II SA/Rz 797/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Maria Piórkowska Sędziowie NSA Stanisław Śliwa WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 listopada 2011 r. sprawy ze skargi Z. B. na akt Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu części opłaty za kartę pojazdu I. uchyla zaskarżony akt i stwierdza, że skarżącej Z. B. przysługuje uprawnienie do zwrotu części opłaty za kartę pojazdu w kwocie 425 zł /słownie: czterysta dwadzieścia pięć złotych/ wydaną dla samochodu osobowego nr rejestracyjny [...]. II. zasądza od Prezydenta Miasta [...] na rzecz skarżącej Z. B. 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 797/11 U Z A S A D N I E N I E Pismem z 15.07.2011 r. Z.B. zwróciła się do Prezydenta Miasta [...] o zwrot kwoty 425 zł stanowiącej nienależnie pobraną nadpłatę za wydanie karty pojazdu dla samochodu marki VOLKSWAGEN GOLF [..] nr rej.[..], zarejestrowanego w dniu 10.10.2005 r., w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. akt 6/04 (Dz. U. nr 115, poz. 119). W odpowiedzi udzielonej pismem z dnia 26 lipca 2011 r. Prezydent Miasta [..] odmówił zwrotu żądanej kwoty, informując, iż obowiązek pobrania opłaty w wysokości 500 zł wynikał z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310). Jednocześnie poinformował, że sprawa zwrotu zawyżonej opłaty może być rozstrzygnięta na drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. W dniu 1 sierpnia 2011 r. Z.B. wezwała Prezydenta Miasta [...] o usunięcie naruszenia prawa i o zwrot nienależnie pobranej nadpłaty w kwocie 425 zł. Organ ustosunkował się do tego wezwania w piśmie z dnia 4 sierpnia 2011 r., podtrzymując swoje stanowisko co do odmowy zwrotu kwoty 425 zł. Z.B. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na akt Prezydenta Miasta [...] odmawiający zwrotu części opłaty za kartę pojazdu, wnosząc o jego uchylenie i uznanie uprawnienia do zwrotu tej części opłaty oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca przytoczyła stan faktyczny sprawy, podkreślajac, że odmowa zwrotu nienależnie pobranej opłaty stanowi kontynuację, niezgodnej z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. nr 108, poz. 908 ze zm.), oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, praktyki pobierania opłat za wydanie karty pojazdu przez organ rejestrujący, o czym orzekł Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 17.01.2006 r., sygn. U 6/04. Zdaniem Trybunału wysokość opłaty – 500 zł – jest zawyżona, ponieważ nie uwzględnia ustawowych wytycznych zawartych w art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Skarżąca uważa, że pobranie od niej opłaty na mocy przepisu wykraczającego poza zakres upoważnienia udzielonego Ministrowi Infrastruktury, w wysokości zawyżonej w stosunku do unormowań wynikających z art. 77 ust. 5 cyt. ustawy, stanowi opłatę nienależnie uiszczoną. Skarżąca powołała się na orzecznictwo sądowoadministracyjne - wyrok NSA z dnia 24.02.2009 r., I OSK 418/8, uznający, że jeśli została stwierdzona niekonstytucyjność przepisu, a na jego podstawie dokonano czynności administracyjnej, możliwe jest zastosowanie "innych środków", do których odnosi się art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, w tym wypadku wystąpienie o zwrot nadpłaconej kwoty za kartę pojazdu. Skarżąca przywołała też uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 4 .02.2008 r., I OPS 3/07 (ONSAiWSA 2008/2/21), ) w której Sąd stwierdził, że skierowanie do organu żądania zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta [...] wniósł o jej odrzucenie, podtrzymując swoje stanowisko, iż sprawa nie podlega załatwieniu na drodze administracyjnej i powinna zostać skierowana na drogę postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, a jedynym jej kryterium, o ile ustawy nie stanowią inaczej, jest legalność czyli zgodność z prawem. Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a, kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące określonego uprawnienia lub obowiązku. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest akt Prezydenta Miasta [...], wydany na skutek wniosku Z.B., odmawiający zwrotu części opłaty za kartę pojazdu w wysokości 425 zł. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, głównie za sprawą uchwały składu siedmiu sędziów z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt IOPS 3/07, ONSAiWSA 2008/2/21, przesądzony został pogląd, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Uzasadniając takie stanowisko NSA wskazał, że obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu powstaje w toku indywidualnej sprawy administracyjnej o rejestrację pojazdu, rozstrzyganej przez organ administracji publicznej w drodze decyzji. Obowiązek uiszczenia opłaty ma charakter obowiązku administracyjnego , który wynika z przepisów prawa, a organ jest uprawniony do orzekania w przedmiocie tego obowiązku, przy czym nie ma podstawy do rozstrzygania o tym w drodze decyzji administracyjnej. Dalej NSA wskazał, że odnosząc się do żądania zwrotu opłaty za kartę pojazdu, organ odnosi się do obowiązku wynikającego z przepisu prawa, a więc podejmuje akt lub czynność, które nie są decyzją lub postanowieniem, na które jednak przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.. Wniesienie skargi w oparciu o ten przepis wymaga zachowania trybu określonego w art. 52 § 3 P.p.s.a., tj. uprzedniego wezwania na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa, w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sposób liczenia 30 – dniowego terminu do wniesienia takiej skargi został wskazany w art. 53 § 2 P.p.s.a. Skarżąca terminu tego dochowała, wzywając Prezydenta Miasta [...] do usunięcia naruszenia prawa pismem złożonym 2 sierpnia 2011 r., po wydaniu w dniu 26 lipca 2011 r. aktu odmawiającego zwrotu części opłaty, a następnie składając w dniu 11 sierpnia 2011 r. skargę. Przechodząc do oceny merytorycznej tego aktu, stwierdzić należy, że uprawnienie skarżącej do zwrotu nadpłaconej części opłaty za wydanie karty pojazdu zostało de facto przesądzone wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17.01.2006 r., sygn. akt U 6/04. Trybunał stwierdził niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. nr 108, poz. 908 ze zm.), poprzez wykroczenie poza zakres upoważnienia zawartego w tych przepisach, polegające na zawyżeniu wysokości opłaty za wydanie karty pojazdu. Kwestionowany przepis rozporządzenia niezgodnie bowiem ze wskazaniami zawartymi w art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 cyt. ustawy, w postaci nakazu uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty, ustalił opłatę uwzględniającą dodatkowe koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewidział. Dlatego też Trybunał uznał, że przepis ten jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji, który nakazuje wydawanie rozporządzeń w celu wykonania ustawy i wyklucza przejmowanie przez organ wydający rozporządzenia uprawnień ustawodawcy. Trybunał wskazał również, że opłata charakteryzuje się cechami podobnymi do podatku, z tym że w przeciwieństwie do podatków, jest świadczeniem ekwiwalentnym. Podwyższenie opłaty za wydanie karty pojazdu do wysokości 500 zł, nie pozostające w związku z kosztami świadczonej usługi, Trybunał uznał za sprzeczne z art. 217 Konstytucji. Skoro zatem przedmiotowa opłata pobrana została na podstawie przepisu, co do którego Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność zarówno z ustawą jak i z Konstytucją, to mimo że utrata mocy obowiązującej tego przepisu została odroczona do dnia 1 maja 2006r., stwierdzić należy, że był on niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą od samego początku jego obowiązywania. Z mocy zaś art. 178 ust. 1 Konstytucji RP sąd może w toku rozpoznawania sprawy oceniać, czy przepisy rozporządzenia są zgodne z przepisami ustawy i w przypadku stwierdzenia niekonstytucyjności aktu niższej rangi niż ustawa może odmówić z tego powodu jego stosowania. Stanowisko takie zostało ugruntowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. uchwały NSA z dnia 30.10.2000r., sygn. OPK 13/00, ONSA 2001/2/ 63, z dnia 15.12.2000r., sygn. OPK 20-22/00, ONSA 2001/3/104, z dnia 22.05.2000r., sygn. OPS 3/00, ONSA 2000/4/136, wyrok NSA z dnia 16.01.2006r., sygn. I OPS 4/05, niepublikowany). Konsekwencją stwierdzenia przez Sąd niekonstytucyjności przepisu, w dacie jego stosowania przez organ, jest ustalenie, że poddany kontroli sądowej akt polegający na odmowie zwrotu kwoty 425 zł wydany został bez podstawy prawnej. Pogląd ten jest powszechnie prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (m. in. wyroki WSA w Poznaniu z dnia 11.07.2008 r., sygn. akt II SA/Po 831/08 i WSA w Kielcach z dnia 30.09.2008 r., II SA/Ke 364/08, nie publ.), także w wyrokach tut. Sądu z dnia 7.01.2009 r., II SA/Rz 450/08 oraz z dnia 18.03.2009 r., II SA/Rz 671/08, od którego to wyroku NSA oddalił skargę kasacyjną, wyrokiem z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 842/09. W wyroku tym NSA stwierdził zasadność odmowy zastosowania przez Sąd I instancji § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu w związku z omawianym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, podkreślając, że odmowa zastosowania dotyczy wyłącznie wysokości opłaty należnej za kartę pojazdu, a nie podstawy prawnej do pobrania tej opłaty w ramach odpłatności za czynności powiatów. Odroczenie przez Trybunał utraty mocy obowiązującej § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r. do dnia 1 maja 2006 r. celem umożliwienia wprowadzenie do tego czasu nowej regulacji, zgodnej z Konstytucją, nie oznacza, że do czasu utraty mocy obowiązującej niniejszego przepisu należało pobierać opłatę w wysokości 500 zł, a jedynie w wysokości odpowiadającej kosztom druku i dystrybucji kart pojazdów. Sąd w pełni podziela zaprezentowane stanowisko, zgadzając się tym samym z argumentacją skarżącej. Należy również wskazać na naruszenie art. 90 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską. Od dnia 1 maja 2004r. tj. od dnia przystąpienia do Unii Europejskiej normy prawa wspólnotowego stały się częścią polskiego porządku prawnego. Zgodnie z uregulowaniami Traktatu oraz Aktu o warunkach przystąpienia, stanowiącego część Traktatu, normy prawa wspólnotowego mają pierwszeństwo przed przepisami zawartymi w krajowym systemie prawa. Z treści powołanego art. 90 Traktatu wynika, że Państwa członkowskie nie nakładają bezpośrednio lub pośrednio na towary z Państw Członkowskich jakichkolwiek podatków wewnętrznych wyższych od tych, które nakładają bezpośrednio lub pośrednio na podobne towary krajowe (zasada niedyskryminacji w ramach wspólnego rynku). Europejski Trybunał Sprawiedliwości w postanowieniu z dnia 10 grudnia 2007 r. w trybie prejudycjalnym w sprawie C-134/07 P.K. v. Gmina Miasta J. orzekł, że sporna opłata za wydanie karty pojazdu objęta jest zakazem z art. 90 akapit 1 TWE, co należy interpretować w ten sposób, że przepis ten sprzeciwia się opłacie takiej, jak przewidziana w §1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r., która to opłata jest nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w Polsce używanego pojazdu samochodowego, jeżeli jest on tam już zarejestrowany. Z tego również względu, skoro §1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003r. jest sprzeczny z art. 90 TWE zasadna jest odmowa jego zastosowania w niniejszej sprawie. Z przedstawionych względów i na podstawie art. 146 § 1 i § 2 P.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżony akt Prezydenta Miasta [..] i stwierdził, że skarżącej Z.B. przysługuje uprawnienie do zwrotu części opłaty za kartę pojazdu wydaną dla samochodu osobowego marki VOLKSWAGEN GOLF [...] nr rej. [...], w kwocie 425 zł. Sąd odstąpił od stosowania art. 152 P.p.s.a., bowiem charakter aktu odmawiającego przyznania uprawnienia wskazuje, że nie nadaje się on do wykonania. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a., uwzględniając w tym zakresie wniosek zawarty w skardze.