II SA/Rz 790/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Ewa Partyka NSA Małgorzata Wolska /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi T. Ł. na uchwałę Rady Miasta Sanoka z dnia 20 marca 2014 r., nr LVI/448/14 w przedmiocie nadania nazw ulicom -skargę oddala- W dniu 20 marca 2014 r. Rada Miasta Sanoka, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.), po zasięgnięciu opinii Rady Dzielnicy Wójtowstwo, podjęła uchwałę Nr LVI/448/14 w sprawie nadania nazw ulicom w dzielnicy Wójtowstwo w Sanoku. W § 1 uchwały nadano następujące nazwy ulicom, będącym drogami wewnętrznymi, położonymi w Dzielnicy Wójtowstwo w Sanoku: 1) ulica Sosnowa – zlokalizowana od ulicy Biała Góra w kierunku północnym, na działce nr 688/8, stanowiącej własność Gminy Miasta Sanoka; 2) ulica Świerkowa – zlokalizowana od ulicy Biała Góra w kierunku północno-wschodnim, na działce nr 688/6, stanowiącej Gminy Miasta Sanoka; 3) ulica Modrzewiowa – zlokalizowana od ulicy Biała Góra w kierunku południowym, na działkach nr 702/1, 702/2, 696, 701, 731/1, 732/3, stanowiących własność Gminy Miasta Sanoka. Usytuowanie oraz przebieg ww. ulic zilustrowano na szkicach sytuacyjnych, stanowiących załącznik nr 1-3 do uchwały. Wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi Miasta Sanoka (§ 2). Zaś w § 3 wskazano, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. W dniu 10 kwietnia 2014 r. (data wpływu pisma do organu) grupa mieszkańców ulicy Biała Góra w Sanoku, w tym T. Ł., wezwali Radę Miasta Sanoka do usunięcia naruszenia prawa, poprzez uchylenie tej uchwały w części dotyczącej nadania nazwy ulicy "Modrzewiowa". Wskazali, że uchwałą tą ulicy Biała Góra nadano nową nazwę – Modrzewiowa, bez odwołania poprzedniej nazwy. Wyrazili niezadowolenie z faktu, że organ bez żadnych konsultacji z nimi, bez możliwości wypowiedzenia się w tej sprawie, zmienił nazwę ulicy, a teraz muszą ponosić koszty wymiany dowodów osobistych, tabliczek na ogrodzeniach i budynkach. Ich zdaniem nie zachodziła konieczność nadawania nazwy ulicy, gdyż posiada już ona nazwę - ul. Biała Góra, która jest nazwą historyczną, zaewidencjonowaną pod nr 4270-53/78 w zasobach geodezyjnych województwa podkarpackiego. Ulica jest zlokalizowana na tych samych działkach, którym Rada Miasta nadała nazwę ul. Modrzewiowa. Wobec braku odpowiedzi organu na powyższe wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, pismem z dnia 27 maja 2014 r. (data złożenia pisma w siedzibie organu) J. B., S. Ł., M. Ł., T. Ł., Ł. M., H. M., E. R., E. P., złożyli za pośrednictwem Rady Miasta Sanoka wspólną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, na opisaną powyżej uchwałę Rady Miasta Sanoka z dnia 20 marca 2014 r. Wyżej wymienieni zawnioskowali o stwierdzenie jej nieważności w części dotyczącej § 1 ust. 1 pkt 3 uchwały, dotyczącej nadania nazwy ulicy Modrzewiowa oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Kwestionowanej uchwale zarzucili naruszenie art. 2, art. 7, art. 32, art. 88 ust. 1, art. 171 ust. 1 Konstytucji RP; naruszenie art. 91 ust. 1 u.s.g. oraz art. 4 ust. 6 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego (zwana dalej "EKST"), sporządzonej w dniu 15.10.1985 r. Skarżący podkreślili, że jako członkowie społeczności lokalnej, tj. jako mieszkańcy ulicy, której dotyczy zaskarżona uchwała, posiadają interes prawny i faktyczny w jej zaskarżeniu, a wynika to z art. 3 ust. 1 EKST. Dodatkowo skarżący swój interes prawny wywiedli z nałożonych na nich obowiązków administracyjnych a związanych ze zmianą adresu. Zwrócili uwagę na wysokie koszty i uciążliwości z tym związane, tj. obowiązek wymiany wszystkich dokumentów zawierających adres zamieszkania, przy czym co podkreślili, kwestionowana uchwała nie wskazuje źródeł ich