II SA/Rz 80/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak Sędziowie WSA Piotr Godlewski AWSA Karina Gniewek - Berezowska /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2022 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza z dnia [...] maja 2021 r. nr [...]. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy") z dnia 29 października 2021 r. nr SKO.4111/486/2021 utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza [...] (dalej: "Burmistrz", "organ I instancji") z dnia 17 maja 2021 r. nr ŚR.568.ŚP.2021 odmawiającą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W podstawie prawnej decyzji wskazano art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.; dalej: "u.ś.r."), a jej wydanie poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: Wnioskiem z dnia 13 kwietnia 2021 r. M.K. (dalej: "skarżąca") zwróciła się do Burmistrza o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad matką, B.K., legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Decyzją z dnia 17 maja 2021 r. organ I instancji odmówił przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu wskazał, że z orzeczenia wydanego przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. wynika, że daty powstania niepełnosprawności B.K. nie da się ustalić. W ocenie organu powyższe skutkuje ziszczeniem się negatywnej przesłanki, o której mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r., tj. niepełnosprawność nie powstała w okresie, o którym mowa w tym przepisie. Ponadto matka skarżącej pozostaje w związku małżeńskim, a jej mąż S.K. nie legitymuję się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a jedynie orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Uniemożliwia to przyznanie świadczenia ze względu na treść art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Organ stwierdził również, że skarżąca nie udowodniła, że zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy jej rezygnacją z zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki nad matką. Wskazał, że na dzień wydania decyzji skarżąca nie figuruje w rejestrze Powiatowego Urzędu Pracy, opłaca składki na ubezpieczenie w KRUS oraz zamieszkuje w bliskim sąsiedztwie mamy. Organ stwierdził jednocześnie, że z przeprowadzonego w dniu 23 kwietnia 2021 r. wywiadu środowiskowego wynika, że skarżąca sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką, lecz tego typu obowiązki, które wykonuje przy mamie można pogodzić z pracą zawodową. W odwołaniu skarżąca podniosła, że jej mama wymaga stałej opieki i nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować. Jej ojciec S.K. także jest osobą niepełnosprawną, wymaga opieki i dozoru. Ma poważne kłopoty z pamięcią – samodzielne, błędne dawkowanie lekarstw doprowadziło w przeszłości do [...] i leczenia szpitalnego. Ponadto występują u niego inne współistniejące choroby jak: [...]. Skarżąca podkreśliła, że koszty leczenia rodziców są wysokie, ale nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia ze względu na konieczność sprawowania nad nimi opieki. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia 29 października 2021 r., SKO utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska Burmistrza, co do stwierdzenia, że niemożność ustalenia momentu powstania niepełnosprawności u matki skarżącej stanowi przesłankę uniemożliwiającą przyznanie świadczenia. SKO wskazało, że w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później niż to wskazano w art.. 17 ust. 1b u.ś.r., kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności i oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Kolegium stwierdziło jednak, że przyznanie świadczenia jest niedopuszczalne ze względu na treść art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., gdyż matka skarżącej pozostaje w związku małżeńskim, a jej mąż nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zaznaczyło, że skarżąca nie przedłożyła organowi I instancji przed wydaniem decyzji dokumentu świadczącego o posiadaniu przez ojca orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ odwoławczy nie podzielił natomiast twierdzeń Burmistrza odnośnie niezachodzenia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją skarżącej z zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki, uznając takie stanowisko za dowolne i nieznajdujące oparcia w zebranym materiale dowodowym. Podsumowując swoje stanowisko, Kolegium stwierdziło, że skarżąca będzie uprawniona do złożenia nowego wniosku o przyznanie świadczenia w związku z opieką na matką w przypadku, gdy jej ojciec uzyska orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skarżąca wniosła o zmianę wydanej decyzji, podnosząc, że znalazła się w bardzo trudnej sytuacji materialnej spowodowanej koniecznością sprawowania opieki nad rodzicami. W uzasadnieniu skargi ponowiła argumentację przedstawioną uprzednio w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli jest decyzja utrzymująca w mocy decyzję odmawiającą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy u.