II SA/Rz 788/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Piotr Godlewski po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania drugoinstancyjnego w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - postanawia - odrzucić skargę. W dniu 10 grudnia 2010 r. Wójt Gminy [...] decyzją nr [...] ustalił na rzecz A Sp. z o.o. z/s w [...]. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie turbiny wiatrowej produkującej energię elektryczną na terenie części działki nr ewid. 755 w miejscowości L. Pismem z dnia 14 stycznia 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zawiadomiło szereg podmiotów, w tym Wójta Gminy [...], o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powyżej wskazanej decyzji z [...] grudnia 2010 r. W dalszej kolejności decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności ww. decyzji, przy czym doręczyło ją m. in. Wójtowi Gminy [...]. Podmiot ten wystąpił do SKO z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy. Po rozpatrzeniu wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] kwietnia 2016 r. nr [...] umorzyło postępowanie drugoinstancyjne. Organ uznał, że Wójtowi nie przysługiwał status strony postępowania administracyjnego. Decyzję tę polecono doręczyć szeregu podmiotom, w tym pełnomocnikowi Wójta Gminy [...] oraz samej Gminie [...]. Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyła Gmina [...], kwestionując stanowisko organu w niej wyrażone. Podkreślono że Wójtowi uniemożliwiono przedstawienie stanowiska w kwestii interesu prawnego reprezentowanej Gminy. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej odrzucenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podkreślenia wymaga, że skuteczne wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego uzależnione jest m. in. od istnienia po stronie podmiotu wnoszącego skargę legitymacji do jej złożenia, tj. wniesienie jej przez legitymowany do tego podmiot. Kwestię tę reguluje art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016 r., poz. 718 ze zm. - dalej jako "P.p.s.a."), zgodnie z którym uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Stosownie natomiast do § 2 cyt. wyżej przepisu uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Z treści ww. przepisu wynika zatem, że legitymację skargową posiadają dwie kategorie podmiotów. Pierwsza to te którym przedmiotowe uprawnienie przysługuje w celu ochrony własnego, indywidualnego interesu prawnego. Druga kategoria to tzw. podmioty instytucjonalne, które mogą wystąpić ze skargą ze względu na pełnione funkcje. Stwierdzenie braku legitymacji skargowej skutkuje koniecznością odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej, w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. W rozpatrywanej przez Sąd sprawie nie ulega wątpliwości, że ani Gmina [...] ani Wójt Gminy [...] nie brali udziału w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r. o ustaleniu warunków zabudowy. Skargę natomiast do Sądu w niniejszej sprawie złożyła Gmina [...]. Dokonując oceny legitymacji skargowej Gminy [...] decydujące znaczenie ma zagadnienie pozycji ustrojowej w polskim systemie jurysdykcji administracyjnej jednostek samorządu terytorialnego, których organom powierzono orzekanie w sprawach indywidualnych. Jednostka samorządu terytorialnego może w postępowaniu administracyjnym pełnić wyznaczoną przez ustawodawcę rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., który będzie "bronił" interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie Może być także - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy K.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego (por. uchwała NSA z 19 maja 2003 r. OPS 1/03 www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie ugruntował się pogląd przyjmujący, że w sytuacji, gdy obowiązujące prawo powierza jednostce samorządu terytorialnego kompetencję do rozstrzygania, w drodze decyzji, o prawach i obowiązkach podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji publicznej, jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla niej jako właściciela (por. uchwałę NSA z 9 października 2000 r., OPK 14/00, ONSA 2001/1/17 oraz uchwałę z 19 maja 2003 r., OPS 1/03, ONSA 2003/4/115). Sąd zauważa, że kwestia legitymacji procesowej jednostki samorządu terytorialnego do wniesienia skargi sądowoadministracyjnej w sytuacji, gdy jej organ wykonawczy został zobowiązany przepisami prawa do załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej, została przesądzona w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. I OPS 2/15 (www.orzeczenia.nsa.gov.p.). Stanowisko tam