II SA/Rz 713/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Marcin Kamiński Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2017 r. sprawy ze skargi H. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odstąpienia od ustalenia miesięcznej opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej H. L. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżaną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta znak: [...] z dnia [...] stycznia 2017r. w przedmiocie: - odstąpienia H.L. od ustalenia miesięcznej opłaty za pobyt dziecka lub osoby pełnoletniej w pieczy zastępczej w części - miesięcznie do równowartości kwoty 40% dochodu H.L. z miesiąca poprzedzającego miesiąc złożenia wniosku o odstąpienie - za pobyt J. L. w instytucjonalnej pieczy zastępczej w okresie od 10 maja 2012r. do 3 października 2012r. -odstąpienia P. L., od ustalenia miesięcznej opłaty za pobyt dziecka lub osoby pełnoletniej w pieczy zastępczej w części - miesięcznie do równowartości kwoty 20% dochodu P. L. z miesiąca poprzedzającego miesiąc złożenia wniosku o odstąpienie - za pobyt J. L. w instytucjonalnej pieczy zastępczej w okresie od 10 maja 2012r. do 3 października 2012r. W podstawie prawnej decyzji organ powołał: art. 104 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016r. poz. 23 ze zm.; dalej: "K.p.a.") oraz art. 193 ust. 1 pkt 2, ust. 1a, ust. 2, ust. 6 oraz art. 194 ust. 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2017r., poz. 697; dalej: "ustawa"), § 2 pkt 2, pkt 3, pkt g oraz § 7 ust. 5 pkt 3 i pkt 4 Uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia 26 stycznia 2012r. ( Dz.Urz. Woj. [...] z 2012 r., poz. [...]; dalej: "uchwała") określającej szczegółowe warunki umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty. Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2012r. nr [...] działając na wniosek P. L. - Prezydent Miasta orzekł o odstąpieniu od ustalenia opłaty za pobyt dziecka J. L. w instytucjonalnej pieczy zastępczej w części - do równowartości kwoty 20% dochodu ustalając opłatę w wysokości 754,07 zł za okres od dnia 10 maja 2012r. do dnia 31 maja 2012r. oraz 1062,56 zł miesięcznie za okres od dnia 1 czerwca 2012r. do dni marca 2013r. Na skutek odwołania P. L., Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją znak: [...] z dnia [...] grudnia 2012 r( uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Decyzją znak: [...] z dnia [...] sierpnia 2012r. – działając na wniosek H.L. - Prezydent Miasta orzekł o odstąpieniu od ustalenia opłaty za pobyt dziecka J. L. w instytucjonalnej pieczy zastępczej w części - do równowartości kwoty 40% dochodu H.L. ustalając opłatę w wysokości 1401,52 zł za okres od dnia 10 maja 2012r. do dnia 31 maja 2012r. oraz 1974,87 zł miesięcznie za okres od dnia 1 czerwca 2012r. do 31 marca 2013r. Na skutek odwołania H.L., Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją znak: [...] z dnia [...] listopada 2012r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Decyzja ta została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez H. L.. Wyrokiem akt II SA/Rz 98/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium. Na skutek ww. wyroku Kolegium wydało decyzję znak: [...] z dnia [...] sierpnia 2013r., w drodze której uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 25 lutego 2014r. sygn. akt II SA/Rz 1216/13 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w części jej uzasadnienia dotyczącej wykładni § 7 ust. 5 pkt 4 uchwały Rady Miasta z dnia 26 stycznia 2012r. Ww. wyrok został zaskarżony skargą kasacyjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Naczelny Sąd Administracyjny Warszawie wyrokiem z dnia 13 maja 2016r. sygn. akt I OSK 1828/14 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie w zaskarżonej części i w tym zakresie oddalił skargę H.L.. W dniu [..] stycznia 2017r. Prezydent Miasta wydał decyzję [...] w przedmiocie odstąpienia od ustalenia miesięcznej za pobyt dziecka J. L. w pieczy zastępczej, o której mowa w art. 11 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, o do której uiszczenia rodzice zobowiązani są solidarnie, postanawiając: Odstąpić H.L. od ustalenia miesięcznej opłaty za pobyt dziecka lub osoby pełnoletniej w pieczy zastępczej w części - miesięcznie do równowartości kwoty 40% dochodu z miesiąca poprzedzającego miesiąc złożenia wniosku o odstąpienie - za pobyt J. L. w instytucjonalnej pieczy zastępczej w okresie od 10 maja 2012r. do 3 października 2012r. Odstąpić P. L. od ustalenia miesięcznej opłaty za pobyt dziecka lub osoby