II SA/Rz 719/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka /spr./ Sędziowie WSA Marcin Kamiński WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 listopada 2020 r. sprawy ze skargi M. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] ( dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] maja 2020 r., nr [...] stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez M.B. ( dalej: "skarżący") od decyzji Wójta Gminy O. ( dalej: "organ I instancji") z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego. W podstawie prawnej postanowienia organ powołał art 129 i 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: "k.p.a."). Na podstawie wyjaśnień organu I instancji, a także skarżącego Kolegium ustaliło, że decyzja organu I instancji została skarżącemu doręczona w dniu 28 stycznia 2020 r., a odwołanie zostało złożone w siedzibie organu w dniu 6 marca 2020 r. Z uwagi na to, że termin do wniesienia odwołania upływał w dniu 11 lutego 2020 r. organ II instancji stwierdził, że odwołanie wniesione w dniu 6 marca 2020 zostało złożone z uchybieniem terminu, o czym orzekł w wydanym przez siebie postanowieniu. W piśmie procesowym zatytułowanym "odwołanie", złożonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, za pośrednictwem organu II instancji, skarżący podniósł, że urzędnik organu może "nie dotrzymać dostarczenia decyzji w terminie, a zwykły obywatel jeżeli nie dotrzyma ustalonego terminu odwołania nie może się odwołać. Tym bardziej, że został wprowadzony w błąd, że już nie może się odwołać od decyzji bo jest już po terminie, a wtedy jeszcze nie był przekroczony termin, po odebraniu 28 stycznia 2020 r." Końcowo wniósł o ponowne rozpatrzenie jego prośby o przyznanie zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami i zapoznanie się z dokumentami, które złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Podtrzymując stanowisko w sprawie dodatkowo podniósł, że skarżący w skardze nie kwestionuje "niedotrzymania" daty wniesienia odwołania lecz opisuje okoliczności, które doprowadziły do uchybienia terminu oraz przedstawia argumentację przemawiającą jego zdaniem za merytorycznym rozpoznaniem sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2019r., poz. 2325 dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli w wyżej opisanych granicach, Sąd doszedł do wniosku, że zaskarżone postanowienie narusza przepisy prawa procesowego w sposób uzasadniający jego uchylenie. Na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. i 120 p.p.s.a. sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym. Kontroli sądowoadministracyjnej poddano postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Granice tej kontroli dotykają wyłącznie kwestii procesowych tj. oceny prawidłowości i terminowości złożonego środka zaskarżenia. Tym samym podniesione przez skarżącego zarzuty dotyczące kwestii merytorycznych, związanych z treścią decyzji organu I instancji, jako wykraczające poza granice sądowadministracyjnej kontroli, nie mogą być przez Sąd oceniane. Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, (...). Warunkiem rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia odwołania jest skuteczne doręczenie decyzji. Przepisy k.p.a. regulują szereg zasad, związanych z doręczeniem przesyłek procesowych w tym decyzji, które stanowią gwarancję realizacji prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu. I tak: zasadą jest, że pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela - temu przedstawicielowi ( art. 40§ 1 k.p.a.). Jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi(...)