II SA/Rz 728/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Jolanta Ewa Wojtyna Sędziowie NSA Anna Lechowska /spr./ NSA Ryszard Bryk Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 21 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję. II SA/Rz 728/07 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] czerwca 2007r. nr [...] Samorządowe Kolegium na podstawie art.138§1 pkt.1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r.Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) a także art. 61ust.1 ustawy z dnia 27.03.2003 r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 poz. 717, ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania J. B. oraz I. P. od decyzji Wójta Gminy nr [...] z dnia [...] lutego 2007r., o ustaleniu warunków zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku usługowo-mieszkalnego z częścią handlową, budynku magazynowo-gospodarczego z garażem i zjazdem z drogi publicznej, na terenie działki nr 973/25 położonej w Z. - utrzymało tę decyzję w mocy. W jej uzasadnieniu podniosło, że wnioskiem z dnia 6 października 2007r., R. G. reprezentujący A. spółka jawna z siedzibą w [...] , zwrócił się do Wójta Gminy z prośbą o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji realizowanej na nieruchomości oznaczonej jako działka nr 973/25 położonej w Z. i polegającej na budowie budynku usługowo-mieszkalnego z częścią handlową, budynku magazynowo-gospodarczego z garażem i zjazdem z drogi publicznej. Do wniosku dołączono: informację zawierającą opis techniczny, projekt zagospodarowania nieruchomości, umowę zaopatrzenia w wodę i odprowadzenia ścieków z dnia 03.07.2006r., umowę na sprzedaż energii elektrycznej nr [...] , decyzję Starosty nr [...] z dnia [...].04.2006r., wypis z rejestru gruntów oraz kopię mapy zasadniczej. Zawiadomieniem z dnia 07.11.2006r., organ administracji powiadomił strony o wszczęciu postępowania i prawie do zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym. Na tym etapie postępowania zastrzeżenia złożyły: . J. B. i I. P., które w piśmie z dnia 01.12.2006r., zwróciły uwagę na wady formalne wniosku o wszczęcie postępowania a także sprzeciwiły się realizacji wnioskowanego zamierzenia w piśmie z dnia 05.02.2007r. Aktualnie na terenie Gminy Z. nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Gmina posiada uchwalone: studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego. Wójt Gminy Z. dokonał w sprawie analizy zabudowy i zagospodarowania terenu. W ustaleniach pracy stwierdzono, że zaproponowane przedsięwzięcie jest spójne z kierunkami przyjętymi w Studium oraz przepisami szczególnymi. Projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego sporządził architekt uprawniony P. A. S.. Wnioskowaną inwestycję pozytywnie zaopiniowali: Starosta (postanowienie nr [...] z dnia [...].01.2007r.) w zakresie ochrony gruntów rolnych; Zarząd Powiatu (postanowienie [...] z dnia [...].01.2007r.) pod względem rozwiązań komunikacyjnych; Wojewódzki Konserwator (postanowienie nr [...] z dnia [...].01.2007r.) oraz Marszałek Województwa (postanowienie zn. [...] z dnia [...].01.2007r.) w zakresie melioracji wodnych. W dniu 07.02.2007r., decyzją nr [...] Wójt Gminy ustalił warunki realizacyjne dla wnioskowanego zamierzenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, iż zaproponowane przedsięwzięcie odpowiada wymogom obowiązujących w rozważanym przedmiocie przepisom prawnym, w tym przede wszystkim art.61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ administracji podał, iż przed wydaniem decyzji dokonał analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu. Powyższe rozstrzygnięcie kontroli instancyjnej SKO poddały: J. B. oraz I. P. Strony w odwołaniu z dnia 23.02.2007r. wyjaśniły, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem obowiązujących przepisów tj. art.61ust.1pkt.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w zakresie braku podobnego charakteru sąsiedniej zabudowy), przepisów art.6, art.9, art.35 i art.73 kodeksu postępowania administracyjnego a także zarzuciły niespełnienie wymogów prawnych sporządzonej analizie cech, funkcji i zabudowy zagospodarowania terenu. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję stwierdziło, że zgodnie z naczelną zasadą procesu administracyjnego art.6 kpa organy administracji działają na podstawie przepisów obowiązującego prawa. Działanie na podstawie prawa w postępowaniu administracyjnym obejmuje dwa zasadnicze elementy a mianowicie ustalenie przez organ administracji zdolności prawnej do prowadzenia postępowania w danej sprawie oraz zastosowanie przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Problematykę będącą przedmiotem niniejszego postępowania regulują przepisy ustawy z dnia 27.03.2003r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U nr 80 poz. 717 ze zm.) oraz ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071, ze zm). Na podstawie art. 61 ust. ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust.5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Analizując treść zebranego przez Wójta Gminy materiału dowodowego pod kątem zachowania tych wymogów a także zasad proceduralnych, SKO doszło do przekonania, iż mimo nieznacznych uchybień formalno-prawnych zaskarżoną decyzję ze względu na fakt spełnienia przesłanek materialnoprawnych należy utrzymać. Teren w obszarze posiada funkcje mieszkaniowe - budowlane (na działce nr 973/25 posadowione były budynki gospodarcze przeznaczone do rozbiórki). W jego sąsiedztwie znajduje się zabudowa mieszkaniowa (działka nr 973/20 i nr 992/2). Teren inwestycyjny ma dostęp do drogi publicznej (droga powiatowa K. – J.). Uzbrojenie terenu jest wystarczające do jego realizacji (zawarte umowy na dostawę wody i odprowadzenie ścieków a także dostawę energii elektrycznej). W sprawie nie zachodzi potrzeba zmiany przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze. Ponadto przedsięwzięcie zostało pozytywnie zaopiniowana przez kompetentne organy. W ocenie Kolegium argumenty, które legły u podstaw środka odwoławczego nie mogą wywrzeć zamierzonych skutków. Kwestie immisyjne podnoszone przez skarżące nie mogą być przedmiotem rozpatrzenia na tym etapie postępowania. SKO informuje, że decyzja lokalizacyjna nie upoważnia wnioskodawcy do rozpoczęcia planowanego przedsięwzięcia. Jest ona niejako jej "zapowiedzią" i określa jedynie warunki jakie inwestor musi spełnić, by ubiegać się o pozwolenie budowlane, które dopiero daje podstawę do realizacji zamierzenia. Strony będą mogły uczestniczyć na w tym postępowaniu, składać wnioski i spostrzeżenia, a od wydanego rozstrzygnięcia - pozwolenie na budowę - złożyć odwołanie. Skarżące w środku zaskarżenia wskazuja na niedogodności bądź utrudnienia, jakie mogą powstać w trakcie realizacji i funkcjonowania inwestycji. Nie są to jednak zarzuty, które mogą odnieść zamierzony cel. Jest bowiem oczywiste, iż w zasadzie większość zamierzeń inwestycyjnych wiąże się z różnym stopniem utrudnienia dla mieszkańców. Nie może to jednak prowadzić do żądania zaprzestania inwestowania. W wyroku z dnia 2005.07.14, sygn.akt IV SA/Wa 713/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, iż kwestie immisyjne (oddziaływania terenu inwestycyjnego na grunty sąsiednie) nie mogą być przesłankami orzekania przez organy administracji w przedmiocie warunków zabudowy. Kwestie te z punktu widzenia minimalnych wymagań określonych normatywnie warunkami technicznymi dla budynków, są badane na etapie odrębnego postępowania administracyjnego związanego z koniecznością uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę (w tym przypadku przez Starostę). Natomiast ewentualne spory powstałe na gruncie roszczeń, którego źródłem jest czynność o charakterze cywilnoprawnym, mogą być rozstrzygane wyłącznie przez sądy powszechne. Zwrócić należy także uwagę na to, że organ I instancji w warunkach realizacyjnych inwestycji (pkt. I - III) określił wymagania jakie winien spełnić inwestor by móc zrealizować przedsięwzięcie. Takowe stanowią dla niego ścisły obowiązek, który zmienić nie może także organ administracji budowlanej. Ponadto w pkt.2.4 warunków realizacyjnych inwestycji zastrzeżono, iż wnioskowana inwestycja nie może być źródłem uciążliwości. Odnosząc się do powołanych w środku zaskarżenia zarzutów w zakresie uchybień proceduralnych popełnionych przez organ I instancji w przekonaniu Kolegium takie nie wystąpiły lub są na tyle nieistotne, że nie wpływają na zasadność podjętego rozstrzygnięcia. W przekonaniu SKO działka stanowiąca teren przedsięwzięcia jest tak zainwestowana i sąsiaduje z nieruchomościami zabudowanymi, iż pozwala to na określenie wymogów dla nowej zabudowy w zakresie funkcji i cech. Decyzją nr [...] z dnia [...].04.2006r., Starosta zmienił przeznaczenie działki nr 973/25 z dotychczasowego "B-RI" na "Bi" uznając, iż grunt ten od kilkunastu lat utracił charakter rolniczy. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie precyzuj ą pojęć "działki sąsiedniej", jak i "dostępu do drogi publicznej". Sąsiedztwo, a dokładniej tzw. prawo sąsiedzkie, jest przede wszystkim przedmiotem badań przedstawicieli prawa cywilnego. Prawo sąsiedzkie jest bowiem rozumiane jako zespół norm regulujących problematykę treści wykonywania własności nieruchomości, a zwłaszcza granic prawa własności, wytyczanych treścią praw innych podmiotów, w tym przypadku podmiotów legitymujących się prawem do innych nieruchomości. Przepisy Kodeksu cywilnego (art.144kc i art.l45kc), odnosząc się do stosunków sąsiedzkich, obejmują swym zasięgiem nie tylko nieruchomości graniczące ze sobą, ale również i te, które nie pozostają ze sobą w bezpośredniej styczności. Uznanie nieruchomości (działki) za sąsiednią nie może jedynie wynikać z fizycznej styczności. Status nieruchomości sąsiedniej może także wynikać na przykład z zasięgu oddziaływania immisji. Za uznaniem, iż przymiot nieruchomości (działek) sąsiednich może odnosić się również do nieruchomości niegraniczących ze sobą, przemawia orzecznictwo sądowe (por. wyrok SN z dnia 10 stycznia 1969 r., II CR 506/68, OSNC 1969, nr 9, poz. 166; wyrok SN z dnia 3 czerwca 1983 r., III CRN 100/83, OSNC 1984, nr l, póz. 10; SN z dnia 16 grudnia 1992 r., I CRN 188/92, OSNC 1993, nr 5, póz. 90; wyrok NSA z dnia 11 stycznia 1999 r., IV SA 449/98, LEX nr 46691; wyrok NSA z dnia 23maja 2000 r., II SA/Gd 526/98, LEX nr 44167). Mając powyższe na względzie należy uznać, iż warunek zabudowy działki sąsiedniej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy będzie spełniony wówczas, gdy działka zabudowana graniczy z działką będącą terenem przyszłej inwestycji bądź też jest położona w odległości pozwalającej na utrzymanie walorów architektonicznych przestrzeni. Błędem byłoby bowiem uznanie za niewypełnienie omawianego warunku w przypadku, gdy na przykład między działką zabudowaną a działką, na której ma być realizowana inwestycja, jest położona nieruchomość niezabudowana o parametrach umożliwiających jej zabudowę w przyszłości lub wykorzystanie jej w taki sposób, że zachowana będzie harmonia między działką już zabudowaną a działką, którą właściciel lub użytkownik wieczysty ma zamiar zabudować. W wyroku z dnia 2006.02.22, sygn.akt IIOSK 551/05 LEX nr 194346 Naczelny Sąd Administracyjny wprost sformułował tezę, iż przez pojęcie działki sąsiedniej nie można rozumieć wyłącznie działki graniczącej, ale należy odnieść to pojęcie do nieruchomości, terenów położonych w okolicy, tworzącej pewną urbanistyczną całość. Strony skarżące poinformowano o wszczęciu postępowania (zawiadomienie z dnia 07.11.2006r.). Zarówno J. B., jak i I. P. brały czynny udział w postępowaniu dowodowym formułując uwagi i składając zastrzeżenia (protokóły z dnia 16.11.2006r., z dnia 05.12.2006r., z dnia 30.01.2007r., z dnia 31.01.2007r., z dnia 05.02.2007r. oraz pisma z dnia 01.12.2006r., z dnia 05.02.2007r., z dnia 06.02.2007r., z dnia 09.02.2007r.). Faktem jest, iż to wniosek strony wszczyna postępowanie, jednakże pomiędzy dniem 06.10.2006r., z dniem 07.11.2007r. nie prowadzono czynności postępowania dowodowego. W aktach sprawy uwidoczniono kopię mapy zasadniczej w skali 1:500 posiadającą oryginalną klauzulę Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej na dzień 23.12.2005r. Zaznaczyć należy, iż żaden z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie nakazuje inwestorowi przedkładać najaktualniejszej mapy. Ewentualne kolizje i nieścisłości obciążać będą wyłącznie wnioskodawcę. Obecnie obowiązujące rozwiązania w zakresie ustalania warunków zabudowy nie przewidują prowadzenia postępowania w zakresie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. Takie postępowanie ewentualnie prowadzone jest na podstawie przepisów ustawy - prawo ochrony środowiska. Kolegium nie stwierdziło także istotnej różnicy pomiędzy projektem decyzji o warunkach zabudowy a końcowym rozstrzygnięciem. Decyzja ta została uzupełniona o spostrzeżenia organów uzgadniających przedsięwzięcie. Także zakres analizy zabudowy i zagospodarowania terenu wykonanej przez uprawnionego architekta wpisanego na listę urbanistów odpowiada przepisom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r., w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 163, poz. 1588). Z treści analizy dowodów zawartych w aktach sprawy wynika, iż szerokość terenu objętego analizą przekraczała 50m, w tym trzykrotną szerokość od strony frontu działki inwestycyjnej. Wskaźniki dotyczące nowej zabudowy, tj. wysokości nowej zabudowy, dachu i kącie jego nachylenia, szerokości elewacji frontowej rozwiązań komunikacyjnych ustalono z uwzględnieniem żądania wnioskodawcy, istniejącej zabudowy i uwag organów uzgadniających - w zgodzie z przepisami prawa. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyły J. B. i I. P. Skarga I. P. została odrzucona prawomocnym postanowieniem WSA w Rzeszowie z dnia 12 lutego 2008r., wobec jej nieopłacenia. J. B. w skardze nie sprecyzowała wniosku w przedmiocie kierunku weryfikacji skargi, domagała się natomiast wstrzymania jej wykonania. Wniosek ów został oddalony prawomocnym postanowieniem WSA z dnia 5 sierpnia 2008r. W uzasadnieniu skargi J. B. zarzuciła, że decyzja organu II instancji nie ustosunkowuje do większości zarzutów i dowodów przedstawionych w odwołaniu, co narusza wymóg art. 107 §3 kpa. Przede wszystkim nie ustosunkowano się do zarzutu wszczęcia postępowania - co zgodnie z art. 61§3 kpa nastąpiło z dniem doręczenia organowi wniosku - w sprawie, w której już wydano decyzję tej samej osobie, co do tego samego terenu o identycznej treści noszącą nr [...] z [...] września 2006 r. Decyzja ta obowiązywała do dnia [...] października 2006, kiedy to została uchylona przez SKO. Inwestor wycofał swój wniosek w tej sprawie i dnia 5 października 2007 r. złożył identyczny w obecnej sprawie. Wójt miast odmówić wszczęcia postępowania wszczął je już wcześniej przed 16 października 2006r. Dnia 10 października 2006r. wezwał inwestora do uzupełnienia wniosku, co oznacza, że przed załatwieniem sprawy odwołania w sprawie poprzedniej jednocześnie toczyły się dwa postępowania w tej samej sprawie. Decyzja zaskarżona odwołaniem, jako dowód na zachowanie warunku wynikającego z art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r., by co najmniej jedna działka sąsiednia była zabudowana w sposób pozwalający na okreslnie wymagań w zakresie kontynuacji funkcji i parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu wskazuje na decyzję z dnia [...] maja 2006r. zezwalającą na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na sklep spożywczy na działce znacznie odległej od będącej przedmiotem kwestionowanej decyzji i znajdującej się poza obszarem objętym analizą w niniejszej sprawie. Decyzji tej nie tylko brak w sprawie, jest to ponadto decyzja o warunkach zmiany przeznaczenia , która podobnie jak decyzja o warunkach zabudowy - co potwierdza Kolegium w swojej decyzji – jest jedynie zapowiedzią planowanej inwestycji, która nie musi być zrealizowana. Budynek na , który powołuje się decyzja znajduje się poza obszarem analizy i jak skarżąca podnosiła w odwołaniu sklep na niej nie istnieje. Mapa na, której wykonany został załącznik nr 1 do decyzji I instancji nie obejmuje tego budynku. Narusza to art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy i §3 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r, w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu , w przypadku braku planu miejscowego. Wspomniana wcześniej analiza nie odpowiada wymogom §3 ust. 2 rozporządzenia, bowiem określenie granic terenu analizowanego powinno nastąpić na kopii mapy zasadniczej a przypadku jej braku kopii mapy katastralnej. Załącznik wykonany jest w sprawie na kopii mapy do celów projektowych , co wynika z figurującego na niej zapisu. Mapa jest nieaktualna, bowiem nie figuruje na niej budynek rozebrany przez inwestora. Teren wskazany na mapie jako objęty analizą przedstawia od frontu działki zaledwie 15 m a od do strony Spółdzielni [...] zaledwie 30 m. Załącznik graficzny zatem nie odpowiada przepisom a poza tym jego kserokopia nieuwierzytelniona. W analizie uwzględniono jedynie trzy działki 973/20, 992/2 i 999/1. Tylko 973/20 graniczy z działką inwestora, pozostałe dwie nie posiadają z nią granicy. Pominięto natomiast w niej działki graniczące 1137/11 1137/1 zabudowane blokami i placem zabaw dla dzieci oraz działkę 973/24 zabudowaną budynkiem inwentarskim dla hodowli przydomowej małych zwierząt. Nie wspomina się w niej ,że po drugiej stronie drogi jest budynek szkoły oraz działka z zabytkowym pałacem i parkiem wpisanymi do rejestru zabytków. Załącznik graficzny do analizy jest wykonany na kopii mapy zasadniczej ale opatrzonej adnotacją "do celów służbowych" a więc do użytku przez organ wydający, poza tym już po jej wydaniu modyfikowano ją dopisując nr działki 973/25 . Przepis §9 ust 3 rozporządzenia zawiera wymóg sporządzenia części graficznej załącznika do analizy, o której mowa w art. 52 ust 2 pkt 1 ustawy w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonania ich kopii. Załącznik graficzny do decyzji i do analizy są sporządzone na innych mapach i obszary wyznaczone do analizy