ś.r. Zgodnie z art. 17 tej ustawy 1. Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. 1a. Osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. 1b. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. (...) Na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.: świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W sprawie z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego zwróciła się córka wymagającej opieki. Organ I instancji odmówił wnioskowanego świadczenia. Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia powołał art. 17 ust. 1b u.ś.r. a więc okoliczność, że niepełnosprawność podopiecznego nie powstała w żadnym z wymienionych w tym przepisie okresów tj. do ukończenia 18 roku życia, a w przypadku nauki w szkole lub w szkole wyżej do ukończenia 25 roku życia, a także art. 17 ust. 1 u.ś.r., tj. że zakres świadczonej opieki nie koliduje z możliwością podjęcia zatrudnienia. Jednocześnie stwierdził, że zakres wykonywanej opieki nie uzasadnia rezygnacji bądź niepodejmowania zatrudnienia, a ponadto, że mąż podopiecznej nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W toku postępowania odpadła negatywna przesłanka przyznania wnioskowanego świadczenia tj. wiek, w którym powstała niepełnosprawność u osoby wymagającej opieki. Organ II instancji prawidłowo zakwestionował stanowisko organu I instancji powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność art. 17 ust. 1b u.ś.r. z art. 32 ust. 1 Konstytucji w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną od wieku, w którym powstała niepełnosprawność. Kolegium, wbrew stanowisku organu I instancji, nie miało wątpliwości co do zakresu świadczonej opieki, jak również co do faktu rezygnacji przez skarżącą z zatrudnienia w celu podjęcia się opieki nad matką. Organ II instancji stwierdził natomiast istnienie drugiej negatywnej przesłanki przyznania wnioskowanego świadczenia, a mianowicie faktu, że obowiązek opieki nad matką wyprzedza obowiązek alimentacyjny męża – ojca skarżącej, który jak ustaliło nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, albo innym orzeczeniem równoznacznym – art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Swoje stanowisko Kolegium oparło na powołanych wyrokach Wojewódzkich Sądów Administracyjnych a także Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd w składzie orzekającym nie podziela stanowiska wyrażonego w powołanych przez Kolegium wyrokach. Podkreślić należy, że wyrok wydany w innej sprawie nie ma mocy wiążącej w sprawie, w której nie został wydany, a może stanowić jedynie pogląd wyrażony w sprawie. Sąd w składzie orzekającym opowiada się za taką wykładnią przepisów dotyczących świadczenia pielęgnacyjnego, które pozwolą na zapewnienie realnej pomocy osobie z orzeczonym znacznym stopnieniem niepełnosprawności i przyznanie tego świadczenia osobom rzeczywiście tą opiekę sprawującym. W ocenie Sądu ograniczenie się wyłącznie do stwierdzenia negatywnej przesłanki jaką jest brak orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności osoby zobowiązanej do opieki w pierwszej kolejności i odmowa na tej podstawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej w następnej kolejności, w oderwaniu od stanu faktycznego sprawy, może w niektórych przypadkach prowadzić do skutków sprzecznych z celem ustawy, a mianowicie braku zapewnienia realnej opieki osobie tego wymagającej. Na potrzebę takiej wykładni zwracał uwagę Naczelny Sąd Administracyjny. Dokonując wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. na gruncie stanów faktycznych, w których prawa do świadczenia pielęgnacyjnego domagała się osoba obciążona wobec niepełnosprawnego obowiązkiem alimentacyjnym w dalszej kolejności niż żyjący współmałżonek, który obiektywnie nie był zdolny tego obowiązku wypełnić. W procesie wartościowania wyników wykładni ww. przepisów Naczelny Sąd Administracyjny przyznawał pierwszeństwo wykładni celowościowej oraz systemowej, uwzględniającej takie wartości konstytucyjne jak dobro rodziny (art. 18 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP) i pomoc państwa osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji RP), pomijając sprzeczne z nimi wyniki wykładni literalnej (vide: wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2009 r., I OSK 722/09; wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2009 r., I OSK 723/09; wyrok NSA z dnia 18 lipca 2012 r., I OSK 190/12; wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2013 r., I OSK 1196/12; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2013 r., I OSK 1899/12; wyrok NSA z dnia 13 lutego 2013 r., I OSK 1526/12; wyrok NSA z dnia 18 listopada 2015 r., I OSK 1200/14; wyrok NSA z dnia 6 listopada 2014 r., I OSK 251/14; wyrok NSA z dnia 20 września 2013 r., I OSK 46/13; wyrok NSA z dnia 13 listopada 2015 r., I OSK 1230/14; wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2017 r., I OSK 1113/15; wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2021 r., I OSK 2103/20; wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2021 r., I OSK 2103/20, wszystkie powołane w sprawie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych orzeczenia.nsa.gov.pl). Stanowisko to podziela skład orzekający w niniejszej sprawie. Zaznaczyć przy tym należy, że konieczność przyznania pierwszeństwa wynikom wykładni celowościowej i systemowej art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a u.