finansowania. Jak podali uchwałą tą w rzeczywistości "zmieniono", a nie "nadano" (jak to określa uchwała), nazwę ulicy przy której mieszkają, a zmiana ta ma bezpośredni wpływ na ich prywatną sferę życia, jak i funkcjonowanie w społeczeństwie. Ulica przy której mieszkają istnieje, posiada nazwę: Biała Góra i jest zaewidencjonowana pod nr 4270-53/78 w zasobach geodezyjnych województwa podkarpackiego. Przy czym brak jest prawnych obowiązków do zmiany czy nadania nazwy ulicy (która nazwę tę już posiada). Dodatkowo Rada Dzielnicy, na opinię której powołano się w uchwale, nigdy nie konsultowała z nimi zmiany nazwy ulicy. Uchwała jest aktem dyskryminowania, dotyczy tylko fragmentu ulicy. Skarżący zwrócili również uwagę na brak uwzględnienia przez Radę Miasta Sanoka uwarunkowania historycznego nazwy ulicy, a także na stworzenie zagrożenia socjalno-bytowego (problem z dojazdem odpowiednich służb). Zdaniem skarżących kwestionowana uchwała narusza także art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w zw. z art. 7 i art. 2 Konstytucji RP, bowiem jako akt prawa miejscowego winna zostać ogłoszona w Dzienniku Urzędowym, czego nie uczyniono. Odnośnie nadania nazw pozostałym ulicom, a wymienionym w uchwale, skarżący wyjaśnili, że powyższe nie budzi wątpliwości, gdyż są to nowo utworzone ulice. W odpowiedzi na skargę Burmistrza Miasta Sanoka wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Odnosząc się do zarzutów skarżących podkreślił, że Rada Miasta Sanoka uchwałę w sprawie nadania nazw ulicom, które nie są drogami publicznymi, podjęła na postawie art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym, który to stanowi samodzielną podstawę do jej podjęcia. Wyjaśniono, że zgodnie z uchwałą Rady Miasta Sanoka z dnia 20.09.2011 r., Nr XIV/126/11 w sprawie zaliczenia niektórych dróg na terenie miasta Sanoka do kategorii dróg gminnych, ulica Biała Góra stanowi drogę gminną do placu manewrowego. Nie obejmuje natomiast dróg wewnętrznych zlokalizowanych w jej sąsiedztwie. Do dnia podjęcia uchwały, nowym budynkom, przy istniejących drogach wewnętrznych bez nazwy, ze względu na konieczność nadawania im numeru porządkowego, nadawano numery przyporządkowane do najbliższej ulicy z nazwą, w przedmiotowej sprawie – ulicy Biała Góra. Organ podał, że drogi wewnętrzne, którym nadano nazwy kwestionowaną uchwałą, nigdy formalnie (w drodze uchwały) nie zostały dołączone do ulicy Biała Góra. Przy tym drogi te nie spełniają warunków by móc uzyskać status dróg gminnych. Celem podjęcia ww. uchwały było uporządkowanie nazewnictwa ulic, jak również numeracji porządkowej budynków w tym rejonie. Organ wyjaśnił, że zachowanie prawidłowej numeracji porządkowej umożliwia właściwą i jednoznaczną identyfikację nieruchomości m.in. dla zapewnienia skutecznego dojazdu służbom ratunkowym. Wbrew zarzutom skarżących nadawanie nazw ulicom, także niepublicznym jest obowiązkiem gminy, a nie dyskryminowaniem skarżących i narażeniem ich na ponoszenie kosztów. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ stwierdził, że w gminach, które uzyskały status miasta – ulice, także niepubliczne, mające charakter ogólnodostępnych dróg wewnętrznych, muszą mieć nadawane nazwy, a jedynym organem, który ma do tego kompetencje, jest rada gminy. Za chybione uznano zarzuty o nadaniu nazwy ulicy, która już taką nazwę posiadała, a także podnoszone w tym zakresie aspekty historyczne. Podkreślono, że w terenie ulica ta to droga utwardzona i po podjęciu uchwały nieruchomości przyporządkowane dotychczas do ul. Biała Góra zostały przenumerowane do ul. Modrzewiowej. Zgodnie z obowiązującymi przepisami Rada Miasta nie miała także obowiązku konsultowania nadania nazwy ulicy z jej mieszkańcami. Uchwała została jednakże podjęta po pozytywnym