II SA/Rz 738/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Krystyna Józefczyk Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 października 2014 r. sprawy ze skargi S. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności złożonego zażalenia -skargę oddala- Przedmiotem skargi S. G. jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] (dalej też SKO, Kolegium) z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...], stwierdzające niedopuszczalność zażalenia, wniesionego przez S. G. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco : postanowieniem z [...] marca 2014 r., nr [...] - Wójt Gminy [...] w pkt 1. wszczął na wniosek S. G. postępowanie administracyjne w sprawie rozgraniczenia nieruchomości położonej w G. o nr ewid. 1859/4 będącej własnością w/w z działką o nr ewid. 1858/1, której właścicielem jest E. S., w pkt 2 określił, że do wykonania czynności technicznych ustalenia przebiegu granicy upoważnia geodetę uprawnionego M. B. posiadającą pozwolenia wydane przez Głównego Geodetę Kraju, w pkt 3 zobowiązał wnioskodawcę do wpłaty zaliczki w kwocie 4300 zł na poczet prac geodezyjnych. W uzasadnieniu organ wskazał, że S. G. złożyła wniosek o rozgraniczenie wymienionych w sentencji postanowienia nieruchomości w celu ustalenia stanu prawnego, zastabilizowania granic na gruncie oraz sporządzenia mapy do celów prawnych. Zażalenie na to postanowienie złożyła S. G. wnosząc o jego zmianę w pkt 2 oraz 3 przez ustanowenie innego geodety, oraz uchylenie pkt 3 postanowienia, ewentualnie o uchylenie postanowienia w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Postanowieniem z [...] kwietnia 2014 r. SKO stwierdziło niedopuszczalność złożonego zażalenia. W uzasadnieniu wyjaśniło, że na postanowienie o wszczęciu postepowania rozgraniczeniowego zgodnie z art. 30 ust. 4 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne o kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm., zwanej dalej upgik), zażalenie nie przysługuje i wynika to wprost z tego przepisu. Ustawodawca nie pozostawił w tej kwestii żadnej wątpliwości. Kolegium powołało się na orzecznictwo NSA, zgodnie z którym w przypadku złożenia zażalenia na postanowienie o rozgraniczeniu należy wydać postanowienie stwierdzające niedopuszczalność zażalenia. Nadto Kolegium stwierdziło, że w zaskarżonym postanowieniu zawarto pouczenie, że na to postanowienie nie służy zażalenie, to jednak treść tego pouczenia nie jest jednoznaczna, gdyż w dalszej części pouczenia została zawarta informacja o 7-dniowym terminie. W ocenie organu odwoławczego tak zredagowane pouczenie może budzić wątpliwości, jednakże fakt wadliwego pouczenia nie może przesądzać o możliwości złożenia środka odwoławczego. S. G. skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na postanowienie SKO wnosząc o jego uchylenie oraz postanowienia go poprzedzającego a także przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wniosła o zmianę zaskarżonego postanowienia w całości przez: ustanowienie upoważnionego geodetą G. N., uchylenie pkt 3 zaskarżonego postanowienia, z uwagi na to, że wnioskodawczyni sama we własnym zakresie pokryje koszty upoważnionego geodety, ewentualnie wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia w całości, z racji zaistnienia przesłanek z art. 156 k.p.a. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: 1) art. 29 ust. 3, w zw. z art. 30 ust. 1 i 4 upgik przez uznanie, że w niniejszej sprawie wniesienie zażalenia na decyzję Wójta w przedmiocie wyznaczenia geodety – miałoby być niedopuszczalne, w sytuacji, gdy takie twierdzenie nie jest zasadne, albowiem: a) S. G. miała i ma ustanowionego geodetę za kwotę 3000 zł – G. N., który pobrał już zaliczkę na poczet wykonanych prac geodezyjnych, b) co więcej wnioskodawczyni już we wniosku głównym tę okoliczność o ustanowienie geodety podnosiła, składając oświadczenie G. N. do wniosku, na co Wójt wyraził zgodę. Podkreśliła, że gdyby wiedziała o decyzji Wójta, to w takim przypadku nie składałaby wniosku głównego o rozgraniczenie ze względu na znaczne koszty. Nie zgodziła się z wywodami w zaskarżonym postanowieniu, że kwestie podniesione w zażaleniu, miałyby być istotne w dalszym toku postępowania, skoro wpłata ustalonych kosztów przez Wójta na przeprowadzenie prac rozgraniczeniowych – jest warunkiem sine qua non wszczęcia postępowania geodezyjnego, oraz dalszego jego prowadzenia, c) skarżąca stwierdziła, że za uwzględnieniem zażalenia przemawia również fakt, że na wypadek sprzeciwu którejkolwiek stron, przedmiotowa sprawa i tak znajdzie swój finał w Sądzie Rejonowym, gdzie i tak przedmiotową drogę będzie ustalał biegły geodeta ustanowiony przez Sąd, 2) Nadto zarzuciła naruszenie art. 7, 10 w zw. z art. 134 i 144, w zw. z art. 104 i 107 k.p.a. przez przekroczenie zasady swobodnej oceny przez Kolegium, co doprowadziło do wydania nieprawidłowego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że Kolegium miało obowiązek rozpoznać zażalenie, gdyż zostało ono wniesione zgodnie z pouczeniem. SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga jako nieuzasadniona, została przez WSA oddalona. Na wstępie wypada wyjaśnić stronom, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Odnosząc opisane wyżej kryterium kontroli do przedmiotu skargi należało stwierdzić, że zaskarżone postanowienie nie narusza obowiązujących przepisów prawa. Innymi słowy, SKO prawidłowo stwierdziło niedopuszczalność wniesionego przez S. G. zażalenia. Nie naruszono art. 134 w związku z art. 144 K.p.a. bowiem żadne z rozstrzygnięć objętych treścią postanowienia Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...], nie podlegało kontroli instancyjnej. Należy wyjaśnić stronie, iż nie wszystkie postanowienia wydawane przez organ prowadzący postępowanie administracyjne podlegają zaskarżeniu w drodze zażalenia. W świetle art. 141 § 1 K.