II SA/Rz 794/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur-Selwa /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi J. C. na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącego J. C. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (dalej: "PWIS", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] maja 2020 r. r [...], wydane w przedmiocie stwierdzenia terminu do wniesienia odwołania. Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: Decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...], Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny (dalej: "PPIS" lub "organ I instancji") wymierzył J. C. (dalej: "skarżącemu") karę pieniężną w wysokości 10 000 zł za niestosowanie się do zakazu odbywania imprez, spotkań i zebrań niezależnie od ich rodzaju. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru znajdującego się w nadesłanych akt administracyjnych wynika, że ww. decyzja została doręczona skarżącemu w dniu 24 kwietnia 2020 r. W dniu 22 kwietnia 2020 r. skarżący nadał w placówce operatora pocztowego, wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 1041), skierowane do PWIS za pośrednictwem PPIS odwołanie od opisanej wyżej decyzji organu I instancji. Postanowieniem z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.) - dalej: "K.p.a.", stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Organ odwoławczy wskazał, że skoro decyzja organu I instancji została doręczona skarżącemu w dniu 24 kwietnia 2020 r., to czternastodniowy termin przewidziany na wniesienia odwołania, o którym w art. 129 § 2 k.p.a., rozpoczął bieg 25 kwietnia 2020 r. i upłynął z dniem 8 maja 2020 r. Pomimo prawidłowego pouczenia, skarżący wniósł odwołanie w dniu 22 kwietnia 2020 r., a zatem przed dniem jej doręczenia. Okoliczność ta powoduje, że odwołanie uznać należało za wniesione z uchybieniem terminu, co z kolei obligowało do stwierdzenia tego faktu w drodze postanowienia wydanego na podstawie art. 134 K.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, J. C. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i rozpatrzenie wniesionego odwołania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: I. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że Skarżący wniósł odwołanie przed wydaniem decyzji; II. niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia, w tym sposobu i terminu powzięcia wiadomości o treści decyzji oraz sposobu i terminu, a także trybu złożenia odwołania; III. błąd subsumcji polegający na przyjęciu, że jedynym właściwym terminem do wniesienia odwołania jest termin ustalony w oparciu o dowód doręczenia decyzji, podczas gdy nie ma podstaw do wyłączenia możliwości złożenia odwołania przed doręczeniem, a po zapoznaniu się z treścią decyzji; IV. art. 134 K.p.a., poprzez przyjęcie, iż w niniejszej sprawie zachodzi uchybienie terminu do wniesienia odwołania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy w orzecznictwie wskazuje się, iż uchybienie terminu odnosi się do sytuacji dokonania czynności po upływie terminu; V. art. 7 K.p.a., poprzez pochopne potraktowanie złożonego przez stronę pisma, niewyjaśnienie stanu faktycznego konkretnej sprawy i pominięcie interesu skarżącego, którego intencją było wniesienie odwołania, w konsekwencji naruszenie art. 15 K.p.a. oraz art. 78 Konstytucji RP poprzez odmowę stronie prawa do dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia sprawy i odmowę nadania biegu złożonemu przez nią odwołaniu; I. art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, poprzez pozbawienie skarżącego możliwości sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony uprzednio na mocy ustawy; I. art. 7 K.p.a., a to poprzez niezastosowanie się do przepisu w postaci braku podjęcia wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego i brak podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy; I. art. 77 w zw. z art. 84 § 1 w zw. z art. 85 § 1 K.p.a., a to