II SA/Rz 742/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Zarębska-Kobak /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Magdalena Józefczyk Protokolant Anna Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 15 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi J.M. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie zaliczenia okresów pracy i służby w Policji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. II SA/Rz 742/09 U Z A S A D N I E N I E Podaniem (raportem) z dnia 26 października 2003 r. skierowanym do Komendanta Miejskiego Policji, J. M. zażądał zaliczenia mu do stażu pracy okresów nauki: - w Zasadniczej Szkole Górniczej KWK "[...]" w K. w okresie od 1 września 1975 r. do 30 czerwca 1978 r.; - w Technikum Górniczym ZSZ nr [...] w C. w okresie od 1 września 1978 r. do 30 czerwca 1981 r. W podaniu tym podał, że jego żądanie powinno być rozstrzygnięte decyzją administracyjną stosownie do przepisu § 5 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalenia wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732). Decyzją (rozkazem personalnym) z dnia [...] grudnia 2003 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 6f, 101 i 102 ustawy z dnia 6 czerwca 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2002 r., Nr 7, poz. 58 ze zm.) i § 4 ust. 1 w/w rozporządzenia Komendant Miejski Policji zaliczył J. M. do wysługi lat uwzględnionej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego okresy 6 miesięcy pracy cywilnej i służby w Policji od 1 października 1986 r. do 29 grudnia 2003 r., tj. 17 lat, 2 miesiące i 29 dni. Łączny okres pracy w Policji organ ustalił na 17 lat, 8 miesięcy i 28 dni. W uzasadnieniu decyzji, że wskazane okresy pracy oraz służby w Policji zostały zaliczone do płatnej wysługi lat na podstawie złożonych dokumentów, to jest zaświadczenia z pracy z dnia 12 lipca 1993 r. wydanego przez Kopalnię Węgla Kamiennego "[...]" i akt służbowych w/w. Nie zaliczone zostały wnioskodawcy okresy w szkole zawodowej i technikum górniczym wobec stwierdzenia, że w/w okresy nie były okresami pracy lecz praktyczną nauką zawodu. W odwołaniu od w/w wymienionej decyzji J. M. zarzucił, że okresy nauki zawodu winny być wliczone do wysługi lat, gdyż w tym czasie był również pracownikiem KWK "[...]". Rozpoznając odwołanie Komendant Wojewódzki Policji decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r. Nr [...] uchylił decyzję Komendanta Miejskiego Policji z [...] grudnia 2003 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, która to decyzja w wyniku złożonej skargi wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 6 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Rz 1087/05 została uchylona. W sprawie J. M. zostały wydane kolejne decyzje: w dniu [...] lutego 2004 r. przez Komendanta Miejskiego Policji (Nr [...]) i w wyniku wniesionego od niej odwołania w dniu 15 marca 2004 r. przez Komendanta Wojewódzkiego Policji (Nr [...]). Na skutek skargi J. M. WSA w Rzeszowie wyrokiem z dnia 13 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Rz 921/06 uchylił w/w decyzje wskazując na konieczność rozpatrzenia odwołania od decyzji organu I instancji z dnia 29 grudnia 2003 r. Komendant Wojewódzki Policji, po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] marca 2007 r. Nr [...] uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...] grudnia 2003 r. Nr [...] i umorzył postępowanie pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., która to z kolei decyzja była przedmiotem rozpoznania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wobec złożenia skargi i wyrokiem tegoż Sądu z dnia 13 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Rz 429/07 została uchylona. W uzasadnieniu w/w wyroku Sąd wskazał, że organ odwoławczy nie ocenił dokumentów przedłożonych przez skarżącego i nie dokonał stosownej subsumcji z powołanymi przepisami rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów (...). Jednocześnie Sąd wskazał, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ odwoławczy na tle § 4 ust. 1 pkt 4 i 5 i ust. 2 tego rozporządzenia oraz odrębnych przepisów obowiązujących w okresie nauki skarżącego w zasadniczej szkole górniczej i technikum górniczym oceni przedstawione przez niego dokumenty i zadecyduje, czy istnieje podstawa do zaliczenia okresu nauki do okresu zatrudnienia, następnie oceni rozstrzygnięcie organu I instancji i wyda stosowną decyzję merytoryczną. Sąd wskazał również na obowiązek organu polegający na ustosunkowaniu się w uzasadnieniu decyzji do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu, który to wyrok w wyniku złożenia skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego został utrzymany w mocy /wyrok NSA z dnia 7 maja 2009 r. sygn. akt I OSK 817/08/. Komendant Wojewódzki Policji po ponownym rozpoznaniu odwołania od decyzji z dnia [...].12.2003 r. nr [...] utrzymał w mocy w/w decyzję. W podstawie prawnej powołał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., oraz § 4 ust. 1 pkt 3-5 i § 5 ust. 3 i 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego /Dz. U. nr 153, poz. 1732, ze zm./. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że okres wysługi lat to suma zatrudnienia i innych okresów zrównanych przez przepisy prawa z zatrudnieniem, które powoduje zwiększenie wysokości uposażenia zasadniczego policjanta. Ustalenie wysługi lat następuje na dzień przyjęcia do służby, a jeżeli okoliczności uzasadniające jej zwiększenie ujawnią się dopiero w trakcie służby – w kolejnym rozkazie personalnym (decyzji) ustalającym na nowo (zmieniającym) dotychczasową wysługę lat. Podstawą uwzględnienia badanych okresów nie może być § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia, gdyż przepis ten wymaga, aby "inny okres" niebędący zatrudnieniem był okresem zakwalifikowanym przez odrębny przepis jako okres podlegający wliczeniu do okresu pracy lub służby, od którego zależą uprawnienia pracownicze lub wynikające ze stosunku służbowego; w zakresie okresów pobierania nauki takich regulacji brak. W konsekwencji wynik rozpatrywanej sprawy zależy od tego, czy okresy nieuwzględnione w sumie wysługi lat decyzją organu I instancji są okresami zatrudnienia w rozumieniu § 4 ust. 1 pkt 4 tego rozporządzenia. Odnośnie pierwszego ze wskazanych okresów, tj. 1 wrzesień 1975 r. - 30 czerwiec 1978 r. organ II instancji przyjął, że wbrew stanowisku odwołującego się, nie był to okres nauki w szkole zawodowej realizowanej na podstawie umowy o pracę w celu przygotowania zawodowego; przysługiwał mu tylko status ucznia, gdyż nie miał on wyznaczonego stanowiska pracy i pobierał wyłącznie "pomoc materialną dla uczniów". Zgromadzony w toku postępowania materiał dowodowy wskazuje, że J. M. jako uczeń realizował jedynie praktyczną naukę zawodu. Nauka zawodu nie była połączona umową o pracę. Z zaświadczenia wydanego 12 lipca 1993 r. przez Kopalnię Węgla Kamiennego "[...]" oraz angaży z 2 stycznia i 19 lipca 1978 r. wynika, że stanowisko pracy "wybieracz odpadów na powierzchnię – młodszy mechanik maszyn i urządzeń przeróbczych" przysługiwało mu tylko w okresie 2 stycznia – 30 czerwca 1978 r., po tej dacie został zwolniony i skierowany do technikum. Okres pobierania nauki zarówno w szkole zawodowej jak i w technikum był przedmiotem oceny sądu powszechnego, który wyrokiem z dnia 29.09.1999 r. określił jego status, że był w tym okresie wyłącznie uczniem /wyrok Sądu Rejonowego w K. z dnia 29 września 1999 r. [...] i oddalający wniesioną od niego apelację wyrok Sądu Okręgowego w K. z dnia 22 lutego 2000 r.