ś.r. aktualizuje się wyłącznie w określonym stanie faktycznym sprawy. Następuje to w sytuacji gdy wykładnia językowa, od której rozpoczyna się proces rekonstrukcji normy prawa, daje rezultaty nieakceptowalne na gruncie systemu prawa, pozostające w sprzeczności z nadrzędnymi przepisami konstytucyjnymi, znajdującymi bezpośrednie zastosowanie w razie sprzeczności z nimi norm niższego rzędu (art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji RP), ( wyrok NSA z 14 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 394/21). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy że brak ustaleń organów co do realnej możliwości sprawowania przez małżonka opieki nad niepełnosprawną żoną, nieusprawiedliwionym czyni pozbawienie córki prawa do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką z tego tylko powodu, że małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Stanowisko to jest o tyle uzasadnione jeśli wziąć pod uwagę, że matka skarżącej ma 84 lata, jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym na stałe, jest niezdolna do samodzielnej egzystencji. Leczy się u specjalistów: [...]. Z powodu [...] musi mieć codziennie zmieniane opatrunki. Wymagająca opieki ma zawroty głowy, kłopoty z pamięcią. Opieka polega na wykonywaniu wszystkich czynności związanych z higieną osobistą tj. myciu, praniu, przygotowywaniu i podawaniu posiłków, podawaniu leków, umawianiu wizyt lekarskich, realizacji recept. Opieka sprawowana jest w sposób stały ( całodobowo), ciągły i dotyczy wszystkich czynności życia codziennego także związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego, paleniem w piecu, zapewnieniem opału, remontem pomieszczeń, w tym przystosowaniu pomieszczeń do potrzeb osoby niepełnosprawnej. W odwołaniu skarżąca podniosła, że stan ojca, pomimo wydania w 2017 r., orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jest bardzo zły i nie może on sprawować opieki nad żoną, gdyż sam jej wymaga. Ma poważne kłopoty z pamięcią, co powoduje dysfunkcje w życiu codziennym i jest zagrożeniem dla życia w związku z koniecznością stałego przyjmowania lekarstw. Jest po [...]. Z powodu opieki nad rodzicami skarżąca nie jest w stanie podjąć pracy, a koszty tej opieki są bardzo wysokie. Porównanie stanu niepełnosprawności matki skarżącej i możliwości fizycznych małżonka podopiecznej budzi wątpliwości co do realności sprawowania tak wyznaczonych obowiązków opiekuńczych. Sąd nie może przejść obojętnie obok tego. Zwrócić dodatkowo należy uwagę na to, że ukończenie przez osobę wieku 75 lat, a tyle lat ukończył mąż wymagającej opieki, który ma 80 lat jest traktowane przez ustawodawcę w art. 16 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.ś.r. jako okoliczność świadcząca o niezdolności do samodzielnej egzystencji, uprawniająca do otrzymania zasiłku pielęgnacyjnego wyłącznie z uwagi na osiągnięty wiek. W świetle powyższego decyzja organu II instancji nie wyjaśniająca powyższych kwestii jest przedwczesna. Jednocześnie Sąd zwraca uwagę, że pismem z dnia 5 maja 2021 r. skarżąca została wezwana przez organ I instancji do uzupełninia części III złożonego wniosku dotyczącej zaprzestania prowadzenia gospodarstwa rolnego, w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Zauważyć należy, że decyzja organu I instancji została wydana przed upływem wyznaczonego terminu, kwestia ta nadal nie została wyjaśniona, a wymaga tego treść art. 17 b ust. 1 pkt 1 u.ś.r. Zgodnie z tym przepisem w przypadku, gdy o świadczenia, o których mowa w art. 16a i art. 17 u.ś.r. ubiegają się rolnicy, małżonkowie rolników bądź domownicy, świadczenia te przysługują odpowiednio rolnikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego. W aktach znajduje się informacja o posiadanym przez skarżącą gospodarstwie rolnym. W związku z powyższym uzupełnienie tych informacji będzie konieczne dla rozpoznania wniosku. Mając to wszystko na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, jako naruszającą art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Z uwagi na konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy Sąd uchylił również decyzję organu I instancji. Rozstrzygnięcie Sądu oparto na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c. p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. Postępowanie było wolne od opłat.