II SA/Rz 818/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Marcin Kamiński Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę -skargę oddala- Przedmiotem skargi KB decyzja Wojewody [.] z dnia [.] kwietnia 2016 r. nr [.] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, którą wydano w następujących okolicznościach; Podaniem z dnia 22 września 2015 r. BP (dalej zwany także jako inwestor) wystąpił o udzielenie pozwolenia na budowę 7 budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej wraz ze zjazdem, parkingami, infrastrukturą techniczną na działkach nr ewid. 2250/2 i 2250/1 przy ul. [.]. Decyzją nr [.] z dnia [.] listopada 2015 r. [.], Prezydent Miasta [.] działając na podstawie art. 28 ust. 1 i 2, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) zwana dalej w skrócie P.b., udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę uznając, że wniosek był kompletny, a przedłożony projekt budowlany zgodny z ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i uzyskał niezbędne uzgodnienia; w odrębnym postępowaniu inwestor uzyskał zaś zgodę na budowę zjazdu z drogi publicznej (krajowej). Jednocześnie zobowiązano inwestora do ustanowienia inspektora nadzoru inwestorskiego. W odwołaniu KB i LB zakwestionowali spełnienie przez inwestora warunku posiadania rzeczywistego dostępu przez teren inwestycji do drogi publicznej. Stan faktyczny na gruncie wskazuje, że część tzw. drogi serwisowej przyległej do terenu inwestycji, którą wskazano jako miejsce dostępu do drogi publicznej, zabudowana jest zatoką autobusową co powoduje, że dostęp ten nie jest rzeczywisty. Z kolei działka nr 2208, którą określono jako drogę wewnętrzną - ulicę MF mającą zapewnić dostęp do drogi publicznej, ma szerokość 70 cm. Nie jest to zatem droga, a tylko ścieżka. Planowane budynki nie będą miały zapewnionej dostępności komunikacyjnej. Wadliwie ustalono obszar oddziaływania inwestycji, a przez to krąg stron postępowania. Pisma w sprawie złożyli również FL i AL oraz JU, domagając się dopuszczenia ich do udziału w postępowaniu. Zostały one ocenione przez Wojewodę [.] jako odwołania. Opisaną na wstępie decyzją, po rozpatrzeniu odwołań KB, LB, FL, AL i JU, Wojewoda [.]: w punkcie 1. umorzył postępowanie odwoławcze z odwołań [.], a w punkcie 2. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r, poz. 23) zwana dalej w skrócie k.p.a.- w zakresie pkt 1 rozstrzygnięcia oraz art. 138 § 2 k.p.a. w zakresie pkt 2 rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że we wniosku inicjującym postępowanie błędnie oznaczono organ, do którego skierowano podanie. Zamiast Prezydenta Miasta [.] wskazano Wydział Architektury Urzędu Miasta [...]. Natomiast organ I instancji nie wypełnił części "H" formularza dotyczącej jego kompletności pod względem formalnym i materialnym. Wątpliwości budzi również oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ponieważ w części "B1" formularza w sposób nieczytelny podano imię i nazwisko wnioskodawcy. Ponadto, o ile oświadczenie to zostało sporządzone przez BP, to w części "D1" wskazano, że jest właścicielem działek nr 2250/2 i nr 2250/1. Tymczasem z wypisu skróconego z rejestru gruntów z dnia 4 sierpnia 2015 r. wynika, że jest on właścicielem działki nr 2250/2, a działka nr 2250/1 jest własnością Skarbu Państwa. Do wniosku nie dołączono też decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji gruntów rolnych lub leśnych przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne, lecz tylko jej nieuwierzytelnioną kopią bez klauzuli ostateczności, a zatem podanie dotknięte było brakiem formalnym podlegającym uzupełnieniu w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Kopia taka nie może bowiem stanowić dowodu w sprawie. Analiza akt wskazała też, że organ I instancji nie wywiązał się w sposób należyty z obowiązków określonych w art. 35 ust. 1 P.b. Oceniając decyzję o warunkach zabudowy i projekt budowlany stwierdzono, że granice działki budowlanej wskazane na części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu (str.37 projektu budowlanego) nie są tożsame z granicami wskazanymi w załączniku graficznym decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto pozwolenie na budowę nie obejmuje kwestii budowy przyłącza wodociągowego i kanalizacji sanitarnej oraz instalacji wewnętrznych, z wyłączeniem instalacji gazowej. Z projektu budowlanego nie wynika też jednoznacznie zakres przewidzianych do realizacji robót. Na części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu zaznaczono, że część sanitarna, w tym m.in. zabezpieczenie kanalizacji sanitarnej, zostanie objęta odrębnym postępowaniem oraz że opracowaniem nie objęto: miejsc postojowych, chodników, śmietników, ekranów dźwiękochłonnych oraz ciągu jezdnego. Natomiast w opisie do projektu zagospodarowania terenu zaznaczono m.in., że na działkach projektuje się łącznie 28 miejsc postojowych oraz miejsca do gromadzenia odpadków stałych. Wskazano też w pkt 6 opisu, że przyłącza sieci do budynku: wodociągowe i kanalizacji sanitarnej ujęte zostały w części instalacyjnej. Wyjaśnienia wymaga też kwestia demontażu ekranów akustycznych. Wyodrębnienie z projektu budowlanego m.in. przyłączy oraz infrastruktury drogowej w celu wykonania ich w kolejnym etapie inwestycji stanowi w ocenie Wojewody naruszenie art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego. Projektem budowlanym objęta została tylko instalacja gazowa w budynku. Projekt nowego budynku wymaga uwzględnienia wskazań z art. 5 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego oraz musi spełniać wymagania określone w rozporządzeniu w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Z kolei w przypadku opracowania dotyczącego charakterystyki energetycznej dla budynku "A" i "B" brakuje w aktach dokumentów potwierdzających stosowne uprawnienia dla osoby, która je opracowała. Dokumentów takich brakuje również w stosunku do projektanta branży drogowej. Wszystkie te uchybienia uzasadniały w ocenie Wojewody uchylenie decyzji I instancji, stosowanie do art. 138 § 2 k.p.a., w celu uzupełnienia materiału dowodowego przez organ I instancji. Za nietrafny uznano zarzut odwołania dotyczący kwestii dojazdu do terenu inwestycji, ponieważ kwestię tę przesądziła decyzja o warunkach zabudowy, która jest dla organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę wiążąca. Ulica MF spełnia warunki właściwej obsługi komunikacyjnej, a ponadto możliwy jest dostęp do drogi krajowej poprzez tzw. drogę serwisową położoną w jej pasie drogowym. Inwestor uzyskał także decyzję o pozwoleniu na budowę zjazdu z drogi krajowej nr [....]. Prawidłowo ustalono również obszar oddziaływania obiektu, obejmując nim działki nr 2250/2, 2250/1, 2208, 2248/1, 2248/2, 2249/1, 2249/2, 2251. W kwestii umorzenia postępowania z odwołań FL, AL i JU podano, że podmiotom tym nie przysługiwał status strony postępowania. FL i AL nie przysługują żadne prawa rzeczowe do nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji. Nie mogli zatem wnieść skutecznie odwołania. Z kolei działka należąca do JU o nr 2865/1, ze względu na jej parametry, nie może być uznana za działkę budowalną. Ma powierzchnię 201 m2 i szerokość wynoszącą od 1 do 7 m. Z tych przyczyn postępowanie odwoławcze w tym zakresie umorzono stosownie do art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W skardze KB, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i orzeczenia o kosztach postępowania, zarzuciła naruszenie przez Wojewodę art. 77 k.p.a. i art. 35 Prawa budowlanego. Skarżąca zgadza się z treścią rozstrzygnięcia organu odwoławczego, ale nie zgodziła się z oceną zarzutów podanych w odwołaniu, gdyż teren inwestycji nie ma zapewnionego realnego dostępu do drogi publicznej, ponieważ ulica MF nie zapewnia inwestycji dostępu komunikacyjnego. Kwestię tę mogłyby jednoznacznie wyjaśnić oględziny, których nieprzeprowadzono. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [.] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066). Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) zwana dalej w skrócie "p.p.s.a.", z którego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Poddawszy ocenie legalności zaskarżoną decyzję w granicach wyznaczonych przez wyżej przytoczone przepisy Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji w zakresie pkt 1 rozstrzygnięcia jest art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze. Organ odwoławczy uznał, że [.] nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu prowadzonym z wniosku BP o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę W zakresie pkt 2 zaskarżonej decyzji podstawą prawną jest art. 138 § 2 k.p.a., na podstawie którego po rozpatrzeniu odwołania KB i LB uchylono w całości decyzję organu I instancji. Oparcie decyzji na dwóch podstawach prawnych określonych w art. 138 k.p.a. w ocenie Sądu było dopuszczalne, gdyż mamy do czynienia z (jednym) postępowaniem wielopodmiotowym, w którym strony, jak i podmioty aspirujące