pełnoletniej w pieczy zastępczej w części - miesięcznie do równowartości kwoty 20% dochodu P. L. z miesiąca poprzedzającego miesiąc złożenia wniosku o odstąpienie - za pobyt J. L. w instytucjonalnej pieczy zastępczej w okresie od 10 maja 2012r. do 3 października 2012r. W odwołaniu od tej decyzji H. L. zarzuciła naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. na skutek braku precyzyjnego określenia w jakim okresie małoletni J. L. przebywał w instytucjonalnej pieczy zastępczej, art. 193 ust. 6a ustawy poprzez brak jego zastosowania i objęcia odpłatnością za pobyt dziecka w pieczy zastępczej także okresu, w którym przebywało ono u rodziców biologicznych, art. 193 poprzez obciążenie rodziców opłatą za pobyt małoletniego w pieczy zastępczej od dnia umieszczenia. Powyższych zarzutów nie podzieliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które zaskarżoną do Sądu decyzją utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. W pierwsze kolejności organ odwoławczy wskazał, że sprawa dotyczy wyłącznie kwestii wniosków w przedmiocie odstąpienia od ustalenia opłaty zastępczej, która ma charakter zagadnienia wstępnego w stosunku do ustalenia opłaty zastępczej. Ponadto organ II instancji zwrócił również uwagę, że z uwagi na to, że Skarżąca odwołała się wyłącznie od pkt 1 decyzji, decyzja w punkcie 2 stała się ostateczna z upływem terminu na wniesienie odwołania. Odnosząc się do postawionych zarzutów – nieuwzględnienie okresów pobytu dziecka u rodziców biologicznych - organ wskazał, że będą one mogły być przedmiotem orzekania przez organ I instancji w postępowaniu mającym na celu ustalenie opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, co może nastąpić po uzyskaniu waloru wsteczności decyzji o uldze. Zaskarżona decyzja stwierdza jedynie, że w okresie od 10 maja 2012 r. do 3 października 2012 r. istnieją podstawy do odstąpienia od ustalenia miesięcznej opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej w określonej części. Jednocześnie organ zwrócił uwagę na konieczność ponownej weryfikacji okresów pobytu w Pogotowiu Opiekuńczym oraz Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym. Za niewłaściwe, co do terminu końcowego, uznał ustalenie organu I instancji, w którym "organ jednoznacznie przesądził, że J. L. przebywał w Pogotowiu Opiekuńczym od dnia 10 maja 2012 roku do dnia 4 października 2012 roku, gdyż z pisma Dyrektora Pogotowia Opiekuńczego z dnia 4 października 2012r., znak: [...] wynikało, że J. L. z dniem 4 października 2012r. na mocy postanowienia Sądu Rejonowego - Sądu Rodzinnego z dnia 26 września 2012 r., sygn. akt [...] został skreślony z ewidencji wychowanków Pogotowia Opiekuńczego. Jako niepodlegającą rozpoznaniu organ odwoławczy uznał również kwestię wydania decyzji z mocą wsteczną. Również ta kwestia, zdaniem organu odwoławczego podlegać będzie rozstrzygnięciu w postępowaniu w sprawie ustalenia opłaty. W zakresie wykładni § 7 ust. 5 pkt 4 uchwały, będącego podstawą wydania decyzji organ przyjmują za swoją interpretację tego przepisu dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 25 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 1216/13. W skardze do Sądu H. L. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kotów postepowania. Decyzji zarzuciła naruszenie: - art. 193 ust. 6a w zw. z art. 194 ust. 3 ustawy poprzez brak jego zatasowania i objęcie ustaleniem co do odpłatności za pobyt dziecka w pieczy zastępczej także okresu, w którym przebywało ono u rodziców biologicznych, lub poza placówką opiekuńczo –wychowawczą, - naruszenie art. 193 ustawy poprzez obciążenie rodziców opłatą za pobyt małoletniego za okres poprzedzający wydanie decyzji, - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: art. 6, 7, 8, 77 § 1, 107 § 3 K.p.a. poprzez brak pełnego wyjaśnienia sprawy i zebrania pełnego materiału dowodowego oraz nieprawidłową ocenę stan faktycznego, jak również niedostateczne uzasadnienie decyzji, polegające na braku precyzyjnego określenia w jakim okresie małoletni J. L. przebywał w instytucjonalnej pieczy zastępczej, w szczególności kiedy opuścił placówkę i został przeniesiony do Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego oraz kiedy pozostawał pod opieką rodziny nie przebywając w placówce. Skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem organu, że kwestie przez nią podnoszone powinny być rozpoznawane dopiero na etapie ustalania opłaty za pobyt w pieczy zastępczej. Zdaniem Skarżącej organ powinien był ustalić od jakiej opłaty odstępuje, w przeciwnym razie nieuzasadnione