- art. 40 § 2 k.p.a. Dalej, według zasad ustanowionych w k.p.a., pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy ( art. 42 § 1 k.p.a.), w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. ( art. 42 § 2 k.p.a.). W razie niemożności doręczenia pisma w sposób określony w § 1 i 2, a także w razie koniecznej potrzeby, pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie ( art. 42 § 3 k.p.a.). W przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania ( art. 43 k.p.a.). W dalszej kolejności przepisy przewidują sposób doręczenia na wypadek, gdyby opisane wyżej doręczenie się nie powiodło (tzw. awizowanie przesyłki). Z powyższych przepisów wynikają szczególne wymogi, jakie ustawodawca nakłada na czynność materialnotechniczną, jaką jest doręczenie. Regulacje te mają chronić obywatela przed nadużyciami ze strony administracji i nie mogą być interpretowane na szkodę strony postępowania, w szczególności kiedy ta, podejmuje działania mające zapewnić jej prawo do wniesienia odwołania od rozstrzygnięcia organu I instancji. Oznacza to, że każda sytuacja naruszenia przez organ obowiązków doręczenia decyzji stronie powinna być oceniana indywidualnie, ze szczególnym uwzględnieniem okoliczności sprawy oraz ewentualnych skutków procesowych dla podmiotu będącego adresatem decyzji, które zostały spowodowane nieprawidłowym doręczeniem decyzji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 12 grudnia 2007 r., sygn. II GSK 268/07, z 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 3/08; z 6 listopada 2008 r., sygn. akt II GSK 436/08; z 28 kwietnia 2009 r., sygn. akt II GSK 887/08; z 30 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1817/11; te i wszystkie powołane w sprawie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ odwoławczy w każdym przypadku zobowiązany jest do badania, czy odwołanie zostało wniesione w terminie, oraz do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w niezbędnym zakresie (zob. np. wyrok NSA z 11 maja 1994 r., SA/Gd 2813/93, wyrok NSA z 17 lipca 1996 r., SA/Sz 2529/95, wyrok NSA z 19 marca 1998 r., IV SA 927/96 ). Nieskuteczne doręczenie w ogóle nie powoduje rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia odwołania od decyzji. W takiej sytuacji za datę doręczenia uznać należy dzień, w którym adresat faktycznie otrzymał decyzję lub się z nią zapoznał. Brak doręczenia decyzji względnie ustalenie, iż zostało ono dokonane z obrazą przepisów kodeksu traktujących o doręczeniu (rozdział 8), oznacza, iż termin ten nie rozpoczął swojego biegu" ( wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 marca 2020 r. , sygn. akt II SA/Gl 176/20). Dalej, co istotne z punktu widzenia niniejszej sprawy, wobec posługiwania się przez ustawodawcę pojęciem "doręczenia", brak jest podstaw do przyjęcia, że pojęcie to odpowiada znaczeniowo pojęciu otrzymania. Wyłącznie doręczenie stanowi procesową formę powiadomienia strony o treści zapadłego w stosunku do niej rozstrzygnięcia i otwiera termin do złożenia środka zaskarżenia. Pojęcie "otrzymanie" nie jest zdefiniowane w przepisach prawa. W języku potocznym słowo "otrzymać" oznacza "dostać coś", bez stawiania dodatkowych wymogów. O ile otrzymaniem dokumentu przez stronę jest każda sytuacja, w której strona ma z dokumentem fizyczny kontakt umożliwiający jej zapoznanie się z jego treścią (por. wyrok NSA z dnia 26.04.2000 r., I SA/Lu 173/99), o tyle "doręczenie" jest instytucją postępowania administracyjnego, określoną przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, tzw. czynnością materialno-techniczną, z której dokonaniem prawo wiąże określone skutki prawne. W przeciwieństwie do doręczenia "otrzymanie" nie jest czynnością regulowaną przepisami k.p.a., a przepisy nie określają, jak w przypadku "doręczenia", sposobów, za pomocą których realizuje się tę czynność. W szczególności czynność ta może być zrealizowana bez zaistnienia szczególnych warunków takich jak np. potwierdzenia odbioru, jak w przypadku doręczenia. O "otrzymaniu" można mówić w sytuacji, gdy strona ma fizyczny kontakt z dokumentem np. w celu zapoznania się z jego treścią, by wypełnić obowiązki z niego wynikające jeszcze przed jego doręczeniem, zgodnie z regułami określonymi przepisami k.p.a. ( Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 6 marca 1998 r. I SA/Lu 159/97). Zatem, pojęć: "otrzymanie" i "doręczenie" nie można używać zamiennie, zwłaszcza w sytuacji, gdy z okoliczności sprawy wynika, że wątpliwe jest to, czy strona miała fizyczny kontakt z dokumentem tj. faktycznie zapoznała się z treścią decyzji. W sprawie