systemowe uwagi prezentowane przez SKO. Zgodzić należy się z oczywistą tezą, że świadczenie pielęgnacyjne może przysługiwać skarżącemu, jako osobie, na której zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny. Normatywnym źródłem obowiązku alimentacyjnego skarżącego jest art. 128 KRiO, który stanowi, że obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Organy przyjęły, że skarżący podmiotowo mieści się kategorii osób objętych treścią art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. natomiast nie spełnia przesłanki przedmiotowej, albowiem – w ocenie organów – nie ciąży na nim obowiązek alimentacyjny. Argumentując swoje stanowisko organy podały, że ojciec A. M. – S. M. jest obciążony obowiązkiem alimentacyjnym w pierwszej kolejności – stosownie do postanowień art. 129 § 1 KRiO. Nie zostały jednocześnie wykazane, żadne z okoliczności wskazanych w art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. – że ojciec A. M. nie żyje, został pozbawiony praw rodzicielskich, lub legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Tym samym – zdaniem organów - nie można przyjąć, że skarżący, jako brat A. M. jest obciążony obowiązkiem alimentacyjnym. W ocenie Sądu argumentacja organów jest wadliwa. W pierwszej kolejności Sąd zawraca uwagę na utrwalony już w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że wybranie przez ustawodawcę z kręgu osób zobowiązanych do alimentacji wyłącznie osób w pierwszym stopniu pokrewieństwa i umożliwienie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom zobowiązanym do alimentacji zgodnie z art. 132 k.r.o. tylko w sytuacji, gdy osoby w pierwszym stopniu pokrewieństwa nie żyją, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności narusza konstytucyjną zasadę równości, sprawiedliwości społecznej, a także godzi w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną oraz zasadę szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej – wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2020 r., sygn. I OSK 1947/20, 23 października 2018 r., sygn. I OSK 2397/18, 28 marca 2014 r., sygn. I OSK 64/14. Zgodnie z art. 132 KRiO obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. W realiach niniejszej sprawy organy w całości przerzuciły ciężar udowodnienia okoliczności wskazanych w powołanym przepisie na skarżącego, pomijając zupełnie fakt, z jakimi trudnościami będzie się to wiązało. Abstrahując już od tego, że nie wiadomo, czy S. M. w ogóle żyje, stwierdzić trzeba, że poszukiwanie osoby, która blisko czterdzieści lat temu opuściła kraj i nie wiadomo gdzie przebywa oraz ustalanie jaka jest jego sytuacja rodzinna, dochodowa, majątkowa, zdrowotna etc. wiąże się z ogromnym zaangażowaniem czasowym, finansowym i organizacyjnym. Tymczasem skarżący od ponad 23 lat codziennie zaangażowany jest w opiekę nad siostrą, co wyklucza możliwości podjęcia przez niego zatrudnienia i osiągania z tego tytułu dochodów. Nie można oczekiwać, że skarżący będzie jednocześnie nadal opiekował się siostrą, zostanie na dłuższy czas pozbawiony jakichkolwiek dochodów i jeszcze będzie inicjował procedury związane z poszukiwaniem S. M. Sąd nie ma żadnych wątpliwości, że w sprawie zachodzą okoliczności wskazane w art. 132 KRiO – obowiązek alimentacyjny obciąża skarżącego, albowiem otrzymanie od S. M. na czas potrzebnych A. M. środków utrzymania "jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami." Wszystkie oczekiwane przez organy formy działania, jakie miałby podjąć skarżący – egzekwowanie w imieniu siostry zasądzonych na jej rzecz świadczeń alimentacyjnych, ewentualne nowe powództwo w tym zakresie, inicjowanie wykonania wyroku alimentacyjnego poza granicami kraju, poszukiwanie dłużnika alimentacyjnego poza granicami kraju wiążą się z wielomiesięcznym a prędzej z wieloletnim zaangażowaniem w procedury, których efekt jest niepewny. Tymczasem opieka nad A. M. sprawowana jest tu i teraz, nieustannie przez ponad 20 lat. Zaprezentowane przez organy podejście i przyjęta formuła aksjologiczna stosowania prawa jest nie do przyjęcia w świetle konstytucyjnych standardów demokratycznego państwa prawnego – art. 2 Konstytucji, oraz gwarancji szczególnej pomocy państwa rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 Konstytucji) i zabezpieczenia społecznego dla obywateli, którzy pozostają bez pracy nie z własnej woli (art. 67 ust. 2 Konstytucji). Końcowo Sąd zaznacza, że organy naruszyły również wynikającą z art. 8 § 1 K.p.a. zasadę działania w sposób pogłębiający zaufanie do organów władzy publicznej. Nie można bowiem w innych kategoriach ocenić sytuacji, w której skarżący pobierał świadczenie pielęgnacyjne przez dłuższy czas, a następnie organ odmawia mu przyznania tego świadczenia na dalszy okres, nie powołując się przy tym na jakąkolwiek zmianę okoliczności faktycznych, bądź prawnych. Jest to tym bardziej symptomatyczne, że na gruncie analogicznego stanu faktycznego – dotyczącego tych samych stron, w tożsamym skonfigurowaniu faktów, tyle że we wcześniejszym okresie czasu – wypowiedział się już prawomocnie tutejszy Sąd w wyroku z dnia 21 października 2015 roku, sygn. II SA/Rz 448/15. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 134 i 135 P.p.s.a. uchylił decyzje organów obu instancji, jako że naruszają one przepisy prawa materialnego - art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a pkt 1 u.ś.r. – poprzez ich błędne zastosowanie. Prowadząc ponownie postępowanie organy rozpoznają wniosek skarżącego uwzględniając oceny prawne wyrażone przez Sąd w części zważającej niniejszego uzasadnienia.