do uznania ich za strony postępowania (w tej samej sprawy administracyjnej), dążą do "zwalczenia" decyzji wydajnej przez organ pierwszej instancji (tożsamość podstawy prawej, stanu faktycznego sprawy), co w istocie nastąpiło, jednakże jako skutek odwołania strony postępowania. Skarga wniesiona przez pełnomocnika KB odnosi się do całości decyzji, jednakże w uzasadnieniu skargi skarżącej stwierdza, że rozstrzygnięcie decyzji jest zgodne z żądaniem skarżącej, zawartym we wniesionym odwołaniu to organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził, że zarzuty odwołania nie są trafne. W uzasadnieniu odwołania wskazała, że inwestor ma obowiązek zapewnienia rzeczywistego, realnego dostępu nieruchomości do drogi publicznej, gdyż za taki dostęp nie można uznać drogi wewnętrznej MF, ani też od strony ul. L.. Zarzuciła też, że nie został przeprowadzony najprostszy dowód z oględzin, ani też organy nie zajęły stanowiska co do działki nr 2865/1. Zgodnie z dyspozycją art. 28 ust. 1 ust. 1 P.b. w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił przyczyny, dla których w stosunku do JU, FL i AL nastąpiło umorzenie postępowania odwoławczego. Wymienione podmioty, które wniosły odwołanie, nie wykazały interesu prawnego wynikającego z art. 28 Prawa budowlanego, że ich nieruchomości znajdują się w sferze oddziaływania planowanej inwestycji. Zgodnie z art. 3 pkt 20 P.b. przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia zagospodarowania terenu. Celem tej regulacji było więc przesądzenie w ustawie, że osoby trzecie mogą skutecznie kwestionować zamierzenie inwestycyjne jedynie wówczas, gdy mają w sprawie interes prawny i tylko w takim zakresie, w jakim zamierzenie to koliduje z ich uzasadnionym interesem opartym na konkretnym przepisie prawa materialnego. Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Ograniczenie w zagospodarowaniu terenu nie może być następstwem wzrostu obciążeń czy uciążliwości dla otoczenia związanych przyszłym użytkowaniem obiektu budowlanego, jeżeli nie jest oparte na konkretnym przepisie obowiązującego prawa (por. wyrok NSA z 20.10.2016 r. sygn. akt II OSK 246/16; LEX nr 2169080 Organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił obszar oddziaływania inwestycji i zapewnił udział w postępowaniu wszystkim właścicielom nieruchomości wchodzących w skład tego obszar, stosownie do art. 10 k.p.a. Zarówno AL jak i FL na wezwanie organu nie przedłożyły żadnych dokumentów potwierdzających jakikolwiek tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Za taki dokument nie mogła być uznana decyzja o warunkach zabudowy z dnia [.] listopada 1995 r. nr [.] dla inwestycji polegającej na budowie sieci kanalizacji sanitarnej " [.] " w miejscowości [.]. Natomiast JU jest właścicielką działki nr 2865/1 położonej w [.] o pow. 201 m2 o szerokości od 1m do 7m, która graniczy z ul. [.]. Fakt, że już aktualnie działka jest wykorzystywana dla przejazdu przez właścicieli nieruchomości sąsiednich nie oznacza, że pozostaje w oddziaływaniu planowanej inwestycji niezależnie od szczupłości terenu do zainwestowania. Jeżeli szerokość ulicy [.] jest niewystarczająca dla celów komunikacyjnych, a pomimo wszystko jest tak wykorzystywana łącznie z częścią nieruchomości z nią graniczących, to nie ma to związku ze sferą prawa budowlanego, jaką jest obszar oddziaływania inwestycji. Dlatego niezasadny jest zarzut skargi, że organy nie odniosły się do działki nr 2865/1. Sąd ponadto zauważa, że pkt 1 decyzji Wojewody [.] nie został zaskarżony przez osoby, których ten zakres rozstrzygnięcia dotyczy. Stosownie do art. 61ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm.) wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków w nim określonych, w tym między innymi gdy teren ma dostęp do drogi publicznej. Natomiast z art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 cytowanej ustawy wynika, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wiąże organ wydający pozwolenie na budowę. Zatem w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę organy architektoniczno-budowlane są związane treścią ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Wyrokiem z dnia 15 września 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 184/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę KB i LB na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [.] z dnia [.] grudnia 2014 r. nr [.], którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta [.] z dnia [.] października 2014 r. ustalającą warunki zabudowy z wniosku BP na planowane przedsięwzięcie inwestycyjne. Wyrok został zaskarżony skargą kasacyjną i sprawa zwisła przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pod syg. akt II OSK 111/16, która – do dnia wydania wyroku w niniejszej sprawie, nie została jeszcze rozpoznana. Nie zmienia to jednak postaci rzeczy, że ww. decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją ostateczną. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie przyjmuje się, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter promesy uprawniającej do późniejszego uzyskania pozwolenia na budowę na warunkach w niej określonych. Nie jest to akt upoważniający do podjęcia i realizacji inwestycji, ale stanowiący podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę. Dopiero w tym następnym postępowaniu organ architektoniczno-budowlany ustala szczegóły techniczne dotyczące planowanej inwestycji i ocenia, czy w świetle przepisów prawa budowlanego i przepisów wykonawczych do tego prawa możliwe jest udzielenie pozwolenia na realizację zamierzonej inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy, wydawana w braku obowiązującego dla terenu objętego wnioskiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ma rozstrzygnąć tylko o dopuszczalności realizacji określonego rodzaju inwestycji na tym terenie, a także określić warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych. Wspomnieć w tym miejscu należy o treści art. 134 p.p.s.a., że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę nie może wyjść poza granice przedmiotowe sprawy wyznaczone zaskarżoną decyzję w tym przypadku decyzją wydaną w sprawie pozwolenia na budowę. Niemożliwym jest zatem dokonywanie oceny decyzji o warunkach zabudowy w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest art. 138 § 2 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W ocenie Sądu Wojewoda [.] prawidłowo zastosował w ustalonych okolicznościach sprawy art. 138 § 2 k.p.a., gdyż istotnie postępowanie wymaga, aby było prowadzone w pełnym zakresie ze względu na naruszenie art. 33 P.b. Organ I instancji nie wywiązał się w sposób należyty z obowiązków określonych w art. 35 ust. 1 P.b. Stwierdzono też, że granice działki budowlanej wskazane na części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu (str. 37 projektu budowlanego) nie są tożsame z granicami wskazanymi w załączniku graficznym decyzji o warunkach zabudowy. Pozwolenie na budowę nie obejmuje kwestii budowy przyłącza wodociągowego i kanalizacji sanitarnej oraz instalacji wewnętrznych, z wyłączeniem instalacji gazowej. Z projektu budowlanego nie wynika też jednoznacznie zakres przewidzianych do realizacji robót. Na części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu zaznaczono, że część sanitarna, w tym m.in. zabezpieczenie kanalizacji sanitarnej, zostanie objęta odrębnym postępowaniem oraz że opracowaniem nie objęto: miejsc postojowych, chodników, śmietników, ekranów dźwiękochłonnych oraz ciągu jezdnego. Natomiast w opisie do projektu zagospodarowania terenu zaznaczono m.in. że na działkach projektuje się łącznie 28 miejsc postojowych oraz miejsca do gromadzenia odpadków stałych. W pkt 6 opisu wskazano, że przyłącza sieci do budynku: wodociągowe i kanalizacji sanitarnej ujęte zostały w części instalacyjnej. Wyjaśnienia wymaga też kwestia demontażu ekranów akustycznych. Wyodrębnienie z projektu budowlanego m.in. przyłączy oraz infrastruktury drogowej w celu wykonania ich w kolejnym etapie inwestycji stanowi w ocenie Wojewody naruszenie art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego. Projektem budowlanym objęta została tylko instalacja gazowa w budynku. Projekt nowego budynku wymaga uwzględnienia wskazań z art. 5 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego oraz musi spełniać wymagania określone w rozporządzeniu w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Z kolei w przypadku opracowania dotyczącego charakterystyki energetycznej dla budynku "A" i "B" brakuje w aktach dokumentów potwierdzających stosowne uprawnienia dla osoby, która je opracowała. Dokumentów takich brakuje również w stosunku do projektanta branży drogowej. Zakres prac projektowych, który wymaga uzupełnienia projektu budowlanego w pełni uzasadnia kasacyjne rozstrzygnięcie organu drugiej instancji wydane na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Mając na względzie powyższe Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.