są rożne na obu tych mapach. Róniez w odniesieniu do wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy dla działki przewidzianej do zainwestowania wzięto pod uwagę tylko trzy działki i stwierdzono, że średni wskaźnik wynosi 20 %, choć wielkości te dla działek objętych analizą wynoszą odpowiednio 6, 9, 20 %. Ten ostatni wskaźnik ustalono dla działki inwestora , choć gdyby wzięto pod uwagę działki sąsiednie, to ów wskaźnik mógłby być wyższy (§5 rozporządzenia) . Także szerokość elewacji na tych trzech działkach określono na 8, 16 i 28m. – średnia szerokość 17,3m. To oznacza,że zgodnie z §6 rozporządzenia szerokości elewacji budynku , którego dotyczy decyzja powinna wynościć 17,3m z tolerancją 20% a więc zawierać się między 13,8m a 20,7m. tymczasem w analizie przyjmuje się szerokość elewacji 33,5m. Nie wykazano w analizie, że możliwe jest przekroczenie średniej szerokości elewacji ( §6 rozporządzenia) Na działkach objętych analizą kierunek głównej kalenicy jest równoległy do frontu działki, zas dla nowej zabudowy ten kierunek jest prostopadły. Nie podano spadku dachu oraz wysokości elewacji frontowej dla działek sąsiednich więc nie wiadomo na jakiej podstawie wyliczono te wskaźniki dla nowej zabudowy. Inwestor zaprojektował sobie budynek wg swego uznania a analizę próbuje się dostosować do jego zamierzeń nie biorąc pod uwagę terenu sąsiedniego. Skarżąca zarzuca też szereg naruszeń przepisów postępowania, polegających na podaniu nieprawdziwej daty jego wszczęcia w zawiadomieniu o wszczęciu ( art61 §4 i 10 kpa) niekompletności wniosku ( 2 załączniki do wniosku miast trzech kopii mapy zasadniczej), naruszenie art. 8 kpa poprzez nieustsounkowanie się do pism składanych w toku postępowania, ogólnikowość udzielanych na nie odpowiedzi. Chodzi tu przede wszystkim o rodzaj działalności usługowej inwestora, której dotyczy postępowanie . Bezpodstawne są w tym kontekście zawarte we wniosku i decyzji stwierdzenia, że nie będzie ona powodować uciążliwości dla działek sąsiednich, Występują też różnice między projektem decyzji a samą decyzją. Nadto zarzuca, że kierowane do nich pisma nie miały charakteru postanowień. Do tych wszystkich zarzutów nie ustosunkował się organ II instancji. Pisze on w uzasadnieniu swej decyzji ,że organ dopuścił się nieznacznych uchybień formalnych , których jednak nie wskazuje i nie podaje przesłanek takiej ich oceny. Skarżąca twierdzi, że jej zarzuty nie miały charakteru cywilnego jak przyjął organ II instancji i nie były związane z immisjami. Twierdzi , że pojęcie działki sąsiedniej, jak i dostępu do drogi publicznej są jasne a jeśli idzie o dostęp do drogi zdefiniowane przez ustawodawcę. Podaje, że organ odwołuje się do orzecznictwa sądowego z 1969 – 2000r. a więc sprzed wejścia w życie ustawy . Nie cytuje przy tym, choćby tych ich fragmentów , które mogłyby mieć zastosowanie w sprawie. Nie wskazuje dowodów, na których opiera swe ustalenia czego dowodzi stwierdzenie , że z analizy dowodów w sprawie wynika, iż szerokość terenu objętego analizą wynosi 50 m, podczas gdy w analizie wskazano , że obejmuje ona obszar o promieniu 30m. W końcowej części podaje ,ze w dniu 5 lipca 2007 r. złożyła wniosek o do SKO o stwierdzenie nieważności decyzji , na który do dziś nie otrzymała odpowiedzi. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi z przyczyn wskazanych w zaskarżonej decyzji. Dodało też, iż istotnie było wcześniej prowadzone postępowanie dotyczące tej samej osoby i terenu ale dotyczyło ono innego rodzaju inwestycji. Po cofnięciu wniosku przez skarżącego Kolegium uchyliło decyzje organu I instancji i umorzyło postępowanie w tej sprawie decyzją z dnia z dnia [...].10 2006r. Wniosek i decyzja w tej sprawie dotyczyła zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie punktu sprzedaży, budynku magazynowego i wiaty otwartej po rozbiórce istniejącej części budynku gospodarczego z przeznaczeniem na punkt sprzedaży materiałów budowlanych i do produkcji rolnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Po myśli art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne wykonują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§2). Jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( §1). Zgodnie z art. 145 § 1-3 P.p.s.a., sąd uwzględnia skargę na decyzję administracyjną , gdy stwierdzi, że jest ona dotknięta naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy ( pkt 1 lit. a), naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego ( pkt 1 lit.b), bądź innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy ( pkt 1 lit.c), jak również, gdy zachodzą przyczyny nieważności określone w art. 156 kpa lub w innych przepisach (art. 145 ust. 2 i 3). W ocenie sądu zaskarżona decyzja utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku usługowo-mieszkalnego z częścią handlową, budynku magazynowo-gospodarczego z garażem i zjazdem z drogi publicznej, na terenie działki nr 973/25 położonej w Z. wydana dla inwestora A. Spółka Jawna [...] została podjęta z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wydano ją w następstwie odwołania skarżącej i uczestniczki postępowania sądowego I. P. Zarzuty podniesione w odwołaniu zostały powielone w skardze zrelacjonowanej wyżej. Istotą postępowania odwoławczego zgodnie z zasadą dwuinstancyjności jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy . Nie oznacza to jednak, że organ II instancji zwolniony jest od obowiązku ustosunkowania się do zarzutów odwołania a w szczególności ich podzielenia lub odparcia i wyrażenia swojej ich oceny w uzasadnieniu rozstrzygnięcia , w którym winien wskazać przesłanki przemawiające za ich uwzględnieniem lub odparciem . Wymóg taki wynika dlań z art. 8 i 11 kpa, które ustanawiają zasady ogólne postępowania administracyjnego pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa i poszanowania reguł kultury postępowania administracyjnego oraz zasadę przekonywania stron postępowania. Naruszenie tych zasad ma szczególne znaczenie gdy, organ nie uwzględniając odwołania nie ustosunkowuje się do jego wszystkich zarzutów. Bez wątpienia organ odwoławczy nie jest związany treścią zarzutów zgłoszonych przez stronę, jednak do zarzutów tych winien ustosunkować się w pierwszej kolejności ( patrz: wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 1984 II SA742/84 ONSA z 1984 nr 2 poz..67).Ocena tychże zarzutów i argumentacja zwalczająca każdy z nich winna stanowić niezbędny element uzasadnienia decyzji utrzymującej w mocy decyzją pierwszoinstancyjną zgodnie z wymogami art. 107 §3 kpa. Istotne braki w tym przedmiocie nie pozwalają na ocenę prawidłowości rozumowania organu II instancji sądowi, który w takiej sytuacji z organu oceniającego zgodności z prawem decyzji drugoinstancyjnej stałby się organem rozstrzygającym sprawę administracyjną co do istoty. Taką właśnie wadą obarczone jest postępowanie przed organem II instancji i uzasadnienie jego decyzji , w którym nie tylko nie ustosunkowano się do wszystkich zarzutów odwołania ale nawet zarzutów tych nie zrelacjonowano, stwierdzając przy tym niezgodnie z prawdą, że odwołanie podnosi przede wszystkim " kwestie immisyjne" i dotyczące niedogodności lub utrudnienia, jakie mogą powstać w trakcie realizacji i funkcjonowania inwestycji. W odwołaniu a także w skardze do sądu zarzutów takich wyrażonych w wprost brak , podnoszone są natomiast w sposób szczegółowy wyliczone i szeroko opisane zarzuty dotyczące procedury podejmowania decyzji przez organ I instancji, które przez organ II instancji zostały j skwitowane jako nieistotne, bez ich wskazania i uzasadnienia takiej oceny. Do zarzutów podnoszonych przez odwołujące należy zarzut prowadzenia w tym samym czasie dwu postępowań w tej samej sprawie, co winno co do zasady skutkować umorzeniem postępowania później wszczętego. Organ odwoławczy nie odniósł się do tego zarzutu w zaskarżonej decyzji a uczynił to dopierow skardze wskazując, decyzja zapadła w tym postępowaniu została przezeń uchylona a postępowanie pierwszej umorzone wycofania wniosku a nadto zakres zamierzeń inwestycyjnych był w obu sprawach różny . Odniesienie się do tego zarzutu odwołania w odpowiedzi na skargę nie konwaliduje wad decyzji drugoinstacyjnej , bowiem odpowiedz na skargę nie stanowi jej uzupełnienia ( patrz; wyrok NSA 27.04. 1992 IISA 1838/91 ONSA z 1992, nr 2 poz. 45). Milczeniem pominął organ II instancji zarzut , że wniosek jest mało czytelny i nie określa przyjętego w decyzji sposobu zagospodarowania. Odczytując z trudem wniosek sąd stwierdził, że inwestor domaga się wydania decyzji o warunkach zabudowy na budynek usługowo-mieszkalny i magazynowo- gospodarczy oraz zjazd z drogi publicznej. W tej części wniosku brak wzmianki o zamierzonej działalności handlowej poza określeniem w jego dalszej części , że powierzchnia sprzedaży nie będzie przekraczać 50 m2. Sąd podziela zarzut odwołania i skargi , że określenie rodzaju inwestycji powinno być na tyle szczegółowe, by pozwalało na ocenę mozliowści jej wpływu na nieruchomości sąsiednie . Od tego bowiem zależy miedzy innymi ustalenie stron postępowania w sprawie a także ustalenie obszaru poddanego analizie funkcji cech i zabudowy istniejącej dla ustalenia wymogów, jakim wnioskowana zabudowa ma odpowiadać by zachowana była jednolitość architektoniczna terenu. Zgodnie z wymogami art. 52 ust.2 pk t2 litera b ustawy z dnia 27.03. 