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. W odniesieniu do postępowań szczególnych, uregulowanych poza K.p.a., o zaskarżalności postanowienia mogą decydować przepisy odrębne od przepisów Kodeksu. Zaskarżone do WSA postanowienie zostało wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.; zwana dalej P.g.ik.). Na jego mocy nastąpiło wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego. W świetle art. 30 ust. 4 P.g.ik. na postanowienie o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego nie przysługuje zażalenie. Tak jednoznaczne stwierdzenie ustawodawcy nie pozostawia jakichkolwiek wątpliwości, co do niedopuszczalności drogi kontroli instancyjnej postanowienia o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego. Wyrażona w nim norma jest tak oczywista, że rozpoznanie zażalenia od tego rodzaju postanowienia stanowiłoby o rażącym naruszeniu prawa przez organ odwoławczy. Wyrażone w pkt 2 postanowienia upoważnienie do przeprowadzenia czynności technicznych rozgraniczenia przez geodetę również nie mogło zostać zaskarżone bowiem żaden z przepisów prawa takiej możliwości nie przewiduje. W szczególności nie przewiduje jej art. 31 ust. 1 P.g.ik., który stanowi, że czynności ustalania przebiegu granic wykonuje geodeta upoważniony przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Wreszcie, nie podlegało zaskarżeniu także postanowienie zobowiązujące wnioskodawcę do wpłaty zaliczki w kwocie 4300 zł. WSA podziela w tym miejscu, pogląd G. Łaszczycy, iż żądanie zaliczki następuje na podstawie art. 262 § 2 K.p.a. w formie postanowienia, na które nie służy zażalenie. Mimo cechy niezaskarżalności postanowienia o zażądaniu złożenia zaliczki, ze względu na swoją istotę, podlega doręczeniu stronie postępowania (zob. G. Łaszczyca, Postanowienie o zażądaniu od strony złożenia zaliczki w określonej wysokości na pokrycie kosztów postępowania (art. 262 § 2 k.p.a.) (w:) Postanowienie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym, LEX 2012). Powyższy pogląd nie jest kwestionowany w orzecznictwie. Otóż zdaniem WSA w Warszawie (wyrok z dnia 16 maja 2005 r. o sygn. akt VII SA/Wa 396/04), zażalenie wyszczególnione w art. 264 § 2 k.p.a. nie może mieć zastosowania do art. 262 § 2 k.p.a. Artykuł 264 k.p.a. odnosi się bowiem do ustalenia wysokości końcowych kosztów postępowania, osób zobowiązanych do ich poniesienia oraz terminów i sposobu ich uiszczenia. Jest to więc rozstrzygnięcie końcowe w sprawie kosztów postępowania. Zaliczka zaś z art. 262 § 2 k.p.a. stanowi tylko składnik kosztów postępowania i jest pobierana w toku trwającego postępowania administracyjnego. Orzeczenie końcowe obejmujące również zaliczkę wyda organ, kończąc sprawę w postanowieniu z art. 264 § 1 k.p.a. Analogiczne stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 20 lipca 2010 r. o sygn. akt I OSK 1282/09 (LEX nr 744965). Sąd odnosząc się do twierdzeń skargi wyjaśnia stronie skarżącej, że geodeci dokonujący ustalenia przebiegu granic w postępowaniu rozgraniczeniowym nie działają na "prywatne" zlecenie stron postępowania rozgraniczeniowego. Rozgraniczenie nieruchomości należy bowiem do zadań organów administracji i sądów powszechnych. Dlatego też w postępowaniu rozgraniczeniowym właściciele nieruchomości nie mogą zawierać odrębnych umów cywilnoprawnych z geodetą. Na podstawie art. 262 § 2 k.p.a. organ właściwy w sprawie rozgraniczenia może żądać od strony złożenia zaliczki w określonej wysokości na pokrycie kosztów postępowania zaś koszty tego postępowania obciążają właścicieli sąsiadujących gruntów, chyba że w odróżnieniu od wnioskodawcy nie kwestionują oni aktualnego przebiegu granicy, a więc wówczas gdy rozgraniczenie nie leży w ich interesie (por. wyrok WSA z dnia 30 października 2007 r., o sygn. akt VIII SA/Wa 436/07, LEX nr 392601). Reasumując, SKO wydało w niniejszej sprawie akt w pełni legalny, zaś zarzuty skargi S. G. są oczywiście niezasadne. Sąd działając z urzędu nie dopatrzył się niewskazanych w skardze naruszeń prawa, które powodowałyby konieczność zastosowania kompetencji kasacyjnych w postaci uchylenia lub stwierdzenia nieważności zaskarżonego do WSA postanowienia. Z powyższych przyczyn orzeczono jak w sentencji wyroku w oparciu o art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania nie orzekano z uwagi na art. 200 p.p.s.a.