poprzez brak działania które ma na celu wyczerpujące zebranie i przeprowadzenie materiału dowodowego, brak podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, I. art. 107 § 3 k.p.a. i art. 11 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie szeregu okoliczności natury faktycznej i prawnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Przepis ten odpowiednio stosuje się również do zażaleń na postanowienia (art. 144 k.p.a.). W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że niedopuszczalność odwołania i uchybienie terminu wniesienia odwołania są odrębnymi instytucjami proceduralnymi. Zagadnienie niedopuszczalności odwołania (zażalenia) nie zostało zdefiniowane w k.p.a., dlatego przyjmuje się, że warunki dopuszczalności odwołania wynikają z przepisów k.p.a. określających przedmiot zaskarżenia, tok postępowania, a także określających podmioty uprawnione do wniesienia odwołania. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przesłanek o charakterze przedmiotowym i podmiotowym. Do przesłanek o charakterze przedmiotowym zalicza się m.in.: zaskarżenie aktu nie będącego decyzją administracyjną w rozumieniu k.p.a. albo wniesienie odwołania od decyzji, która nie została doręczona lub ogłoszona stronie, wyłączenie możliwości wniesienia odwołania w stosunku do określonych rodzajów decyzji administracyjnych wydawanych w postępowaniu jednoinstancyjnym przez przepis ustawowy, czy też w sytuacji, gdy środek zaskarżenia został wniesiony przedwcześnie. Jeśli chodzi zaś o przesłanki niedopuszczalności odwołania o charakterze podmiotowym to należy do nich niezdolność odwołującego się do czynności prawnych oraz oczywisty brak legitymacji odwoławczej. Natomiast z uchybieniem terminu do wniesienia odwołania (zażalenia) mamy do czynienia w sytuacji gdy taki środek zaskarżenia zostanie złożony po upływie terminu do jego wniesienia. Wejście aktu do obrotu prawnego jest więc warunkiem dopuszczalności środka zaskarżenia, nie zaś jego terminowości. Środek zaskarżenia jest bowiem niedopuszczalny m.in. przed wejściem zaskarżonego aktu do obrotu prawnego, a za wniesiony z uchybieniem terminu może być uznany wtedy, gdy składa się go po upływie terminu. Tym samym jeżeli odwołanie (zażalenie) zostało wniesione, zanim rozstrzygnięcie weszło do obrotu prawnego w rozumieniu art. 110 k.p.a., to organ odwoławczy powinien stwierdzić niedopuszczalność odwołania (zażalenia) na podstawie art. 134 k.p.a. (por. wyrok NSA z 5 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 831/07 oraz z dnia 19 maja 2016 r., sygn. akt II GSK 2734/14; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podstawa prawna zaskarżonego postanowienia o niedopuszczalności odwołania był art. 134 k.p.a. w zw. z art. 129 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy wskazał, że skoro decyzja organu I instancji została doręczona skarżącemu w dniu 24 kwietnia 2020 r., to czternastodniowy termin przewidziany na wniesienia odwołania, o którym w art. 129 § 2 k.p.a., rozpoczął bieg 25 kwietnia 2020 r. i upłynął z dniem 8 maja 2020 r. Pomimo prawidłowego pouczenia, skarżący wniósł odwołanie w dniu 22 kwietnia 2020 r., a zatem przed dniem jej doręczenia. Okoliczność ta powoduje, że odwołanie uznać należało za wniesione przedwcześnie, co z kolei obligowało do stwierdzenia tego faktu w drodze postanowienia wydanego na podstawie art. 134 K.p.a. Zasadniczą przesłanką powodującą konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia było błędne uznanie przez organ administracji publicznej, iż odwołanie zostało złożone przez Skarżącego przedwcześnie. Zwrócić należy uwagę, że składając odwołanie na postanowienie PINB Skarżący zidentyfikował decyzję wskazując datę jej wydania oraz jego numer. Odwołanie zawierało również zarzuty stawiane decyzji oraz ich uzasadnienie. Oznacza to niewątpliwie, że w dniu sporządzania odwołania skarżący zapoznał się z treścią decyzji organu. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wyrażony w wyroku z dnia 28 lutego 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 1250/17 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl), iż przepisy o doręczeniach mają charakter norm gwarancyjnych, służących ochronie praw strony. Podstawowy cel każdego dokonywanego doręczenia, jego istota, sprowadza się do przekazania treści orzeczenia (innego pisma) do świadomości strony. Sformalizowany, przewidziany w przepisach proceduralnych, tryb dokonywania doręczeń podporządkowany jest temu właśnie celowi i służyć ma zabezpieczeniu gwarancji procesowych każdej ze stron, tj. zagwarantowaniu dotarcia treści orzeczenia (innego pisma) do świadomości strony. W konsekwencji zachowanie sformalizowanego trybu bynajmniej nie jest konieczne, jeśli tylko strona, dla której pismo było przeznaczone, oświadczy, że pismo to otrzymała. Takie oświadczenie strony zastępuje pokwitowanie i uważane jest za dostateczny dowód dotarcia do świadomości strony treści pisma. Przedwczesność środka zaskarżenia należy odnosić nie do daty sformalizowanego doręczenia decyzji danej stronie, lecz do daty wejścia tej decyzji do obrotu prawnego, co następuje zasadniczo z dniem dokonania pierwszego skutecznego doręczenia decyzji którejkolwiek ze stron postępowania. Innymi słowy, za przedwczesne, w powyższym rozumieniu, należy uznać odwołanie wniesione na decyzję, która nie weszła jeszcze do obrotu prawnego. Zarówno w doktrynie oraz w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że jeżeli decyzja znalazła się w posiadaniu strony, jakkolwiek nie nastąpiło to zgodnie z przepisami regulującymi procedurę doręczeń, to brak jest podstaw do przyjęcia, że wniesienie odwołania było przedwczesne (zob. M. Przybysz, Kodeks postępowania Administracyjnego Komentarz, lex/el., wyrok NSA z 19 maja 2016 r., sygn. akt II GSK 2734/14; wyrok NSA z 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 3/08; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu treść odwołania wskazująca szczegółowo na znajomość decyzji uprawdopodabnia twierdzenia zawarte w skardze, że przed prawidłowym doręczeniem decyzji skarżącemu zapoznał się ona z jej treścią. W konsekwencji Sąd przyjął, że przed prawidłowym doręczeniem skarżącemu decyzji, znalazła się ona w jego posiadaniu, a więc brak jest podstaw do przyjęcia, że odwołanie wniesione zostało przedwcześnie. Okoliczność ta powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia. Zastosowanie przepisu art. 134 w zw. z art. 129 § 2 k.p.a. w sposób prezentowany przez kasacyjnie organ byłoby przejawem nadmiernego formalizmu i ograniczenia praw strony do merytorycznej kontroli kwestionowanej przez nią decyzji. Sąd w tym składzie ma świadomość istnienia w judykaturze odmiennej oceny skutków wniesienia odwołania przez stronę, która zapoznała się z treścią decyzji, a której jeszcze formalnie, tj. zgodnie z przepisami rozdziału 8 "Doręczenia" Działu I k.p.a., nie doręczono (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2008 r., I OSK 831/07, czy w nowszym orzecznictwie np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 sierpnia 2018 r., I OSK 569/18, CBOSA.nsa.gov.pl). Niemniej jednak uogólniając, skłonić należy się do zaaprobowania tezy, wedle której – brak jest dostatecznie zasadnych przesłanek do wywodzenia o "przedwczesności" do wniesienia odwołania od decyzji przez stronę, której decyzji nie doręczono jeszcze zgodnie z przepisami rozdziału 8 "Doręczenia" Działu I k.p.a., a która to strona z treścią tej decyzji zapoznała się dzięki jej udostępnieniu np. przez inną osobę; w takim przypadku brak jest podstaw do stwierdzenia uchybienia terminu przez tę stronę jako "przedwczesnego" wniesienia odwołania od decyzji (art. 134 k.p.a.) (tak słusznie NSA w wyroku z dnia 30 maja 2019 r., II OSK 1320/18). Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł jak w wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.