2003r. planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U.nr 80 poz. 717 ,ze zm.), zwanej dalej ustawą, w zw. z jej art. 64 ust. 1 obligatoryjnym elementem wniosku o zabudowę jest określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych wniosku przedstawione w formie opisowej i graficznej. Z części opisowej wniosku nie wynika jakiego rodzaju usługi będą wykonywane w obiektach i jakiego rodzaju produkty będą tam sprzedawane. Nie wynika to również z projektu decyzji, ani samej decyzji, w której inwestycję określono jako budynek usługowo - mieszkalny z częścią handlową oraz budynek magazynowo – gospodarczy z garażem na działce 973/25 w Z. W uzasadnieniu decyzji wskazano przy tym, że inwestycja ma mieć charakter podobny do inwestycji usytuowanej na niezidentyfikowanej działce, której dotyczy decyzja o nr [...] o zmianie sposobu użytkowania na sklep spożywczo- przemysłowy oraz skup płodów rolnych. Z kolei z zalegającej w aktach decyzji z [...]. 04. 2006r nr [...] w sprawie aktualizacji operatu ewidencji gruntów w odniesieniu do działki, na której inwestycja ma być usytuowana wynika ,że ma być na niej prowadzona działalność usługowo- handlowa w zakresie sprzedaży materiałów budowlanych i środków do produkcji rolnej. Zarzutu tego , w tym korekty wniosku dokonanej w decyzji organ II instancji nie ocenił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zaznaczyć przy tym wypadnie , że organy uzgadniające za wyjątkiem Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków uzgadniały inwestycję budynku usługowo - mieszkalnego i magazynowo- gospodarczego. Część handlowa inwestycji pojawia się jedynie w uzgodnieniu wskazanego wyżej Konserwatora Zabytków. Sąd nie kwestionuje poglądu organu, co do charakteru decyzji o warunkach zabudowy, jak również stanowiska wyrażonego w decyzji, iż w rozumieniu art. 61 ustawy pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć jak najszerzej i twierdzenia, iż dostęp ten istnieje, jeśli na działkę można dostać się zgodnie z prawem z drogi publicznej. Ustawodawca nie stawia bowiem wymagań co do rodzaju dostępu , czy ma to być droga , czy ścieżka ( patrz: wyrok WSA z 13.02.2008 II SA/Gd LEX 401705. Także działka sąsiednia to nie tylko działka granicząca z działka objętą wnioskiem ale zabudowana działka, której zabudowa pozwoli na określenie ciągłości zabudowy pod warunkiem wszakże, by były to działki mające dostęp do wspólnej drogi publicznej. Wystarczy przy tym by tylko jedna działka posiadała taka funkcję jaka wynika z wniosku inwestora. Rozumienie kontynuacji funkcji nie może być przy tym zawężające i ograniczające do mozlwosci powstania w danym miejscu obiektów tożsamych z już istniejącymi. Ważne jest, by planowana inwestycja nie godziła w zastany stan rzeczy patrz; wyrok WSA w Warszawie z 20 12 2007r IVSA/Wa 1060/07 LEX372443, WSA we Wrocławiu z dnia 30.10 2007 II SA /Wr 109/07 LEX 327513 , Wyrok NSA w Warszawie z 16. 10.2007 II OSK 1391/06 LEX 394769. Te właśnie działki zgodnie z przepisem art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy i §3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego opplanu zagospodarowania przestrzennego ( Dz.U.nr 164 poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem- winny być objęte przewidzianą §3 analizą. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku mapy katastralnej przejętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w skali 1;500 lub 1;1000, przy czym po myśli powołanego §3 ust. 2 rozporządzenia w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie zabudowy, nie mniejszej niż 50 m. Zarzut nie zachowania wymaganej §3 ust. 2 odległości przewidzianych dla granic obszaru analizowanego postawiła skarżąca w odwołaniu wskazując , że analizą objęto - co wynika z zawartego w niej zapisu działki inwestora oraz obszar usytuowany w sąsiedztwie o nr 973/20,992/2 i 992/1 w promieniu 30 m. wokół tego terenu (tj. działki inwestora). Organ odpierając ów zarzut stwierdził , że analiza objęto teren przekraczający 50m , w tym trzykrotną szerokość od strony frontu działki inwestycyjnej, nie wyjaśniając na jakiej podstawie wyliczył taki a nie inny obszar objęty analizą . Zaznaczyć należy, że zarówno przy projekcie decyzji jak i samej decyzji znajdują się