zawarte tut. Sąd w pełni podziela. W uchwale tej wskazano, że ilekroć przepisy prawa pozytywnego sytuują któryś z organów jednostki samorządu terytorialnego jako organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne lub podatkowe w sprawie indywidulanej, na którymś z jego etapów, tylekroć wyłączona zostaje możliwość dochodzenia przez tę jednostkę ochrony jej interesu prawnego na drodze zarówno postępowania sądowego, jak i administracyjnego. Przytoczone wyżej zapatrywania znajdują zastosowanie także w postępowaniu nieważnościowym, będącym wprawdzie odrębnym od postępowania zwyczajnego trybem rozstrzygania sprawy, ale nadal dotyczącym oceny prawidłowości decyzji organu, któremu w trybie zwykłym powierzono merytoryczne rozstrzyganie sprawy. W sytuacji tej organ nadal pełni rolę organu wydającego decyzję w pierwszej instancji w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym, a przyznanie mu statusu strony w postępowaniu nieważnościowym prowadziłoby do sytuacji, w której system weryfikacji decyzji byłby niekonsekwentny, nie tylko na etapie działania organu weryfikującego prawidłowość decyzji, ale także zaskarżalności decyzji do sądu administracyjnego (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 15/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Podobny pogląd wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 5 grudnia 2012 r. (II SA/Bk 606/12, LEX nr 1234916) przyjmując, że w sprawie, w której organ jednostki samorządu terytorialnego wydawał decyzję jako organ pierwszej instancji w toku postępowania administracyjnego, rola jednostki samorządu terytorialnego skończyła się z chwilą wydania decyzji. W konsekwencji, jednostka ta nie ma legitymacji do ewentualnego udziału w postępowaniu odwoławczym ani inicjowania postępowania w trybach nadzwyczajnych lub udziału w nich w przypadku zainicjowania postępowania nadzwyczajnego przez uprawniony podmiot – nawet jeśli przedmiot tamtych postępowań dotyczy jej praw właścicielskich. W cyt. wyżej uchwale NSA dnia 16 lutego 2016 r. wskazano, że w sytuacji, w której jednostka samorządu terytorialnego nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, lecz sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów także jej uprawnienia skargowe ulegają ograniczeniu. Stworzenie jednostkom samorządu terytorialnego prawnej możliwości dochodzenia swego interesu przed sądem administracyjnym przeciwko interesowi prawnemu obywatela, który był przedmiotem decyzji organu tej jednostki wydanej w pierwszej instancji naruszałoby bowiem standardy demokratycznego państwa prawnego, ponieważ postępowanie takie nie zapewniałoby "równości broni" jego stronom oraz podważałoby zaufanie do organów władzy publicznej. Zwrócić uwagę należy, że organem właściwym do wydania decyzji o warunkach zabudowy był w przedmiotowej sprawie Wójt Gminy [...]. Właściwość rzeczową do wydania takiego rozstrzygnięcia wywodzić należy z brzmienia art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 4 czerwca 2016 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 poz. 778). Mając na uwadze przytoczone wyżej orzecznictwo stwierdzić należy, że ulokowanie Wójta Gminy [...] w strukturze organów właściwych do załatwienia spraw administracyjnej pozbawiło Gminę [...] prawa do występowania w roli strony prowadzonego przez siebie postępowania. W tych okolicznościach należało uznać, że Gmina [...] nie posiada interesu prawnego (legitymacji procesowej) w zaskarżeniu do Sądu decyzji Kolegium zapadłej w postępowaniu nieważnościowym, w którym przedmiotem kontroli była kończąca postępowanie administracyjne w pierwszej instancji decyzja organu tej Gminy (Wójta Gminy). Brak interesu prawnego miał charakter ewidentny i oczywisty, co skutkowało niedopuszczalnością skargi, a w rezultacie jej odrzuceniem na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. z innych przyczyn niż wskazane w pkt 1-5 tego artykułu (por. post. NSA z dnia 13 czerwca 2007 r. sygn. akt II FSK 1337/06 oraz z dnia 2 października 2012 r. sygn. akt II OSK 2300/12, post. WSA w Lublinie z dnia 19 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Lu 410/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Uznanie, że skarga Gminy [...] jest niedopuszczalna wyłącza ocenę legalności zakwestionowanej nią decyzji w przedmiotowej sprawie, jednakże nie pozbawia strony skarżącej ochrony prawnej przewidzianej w art. 53 § 3 P.p.s.a. Wobec tego, że z treści skargi wynikało, że podlega ona odrzuceniu (z uwagi na brak legitymacji skargowej) Sąd odstąpił od wzywania strony skarżącej do uiszczenia wpisu sądowego od skargi (art. 222 P.p.s.a.)