zaopiniowaniu Rady Dzielnicy Wójtowstwo. Za całkowicie bezpodstawne organ uznał pozostałe zarzuty podniesione w skardze, w tym zarzut braku nadania uchwale waloru aktu prawa miejscowego. Przyjmując za wyrokiem WSA w Rzeszowie z dnia 6.06.2008 r., sygn. akt II SA/Rz 295/08 oraz z 9.04.2008 r., sygn. akt II SA/Rz 136/08 organ wyjaśnił, że uchwała o nadaniu nazwy ulicy nie stanowi aktu prawa miejscowego, w związku z czym nie podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Końcowo organ podkreślił, że skarżący nie wykazali naruszenia prawa lub ich interesu prawnego przez zaskarżoną uchwałę. Wobec nieuzupełnienia braków fiskalnych skargi przez J. B., S. Ł., M. Ł., Ł. M., H. M., E. R., E. P., postanowieniem z dnia 4 września 2014 r., sygn. akt II SA/rz 790/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił ich skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Skarga T. Ł. nie jest uzasadniona. Skarga ta została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.). Stosownie do tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W przeciwieństwie więc do legitymacji w postępowaniu administracyjnym poddanym regułom K.p.a. i w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie (art. 28 K.p.a.), uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Materia skarżonej uchwały (nadanie nazwy ulicom) mieści się w pojęciu sprawy z zakresu administracji publicznej. Nadto skarga poprzedzona została wezwaniem Rady Miasta Sanoka do usunięcia naruszenia prawa (pismo z dnia 5.04.2014 r.), a odpowiedz na to wezwanie nie została skarżącemu udzielona. Przesądziwszy zatem o dopuszczalności skargi (wniesionej z zachowaniem terminu określonego w art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Sąd zobowiązany był dokonać oceny, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza interes prawny (uprawnienie) skarżącego, o którym mowa w cyt. wyżej art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Obowiązek bowiem uwzględnienia skargi powstaje dopiero wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego (lub uprawnienia) skarżącego jest związane jednocześnie z naruszeniem przepisów prawa, tj. obowiązującej w dacie podjęcia skarżonej uchwały normy prawa materialnego. Naruszenie interesu prawnego, o jakim mowa w tym przepisie łączyć musi naruszenie subiektywnie pojmowanego interesu skarżącego (interes prawny powinien wynikać z przepisów prawa materialnego) z obiektywnym nieprzestrzeganiem norm prawnych powszechnie obowiązujących przez organ gminy podejmujący uchwałę (zob. wyrok NSA z dnia 9.06.1995, IV SA 346/93, ONSA 1996/3/125). Takie naruszenie ma mieć charakter aktualny i realny (a nie hipotetyczny), stąd też może nastąpić w sytuacji, gdy przysługujące skarżącemu konkretne prawo podmiotowe wynikające z norm prawa materialnego, zostałoby naruszone kwestionowaną uchwałą (najpóźniej w dacie wniesienia skargi). Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowił art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Przepis ten stanowi, iż do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach herbu gminy, nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086, z późn. zm.), a także wznoszenia pomników. Podkreślić w tym miejscu należy, że w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2005 r., II OPS 2/05 (ONSA i WSA Nr 5/05, poz. 88) przyjęto, że przepis art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 6 i 7 ust. 1 pkt 2 tej ustawy może stanowić samodzielną podstawę do nadawania nazw ulicom, które nie są drogami publicznymi w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W uzasadnieniu tej uchwały wskazano, że kompetencja do nadawania nazw ulicom w drodze uchwały rady gminy na podstawie w/w normy obejmuje ulice publiczne i