Kolegium przyjęło, że doręczenie skarżącemu decyzji organu I instancji nastąpiło w dniu 28 stycznia 2020 r., w związku z czym termin do wniesienia odwołania upływał w dniu 11 lutego 2002 r., a odwołanie wniesione przez skarżącego w dniu 6 marca 2020 r. zostało złożone z uchybieniem terminu. W aktach sprawy brak jest dowodu doręczenia decyzji, który potwierdzałby z jaką datą to nastąpiło. Organ II instancji przyjmując, że skarżący odebrał decyzję w dniu 28 stycznia 2020 r. oparł się na nieopatrzonym datą dokumencie, w którym skarżący potwierdził, że otrzymał decyzję, oraz wyjaśnieniom skarżącego złożonym na wezwanie organu z dnia 9 kwietnia 2020 r., z których wynikało, że jego żona, będąc w dniu 28 stycznia 2020 r. w gminie, odebrała decyzję. Tymczasem skarżący składając osobiście odwołanie w dniu 6 marca 2020 r. przyznał, że składa je późno zaznaczając jednocześnie, że w dniu, w którym podpisał oświadczenie o otrzymaniu decyzji, nie zapoznał się z jej treścią, ponieważ pracownik organu poinformował go o tym, że nie może jej znaleźć i w takim razie został przesłana pocztą. Z wyjaśnień organu I instancji, złożonych na wezwanie organu II instancji, w jakiej dacie nastąpiło doręczenie decyzji wynikało, że na podstawie ustaleń ze skarżącym zawiadomienie, jak i decyzja miały zostać odebrane przez skarżącego w GOPS. Odbiór decyzji nastąpił końcem stycznia 2020 r., skarżący potwierdził to własnoręcznym podpisem, bez opatrzenia podpisu datą. W skardze dodatkowo wskazał, że jego żona powiedziała, gdy chciał złożyć odwołanie, że termin jeszcze nie upłynął został jednak wprowadzony przez urzędniczkę w błąd co do tego, że jest za późno na wniesienie odwołania, podczas gdy w dniu jego wizyty w urzędzie nie był jeszcze przekroczony termin (po odebraniu przez żonę w dniu 28 stycznia 2020 r.). W ocenie Sądu na podstawie powyższych dowodów nie można stwierdzić w sposób pewny, że skarżący zapoznał się z treścią decyzji organu I instancji, a jeśli tak, to kiedy. Przyjęcie przez organ II instancji, na podstawie materiału, który znajduje się w aktach, że doręczenie nastąpiło w dniu 28 stycznia 2020 r. narusza obowiązek wyczerpującego i wszechstronnego zebrania materiału dowodowego, a ponadto jest wynikiem nieprawidłowego zastosowania przepisów dotyczących doręczania przesyłek. Warunkiem rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia środka zaskarżenia jest - o czym była mowa wyżej - po pierwsze doręczenie decyzji, a nie jej otrzymanie, po drugie doręczenie odpowiadające wymogom przewidzianym w przepisach prawa. Z przedstawionej przez skarżącego wersji, której organ nie podważył wynika, że podpisując dokument poświadczający otrzymanie decyzji nie otrzymał jej, a w dniu 28 stycznia 2020 r. decyzję w GOPS odebrała jego żona. Opierając się wyłącznie na twierdzeniach organu I instancji, organ odwoławczy nie skonfrontował ich z twierdzeniami skarżącego, nie wyjaśnił dlaczego nie dał im wiary przypisując wyłącznie moc dowodową stanowisku organu I instancji, zwłaszcza w sytuacji, gdy dowody nie były pewne, a przyjęta ostatecznie przez Kolegium wersja nadal budzi wątpliwości. Niewyjaśniona pozostała kwestia otrzymania przez skarżącego decyzji w dniu złożenia podpisu pod dokumentem to potwierdzającym. Kwestię tą mogłoby wyjaśnić chociażby przesłuchanie pracownika na okoliczność faktycznego otrzymania przez skarżącego decyzji organu I instancji, czego organ II instancji zaniechał. Z uzasadnienia postanowienia wynika jednak, że nie z tą chwilą organy wiązały datę otrzymania przez skarżącego decyzji, ta bowiem nie dała się w sposób pewny ustalić, lecz z wskazaną przez skarżącego datą, w której - według skarżącego - decyzję miała odebrać jego żona, tj. 28 stycznia 2020 r., co z kolei pozostaje w sprzeczności z przywołanymi na wstępie przepisami dotyczącymi doręczenia pism procesowych. Zgodnie z nimi doręczenia dokonuje się osobiście adresatowi, w przypadku jego nieobecności pod wskazanym adresem dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi, bądź też ustanowionemu pełnomocnikowi. Z wyjaśnień skarżącego