[...]), który to wyrok z mocy art. 365 § 1 Kpc wiąże Komendanta Wojewódzkiego Policji. Okresem zatrudnienia w rozumieniu powołanego przepisu § 4 ust. 1 pkt 4 w/w rozporządzenia nie był także okres pobierania nauki w Technikum Górniczym w C. przypadający w okresie 1 wrzesień 1978 r. - 30 czerwiec 1981 r. Z zaświadczenia Kopalni Węgla Kamiennego "[...]" z dnia 12 lipca 1993 r. wynika, że tuż przed podjęciem nauki w Technikum J. M. został 1 lipca 1987 r. "zwolniony", co spowodowało ustanie stosunku pracy na stanowisku "wybieracz odpadów na powierzchni". Komendant Wojewódzki Policji dodatkowo uzupełnił swoją argumentację życiorysem odwołującego znajdującego się w jego aktach personalnych, który stwierdził, że sporne okresy są okresami nauki, a nie zatrudnienia /życiorys z dnia 19.05.1986 r., poz. 16 ankiety osobowej/. Ustalone wyżej okoliczności faktyczne stanowiły podstawę do niezaliczenia w/w okresów do wysługi lat w Policji od której uzależniony jest procentowy wzrost uposażenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący J. M. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając jej rażące naruszenie przepisów prawa oraz o uchylenie postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...].07.2009 r. w przedmiocie wyznaczenia dodatkowego terminu załatwienia sprawy, jako wydanego z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi powtórzył argumentację jak w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie z przyczyn całkowicie odmiennych niż zostało w niej podniesione. Kontrola tegoż Sądu sprowadza się do badania zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej /art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1269/, przy czym Sąd ten z mocy art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153 poz. 1270/ zwana dalej P.p.s.a. nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia /art. 135 ustawy/. W przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt /decyzja, postanowienie/ wydany został z naruszeniem przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, których naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania /art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a./ lub stwierdzenia jego nieważności /art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a./ Sąd eliminuje taki akt z obrotu prawnego poprzez jego uchylenie lub stwierdzenie nieważności. W przeciwnym wypadku skarga podlega oddaleniu /art.151 P.p.s.a./. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w takim właśnie zakresie, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z istotnym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które to naruszenia obliguje Sąd do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Z akt sprawy wynika, że w sprawie ustalenia łącznej wysługi lat przez funkcjonariusza policji – J. M. zaskarżona decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] lipca 2009 r. Nr [...] utrzymała w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2003 Nr [...], nazwaną rozkazem personalnym, w którym to zaliczono w/w do wysługi lat z uwzględnieniem przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego okresy; - pracy cywilnej – 6 miesięcy, - służby w Policji od 1.10.1986 r. do 29.12.2003 r. 17 lat, 2 miesiące, 29 dni, - i ustalono łączną wysługę lat na dzień 29.12.2003 r wynosi 17 lat 8 miesięcy i 29 dni. W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji powołano przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz § 4 ust.1 pkt.3-5 § 5 ust.3 i 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalenia wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego /Dz.U. Nr 152, poz. 1732 z poz., zm./. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ powołuje się na ocenę prawną i wskazania wyrażoną w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 13 marca 2008 r sygn. akt II SA/Rz 429/07 wydanego w tej sprawie. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153 poz. 1270/ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ , którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia , niemniej jednak Sąd stwierdza ,że do tych wskazań organ odwoławczy nie zastosował się. Organ odwoławczy wprawdzie powołał się na w/w przepis oraz wskazania Sądu dnia 13 marca 2008 r sygn. akt II SA/Rz. 429/07 wyrażone w jego uzasadnieniu lecz do tych zasad nie zastosował się utrzymując w mocy wadliwą decyzję organu I instancji Przywołać należy, że w uzasadnieniu w/w wyroku, Sąd powołał rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów , dodatków do uposażenia oraz ustalenia wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego/Dz.U. Nr 152, poz. 1732 ze zm./ i przytoczył przepis § 4 ust.1 pkt 4, § 4 ust. 2 § 5 ust.1-4 oraz § 5 ust.3 w/w rozporządzenia. Zalecił w kwestii spornej, tj. zaliczenia czy też niezaliczenia okresu wskazanego przez skarżącego wg kryterium określonego w § 4 pkt 4 i 5 oraz ust.2 i 3 w/w rozporządzenia i w zależności od tego wyda decyzję ; 1/ zmieniającą wysługę lat z określeniem w niej terminu prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego oraz procentową jego wysokość, 2/ albo odmówi uwzględnienia żądania w przedmiocie zmiany wysługi lat. Natomiast organ odwoławczy utrzymał w mocy wadliwą decyzje organu I instancji, która z pominięciem zasad określonych w /w rozporządzeniu ustaliła okres pracy skarżącego obejmującego wysługę lat . Wyjaśnienia wymaga, że utrzymanie decyzji organu I instancji stosownie do art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a oznacza utrzymanie przez organ odwoławczy w mocy jej podstawowego elementu jakim jest rozstrzygniecie. W rozstrzygnięciu decyzji zostaje wyrażona wola organu administracji załatwiającego sprawę. Rozstrzygniecie obejmuje również powołaną przez organ podstawę prawną . Pomiędzy sentencją decyzji a jej uzasadnieniem powinna zachodzić spójność W sprawie będącej przedmiotem kontroli, Sąd stwierdza że pomiędzy sentencją zaskarżonej decyzji a jej uzasadnieniem zachodzi sprzeczność . Z uzasadnienia decyzji wynika, że organ odwoławczy przeprowadził postępowanie dowodowe uzupełniające i z powołaniem się na przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów , dodatków do uposażenia oraz ustalenia wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego./ Dz.U Nr.152, poz. 1732 ze zm./ oraz § 11 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 września 1974 r.w sprawie przygotowania zawodowego młodocianych i ich wynagradzania Dz.U., Nr 37 poz. 219 ze zm./ oraz § 1 ust.1 i § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 lutego 1974 r. w sprawie zasad organizowania w zakładach pracy praktycznej nauki zawodu dla uczniów szkół zawodowych /Dz.U. Nr 9 poz. 53/ wyraził stanowisko, że okresu nauki tj. od 1 września 1975 do 30 czerwca 1977 w Zasadniczej Szkole Górniczej Kopalni Węgla Kamiennego "[...]" oraz w technikum Górniczym nr [...] w C. od 1 września 1978 r do 30 czerwca 1981 roku nie wlicza się do wysługi lat i nie uwzględnienia się jego przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego. W przy takim stanie faktycznym sprawy powinnością organy było wydać decyzję reformacyjno-merytoryczną stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. ze wskazaniem w sentencji decyzji podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Natomiast uzasadnienie decyzji jako jeden z elementów decyzji powinno zawierać stosownie do art. 107 § 3 wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne winno wyjaśnić dlaczego organ przyjął taką, a nie inną podstawę prawną. Obowiązkiem bowiem każdego organu administracji jest jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, czyli wyjaśnienia cytronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia. Co się tyczy zarzutu w kwestii postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...].07.2009 r. wydanego na podstawie art. 36 § 1 i 2 k.p.a., wyjaśnić należy, że Sąd nie dopatrzył się w tej mierze uchybienia, bowiem przepis art. 35 § 3 k.p.a. pozwala w sprawach szczególnie skomplikowanych na przedłużenie terminu, o jakim mowa w Art. 35 § 1 k.p.a. i powiadomienia o nowym terminie stosownie do art. 36 § 1 k.p.a. i te wymogi w/w postanowienie spełnia. Reasumując zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. oraz naruszył przepis art. 153 P.p.s.a. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza powyższe przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c orzekł jak w sentencji wyroku. Z uwagi na charakter zaskarżonej decyzji Sąd nadał klauzulę z art. 152 P.p.s.a.