jest określanie w decyzji o odstąpieniu okresu za który następuje odstąpienie skoro okres za który naliczana jest opłata określa się w innej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko reprezentowane w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 193 ust. 1 pkt 2 ustawy za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą miesięczną opłatę w wysokości średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo- terapeutycznej oraz interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym – w przypadku umieszczenia dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej oraz interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym. Zgodnie z art. 194 ust. 2 cyt. ustawy rada powiatu określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1. Stosownie do art. 193 ust. 1a opłatę tę rodzice ponoszą od dnia umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej. Za ponoszenie opłaty, o której mowa w ust. 1, rodzice odpowiadają solidarnie (art. 193 ust. 2). Stosownie zaś do art. 194 ust. 3 ustawy starosta na wniosek lub z urzędu, uwzględniając uchwałę, o której mowa w ust. 2, może umorzyć w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczyć termin płatności, rozłożyć na raty lub odstąpić od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1. Sąd nie podziela stanowiska SKO, że wydana w sprawie decyzja stwierdza jedynie, że w okresie od dnia 10 maja 2012r. do dnia 3 października 2012r. istnieją podstawy do wskazanego w rozstrzygnięciu odstąpienia od ustalenia miesięcznej opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej w określonej części, że nie przesądza ona natomiast o okresach, za które obowiązek odpłatności będą mieć rodzice dziecka przebywającego w pieczy zastępczej. SKO z całą pewnością ustaliło, że pierwszym dniem pobytu J. L. w Pogotowiu Opiekuńczym był 10 maja 2012 r. Ustaliło także, że J. L. w Pogotowiu Opiekuńczym w [...], ul. [...] przebywał do dnia 7 września 2012r. W następnym dniu, tj. 8 września przebywała już w Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym stosownie do skierowania wystawionego Prezydenta Miasta znak: [...] z dnia 24 sierpnia 2012r. Za niewłaściwe, co do terminu końcowego, uznało Kolegium ustalenie organu I instancji, "iż J. L. przebywał w Pogotowiu Opiekuńczym do dnia 4 października 2012 roku z uwagi na to, że z dniem 4 października 2012r. na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w [...] - Sądu Rodzinnego z dnia 26 września 2012 r., sygn. akt [...] został skreślony on z ewidencji wychowanków Pogotowia Opiekuńczego w [...]". Kolegium nie zreformowało jednak decyzji organu I instancji w tym zakresie. Nie poczyniło również ustaleń co do 3 - krotnego urlopowania małoletniego z Pogotowia na wniosek dziadka i ojca małoletniego. Sąd nie podziela stanowiska SKO co do możliwości ustalenia w stanie faktycznym sprawy okresu, którego odstąpienie dotyczy w sposób odmienny niż w późniejszej decyzji o ustaleniu opłaty. Zarówno kontrolowane postępowanie o odstąpieniu od ustalenia opłaty jak i przyszłe postępowanie o ustalenie opłaty dotyczą zamkniętego okresu sprzed kilku lat. Zgodnie z art. 194 ust. 2 ustawy Rada Powiatu określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki umorzenia w całości lub części, (...) lub odstąpienia od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1. Przedmiotem sprawy o odstąpienie od uiszczenia opłaty na warunkach wynikających z uchwały Rady Powiatu, jest opłata określona w art. 193 ust. 1. Przepis art. 193 ust. 1 dotyczy wyłącznie wysokości opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Co należy rozumieć przez ten pobyt doprecyzowują przepisy ust. 1a i 6a art. 193 ustawy. Ustalenie okresu pobytu dziecka w rodzinie zastępczej zgodnie z art. 194 ust. 2 w zw. z art. 193 ust. 1 w sprawie o odstąpienie od ustalenia opłaty będzie różne, w zależności od tego czy ma to być okres na przyszłość, wtedy okoliczności z ust. 1a i ust. 6a art. 193 ust. 1 w oczywisty sposób nie będą mogły być brane pod uwagę, czy za okres wsteczny – wówczas okres pobytu dziecka w pieczy zastępczej należy ustalić z uwzględnieniem ust. 1a i ust. 6a, art. 193 ustawy. Instytucja odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej uzasadnia wdrożenie odrębnego postępowania, w ramach którego organ ocenia w pierwszej kolejności, czy spełnione zostały przesłanki do odstąpienia. Natomiast w wyniku tego postępowania może zależeć przedmiotowość dalszego przebiegu postępowania w sprawie ustalenia opłaty. W sytuacji bowiem uznania przez organ, że należy