wynika, że jego żona w dniu 28 stycznia 2020 r. odebrała decyzję, nie w domu, lecz podczas wizyty w urzędzie. Nie zaistniała zatem w sprawie żadna z opisanych na wstępie sytuacji dotyczących doręczenia zastępczego - na wypadek nie zastania adresata w miejscu zamieszkania. Przewidziana z kolei przepisami możliwość doręczenia pism w każdym miejscu gdzie się adresata zastanie dotyczy wyłącznie adresata przesyłki. W aktach brak jest również jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego udzielenie przez skarżącego pełnomocnictwa żonie, by moc przyjąć, że doręczenie nastąpiło do rąk ustanowionego pełnomocnika- art. 40 § 2 k.p.a. Brak też podstaw do przyjęcia, że sprawa dotycząca zasiłków rodzinnych jest sprawą mniejszej wagi, co uprawniałoby do zastosowania art. 33 § 4 k.p.a. W takiej sytuacji doręczenie decyzji żonie skarżącego, nie spełnia wymogów doręczenia w rozumieniu k.p.a. i także nie uruchamia rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia odwołania. Przeprowadzona analiza wskazuje na nieprawidłowości doręczenia decyzji organu I instancji. Pociągnęły one za sobą szereg kolejnych nieprawidłowych działań tego organu, które nie zostały przez organ odwoławczy należycie ustalone, wyjaśniane ani ocenione. W konsekwencji nie wiadomo czy skarżącemu doręczono decyzję organu I instancji, a jeśli tak, to w jakiej dacie. Wobec braku dowodu doręczenia skarżącemu decyzji, tylko informacja, potwierdzona przez skarżącego, zawierająca dane dotyczące daty otrzymania i zapoznania się z treścią decyzji, mogłaby stanowić podstawę ustalania zachowania terminu do wniesienia odwołania. W świetle powyższego stwierdzić należy, że wbrew spoczywającemu na organie obowiązku wyczerpującego wyjaśnienia kwestii doręczenia skarżącemu decyzji organu I instancji, organ odwoławczy nie dopełnił tego obowiązku. Usprawiedliwieniem takiego działania nie może być obawa przed rozpoznaniem odwołania po terminie, ani też zasłanianie się przez organ niekwestionowaniem przez skarżącego okoliczności niedotrzymania terminu do wniesienia odwołania. Bezzasadnie organ w odpowiedzi na skargę twierdzi, że skarżący nie kwestionuje przekroczenia terminu do wniesienia odwołania, wskazując w każdym z pism na datę 28 stycznia 2020 r. jako datę odbioru decyzji. Niewątpliwie data ta pojawiała się w pismach skarżącego. W żadnym jednak z pism nie padło stwierdzenie, że skarżący wówczas zapoznał się z treścią decyzji. Bez wątpienia wolą skarżącego było wniesienie odwołania od decyzji organu I instancji, rolą zaś organu należyte odczytanie tej intencji i wyczerpujące poinformowanie skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego – art. 9 k.p.a. Skarżący wskazywał jedynie, że żona odebrała decyzję, a także, że po rozmowie z pracownikiem, odradzono wniesienie odwołania. Tymczasem stroną postępowania był skarżący i to od ustalenia daty doręczenia jemu decyzji zależy dalszy bieg postępowania. Skarżący nie musiał zdawać sobie sprawy z ewentualnych nieprawidłowości w postępowaniu organu I instancji, rolą organu II instancji w takiej sytuacji było wyjaśnić wszystkie powstałe wątpliwości. Do czasu ustalenia przez organ II instancji w sposób pewny istotnych okoliczności, w tym daty doręczenia decyzji organu I instancji, przedwczesne było ustalenie, że uchybiono terminowi do jego wniesienia, a tym bardziej przyjmowania tej okoliczności za bezsporną. Nie bez znaczenia rozstrzygnięcia pozostawał przedmiot, którego dotyczy postępowanie tj. przyznanie zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego na dzieci, gwarantujących minimum egzystencji rodziny. Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Rozpoznając sprawę ponownie zadaniem organu II instancji będzie ustalenie w sposób pewny daty i okoliczności doręczenia skarżącemu decyzji organu I instancji, w razie konieczności, z uwagi na zapewnienie gwarancji procesowych strony, rozstrzygnięcie wątpliwości na korzyść skarżącego. W braku innych dowodów konieczne będzie uzyskanie od skarżącego oświadczenia co do daty, w której zapoznał się on z treścią decyzji organu I instancji.