kserokopie kopii mapy zasadniczej wydanej w roku 2005r. na których granica obszaru analizowanego oznaczona linią przerywaną jest nieczytelna. Przyznać też przyjdzie, że prawdziwy jest opisany wcześniej zarzut odwołania dotyczący powołania przez organ I instancji w uzasadnieniu projektu decyzji I instancji, jak i samej decyzji na okoliczność, że projektowana inwestycja znajduje się w sąsiedztwie terenu posiadającego dostęp z tej samej drogi publicznej, na którym zlokalizowane są budynki gospodarczo - usługowe i dla której została wydana decyzja o warunkach zabudowy nr [...] z nią [...] maja 2006r. na zmianę przeznaczenia użytkowania tych budynków na sklep spożywczo- przemysłowy. Decyzji tej istotnie brak w aktach sprawy, brak też nr tej działki tak ,z ni sposób odeprzeć twierdzenia odwołania i skargi, że nie była ona objęta analizą, przewidziana w §3 rozporządzenia.. Skarżąca zarzuca przy tym , iż decyzja ta nie została zrealizowana . Zarzuty te pozostają poza oceną organu II instancji , co ma istotne znaczenie, jako że zgodnie z orzecznictwem sądowym roboty na działce sąsiedniej objętej analizą winny być już wykonane lub przynajmniej rozpoczęte na podstawie ważnej decyzji zezwalającej na budowę ( zmianę przeznaczenia) – patrz: wyrok NSA z 26.12 2007II OSK239/06 LEXnr 320109, wyrok WSA w Warszawie z 1.06.2007 IIV S.A./Wa774/07 LEX341263 . Organ II instancji nie odniósł się także do szczegółowych zarzutów odwołania dotyczących analizy. Oile zarzuty dotyczące wyboru działek nią objętych mogą w świetle poglądów orzecznictwa być uznane za nieuzasadnione, to rozważenia przez organ ten wymagały zarzuty dotyczące niewłaściwego wyznaczenia szerokości elewacji budynku, wielkości powierzchni zabudowy, wysokości attyki i przebiegu kalenicy. Z uwagi na okoliczność , że z §3 rozporządzenia wynika, że to organ przeprowadza analizę, to prawidłowość jej przeprowadzenia i uzasadnienie będących jej wynikiem wielkości musi być przedmiotem kontroli organu II instancji. Zaznaczyć przy tym wypadnie , że zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia analiza o której mowa w §3, zarówno w części graficznej, jak i opisowej stanowi załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Oznacza to że zgodnie z wymogiem art. 107 §1 kpa powinna obok oznaczenia organu , który ją przeprowadził zawierać datę sporządzenia i podpis osoby sporządzającej a także wskazanie daty i nr decyzji , której jest załącznikiem. Analiza w części opisowej jest podpisana przez jest wprawdzie przez Wójta Gminy, jednak nie ma na niej daty sporządzenia ani oznaczenia , że jest ona załącznikiem nr... do decyzji odpowiednio oznaczonej. Wprawdzie załącznik graficzny do analizy zawiera zapis " załącznik graficzny do analizy" i podpis wójta , jednak brak na nim oznaczenia do jakiej decyzji jest załącznikiem. W przypadku braków tego rodzaju analiza nie odpowiada wymogom prawa a decyzja organu I instancji jest niekompletna Dodatkowo stwierdzić należy , że w załączniku graficznym do analizy oznaczone kolorem zielonym granice terenu n objętego decyzją obejmują działkę nr 973/23 a nie nr 973/25 wskazana we wniosku i decyzji. Braki takie wskazywać mogą, iż analiza i jej graficzny załącznik są nie tylko wadliwe ale też zostały sporządzone dla potrzeb decyzji wydanej w umorzonym postępowaniu. Wątpliwości tego rodzaju nasuwają się zwłaszcza. gdy weźmie się pod uwagę fakt , że w części tekstowej analizy oznaczonej I pkt 2.1 wpisano, iż na terenie przeznaczonym do inwestycji znajdowały się budynki przeznaczone do rozbiórki , czemu przeczą odwołujące, twierdzące, że rozbiórka został wykonana przed rozpoczęciem niniejszej sprawy a kopia mapy na której sporządzono załącznik graficzny została wydana 23 grudnia 2005r. Końcowo wypadnie podnieść zarzut skargi o złożeniu wniosku o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ,którego losy i ewentualny wpływ na postępowanie sądowe w sprawie, z uwagi na brak ustosunkowani się do tego zarzutu w odpowiedzi na skargę i nieobecności stron na rozprawie jest nieznany. Z przytoczonych względów sąd uznał , że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania tj: art.7, 8 , 12, 77 §1 i 107 §3 kpa a także 107 §1 kpa w zw. z § 3 i 9 ust. 2 i 3 rozporządzenia, w sposób mogący mieć istotny spływ na wynik sprawy i uchylił zaskarżona decyzję w oparciu o przepis art. 145 §1 pkt 1 lit.c P.p.s.a. W postępowaniu ponownym organ rozpozna odwołanie skarżącej i uczestniczki uwzględniając ustalenia poczynione przez sąd i przedstawione przezeń poglądy prawne.