uwzględnić wniosek o odstąpienie w całości, w ogóle nie zachodzi potrzeba wydania kolejnej decyzji, tj. decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej (tak słusznie WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 20 lipca 2017 r., sygn. akt IV SA/Gl 1133/16). Wzajemna zależność obu decyzji jest oczywista. Nie może być sprzeczności pomiędzy ustaleniami okresu pobytu dziecka w pieczy zastępczej za okres ustawowy w decyzji o odstąpieniu od ustalenia opłaty i decyzji o ustaleniu opłaty. Za okres faktycznego pozostawania małoletniego w MOW-ie oczywiście niezasadne jest orzekanie o odstąpieniu od ustalenia opłaty za pobyt w Pogotowiu Opiekuńczym, w którym pobyt ma wyłącznie formalny charakter. Zauważyć należy ponadto, że umieszczenie dziecka w Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym (dalej MOW) nie jest żadną z form pieczy zastępczej przewidzianej w ustawie. Zasady i tryb umieszczenia nieletniego w MOW uregulowane zostały w odrębnych przepisach, tj. w ustawie z dnia 26 października 1982 r. o postępowaniu w sprawach nieletnich (Dz.U. z 2014 r. poz. 382). Co do zasady umieszczenie nieletniego w MOW związane jest z jego demoralizacją lub popełnieniem przez niego czynu karalnego – art. 2 i art. 6 pkt 9 ustawy o postępowaniu w sprawach nieletnich. Całkiem inne są natomiast przesłanki umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej. Zgodnie z treścią art. 32 ust. 2 ustawy sprawowana jest ona w przypadku niemożności zapewnienia dziecku opieki i wychowania przez rodziców. Są to zatem dwie kategorialnie odmienne instytucje prawne, stosowane w odmiennych reżimach. W tym zakresie Sąd w całości akceptuje argumentacje zawartą w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 204/17, która dotyczyła ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej za czas faktycznego pobytu w MOW-ie. Jest ona aktualna także w niniejszej sprawie. Ustawą z dnia 25 lipca 2014 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej oraz niektórych innych ustaw ( Dz.U. z 2014 r. poz. 1188) dodano do ustawy przepis art. 193 ust. 1a, który stanowi, że opłatę za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą od dnia umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej i ust. 6a, który stanowi, że opłaty, o których mowa w ust. 1 nie ponosi się w okresie, w którym dziecko umieszczone w pieczy zastępczej przebywa u rodziców. Ustawa ta weszła w życie z dniem 19 września 2014 r. Z uwagi na to, że w ustawie zmieniającej w omawianej kwestii brak jest przepisów przejściowych, to zgodnie z zasadą bezpośredniego działania nowego prawa, od chwili wejścia w życie nowych norm (od dnia 19 września 2014 r.) należy je stosować do wszelkich stosunków prawnych, zdarzeń czy stanów rzeczy danego rodzaju, zarówno tych, które dopiero powstaną, jak i tych, które powstały wcześniej, przed wejściem w życie nowych przepisów (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2015 r. sygn. akt I OW 127/15, (zamieszczony na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zarzut skargi "naruszenia art. 193 ustawy – w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie nowelizacji tej ustawy w dniu 19 września 2014 roku, i uznanie podstawy do ustalenia odstąpienia w odpłatności za pobyt małoletniego w pieczy zastępczej od dnia umieszczenia małoletniego w tej pieczy (zgodnie z obecnie obowiązującym brzmieniem art. 193 ust. 1a ustawy), przed dniem wprowadzenia tej zmiany nie umożliwiały obciążenia rodziców opłatą małoletniego w pieczy zastępczej w okresie od dnia umieszczenia, lecz na ogólnych zasadach kształtowało się orzecznictwo wskazujące na niemożność obciążania strony (wobec braku przepisu szczególnego) dolegliwością finansową za okres poprzedzający wydanie decyzji" – jest więc niezasadny. Reasumując, w kontrolowanej sprawie Kolegium dokonało błędnej wykładni art. 194 ust. 2 w zw. z art. 193 ust. 1 ustawy, dopuszczając możliwość precyzyjnego ustalenia okresu pobytu dziecka w pieczy zastępczej za okres wsteczny w sposób nie uwzględniający okoliczności wynikających z ust. 1a i ust. 6a art. 193 ustawy oraz przyjęciem, że pobyt dziecka w MOW-ie jest okolicznością, która będzie mogła mieć znaczenie tylko w sprawie o ustalenie opłaty, co miało wpływ na wynik sprawy. Naruszenie to wiązało się także z brakiem koniecznych ustaleń co do okoliczności i okresów urlopowania J. L. z Pogotowia Opiekuńczego (art. 193 ust. 6a ustawy), co przełożyło się na naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy będą miały na względzie treść niniejszego uzasadnienia.