niepubliczne, a przepis art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym może stanowić wystarczającą podstawę podjęcia takiej uchwały. Podzielając stanowisko wyrażone w powyższej uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd w składzie orzekającym w sprawie niniejszej uznał, że zaskarżona uchwała oparta jest na właściwej podstawie (stanowi ją obowiązująca norma prawna). Zaskarżoną uchwałą nadana została nazwa m.in. drodze wewnętrznej położonej w dzielnicy Wójtowstwo w Sanoku, tj. "ul. Modrzewiowa" zlokalizowana od ul. Biała Góra w kierunku południowym, na działkach stanowiących własność Gminy Miasta Sanoka o numerach 702/1, 702/2, 696, 701, 731/1 i 732/3. Wbrew twierdzeniom skargi, ta droga wewnętrzna nigdy formalnie (w drodze uchwały) nie została włączona do ul. Biała Góra, będącej drogą gminną zgodnie z uchwałą Nr XIV/126/1 Rady Miasta Sanoka w sprawie zaliczenia niektórych dróg na terenie miasta Sanoka do kategorii dróg gminnych (opubl. w Dz. Urz. Woj. Podkarpackiego Nr 174, poz. 2537), znajdującej się w aktach sprawy. Stanowisko skarżącego, iż droga wewnętrzna zlokalizowana na w/w działkach, jakoby posiadała już nazwę, tj. ul. Biała Góra i w związku z tym nadając tej drodze nazwę "ul. Modrzewiowa" w rzeczywistości uchwałą zmieniono jej dotychczasową nazwę jest chybione, a w szczególności nie znajduje żadnego wsparcia chociażby w załącznikach do uchwały (ilustrujących usytuowanie i przebieg ulic Sosnowa, Świerkowa i Modrzewiowa), a także wydruku z Portalu Systemu Informacji Przestrzennej Sanok (o charakterze poglądowym) przedstawiającego przebieg ul. Biała Góra. Przede wszystkim jednak skarżący na poparcie prezentowanego stanowiska nie przedłożył żadnych dowodów. Nie może więc budzić jakichkolwiek wątpliwości, że skarżący nie wykazał, iż z normy prawa materialnego powołanej w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały przysługiwało mu konkretne prawo podmiotowe, a które później zostało naruszone kwestionowaną uchwałą. Okoliczności takiej skarżący również nie wykazał odwołując się do przepisu art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego (Dz.U. z 1994 r., Nr 124, poz. 607), jak również wywodząc swój interes prawny z nałożonych obowiązków administracyjnych "związanych ze zmianą adresu" i związanych z tym kosztów. W świetle wspomnianego art. 3 ust. 1 EKST interes mieszkańców gminy ma walor interesu prawnego, w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (zob. wyrok NSA z dnia 19.01.2000 r., I SA 1670/99). Mając jednakże na uwadze uzasadnienie do projektu skarżonej uchwały, a także treść protokołu z sesji Rady Miasta Sanoka w dniu 20 marca 2014 r. w zakresie dotyczącym rozpatrzenia wniosku Burmistrza Miasta "w sprawie nadania nazw ulicom w Dzielnicy Wójtostwo w Sanoku, z ewentualnym podjęciem uchwały w tej sprawie", podjęcie kwestionowanej uchwały bez wątpienia nastąpiło przy respektowaniu interesu społeczności lokalnej (mieszkańców ulicy). Nie stanowi naruszenia prawa to, że skarżona uchwała nie została ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Jak trafnie wyjaśniono w odpowiedzi na skargę z odwołaniem się do wyroków tut. Sądu (II SA/Rz 295/08, II SA/Rz 136/08), uchwała w sprawie nadania nazwy ulicom nie stanowi aktu prawa miejscowego i dlatego jej wejście w życie nie jest uzależnione od uprzedniego jej ogłoszenia w dzienniku urzędowym, nie można więc jej zarzucić sprzeczności z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2011 r., Nr 197, poz. 1172). Reasumując, stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa, a tym samym obiektywnie rozumianego interesu prawnego skarżącego, co w rezultacie wyklucza uwzględnienie skargi. Dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) skarga została oddalona.