II SA/Rz 821/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Ewa Partyka /spr./ NSA Maria Piórkowska Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi R. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...]. II SA/Rz 821/11 U Z A S A D N I E N I E Przedmiotem skargi R. J. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej jako SKO) z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] o odmowie przyznania w/w pomocy celowej ze środków budżetu państwa na zadania związane z zabezpieczeniem budynków mieszkalnych zagrożonych osunięciem ziemi w wyniku zdarzeń klęskowych mających miejsce w 2010 r. z tytułu powodzi. W podstawie prawnej decyzji organ odwoławczy powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., określanej dalej w skrócie jako k.p.a.) w związku z art. 40 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 ze zm. - zwana dalej w skrócie jako u.p.s.). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że R. J. i B. J. w dniu 11 czerwca 2010 r. złożyli w Ośrodku Pomocy Społecznej wniosek o przyznanie pomocy finansowej na zabezpieczenie osuwiska wzdłuż potoku D. w miejscowości P. na działce nr 1443, które stwarza zagrożenie stojącym w pobliżu budynkom mieszkalnym. Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] Burmistrz [...] odmówił przyznania R. J. pomocy celowej ze środków budżetu państwa na zadania związane z zabezpieczeniem budynków mieszkalnych zagrożonych osunięciem ziemi w wyniku zdarzeń klęskowych mających miejsce w 2010 r. z tytułu powodzi. W uzasadnieniu organ stwierdził, że w związku z osuwiskiem powstałym w wyniku powodzi z 3 –go na 4-go czerwca 2010 r. w obrębie rzeki D. doszło do osunięcia się znacznych mas ziemi, co stwarza zagrożenie dla budynku mieszkalnego znajdującego się na działce nr 1443, stanowiącego własność R. J. Na tej samej posesji znajduje się drugi budynek mieszkalny, tj. dom przy ul. M. [...], w którym mieszka wnioskodawca i jego rodzina. Dom znajduje się w dalszej odległości od czynnego osuwiska. Natomiast nieużytkowany budynek mieszkalny z garażem znajduje się w bliskiej odległości od tegoż osuwiska, co stanowi poważne zagrożenie dla jego stanu technicznego. Burmistrz podniósł, że przy podejmowaniu decyzji wziął pod uwagę fakt, że szkoda, czyli zagrożenie osuwiskiem dotyczy budynku mieszkalnego, którego R. J. jest właścicielem, ale w nim nie zamieszkuje, co więcej budynek ten nie jest wykończony, a w związku z tym nie jest oddany do użytku. Naprowadził, że nie może być przesłanką do udzielenia pomocy samo powstanie, na skutek zdarzenia losowego, straty w nieruchomości budynkowej, stanowiącej własność osoby ubiegającej się o pomoc społeczną w sytuacji, gdy osoba ta ma zaspokojone potrzeby życiowe w innym miejscu. Wskazał, że z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie wynika, aby istniało zagrożenie dla domu położonego w sąsiedztwie, gdzie rodzina mieszka i realizuje swoje potrzeby życiowe. W odwołaniu od tej decyzji R. J. wniósł o jej uchylenie. Podniósł, że osuwiskiem zagrożona jest cała jego posesja, na której znajduje się nowy budynek przygotowany do prac wykończeniowych i użytkowany w nie pełnym wymiarze oraz stary drewniany budynek liczący ponad 100 lat, w którym mieszka jego rodzina, wraz z budynkiem gospodarczym. Wyjaśnił, że przygotowywał nowy budynek do wykończenia i zamieszkania w nim. Jednakże z uwagi na występujące w 2010 r. powodzie, nastąpiło oberwanie ziemi, zagrażające zawaleniem się tego budynku. Wskazał, że nie jest w stanie sfinansować niezbędnych robót związanych ze stabilizacją gruntu, gdyż budynek wznoszony był od 1986 roku i włożył w niego wszystkie oszczędności, aktualnie zaś jest emerytem. SKO decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., opisaną na wstępie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że organ I instancji dokonał poprawnej analizy stanu faktycznego i prawnego w sprawie, przychylając się jednocześnie do stanowiska Burmistrza. Wskazało, że R. J. wnioskował o przyznanie zasiłku celowego w związku z koniecznością zabezpieczenia osuwiska przebiegającego wzdłuż jego posesji, które stwarza zagrożenie dla stojącego w pobliżu budynku mieszkalnego. Mimo, że wskutek tego zdarzenia strona może doznać strat materialnych, to jednak nie znalazła się w tak trudnej sytuacji, jak osoby, które na skutek powodzi utraciły możliwość funkcjonowania i gospodarowania w mieszkaniu. Organ odwoławczy wskazał analogicznie jak organ I instancji, że zagrożenie osuwiskiem dotyczy budynku, który nie był zamieszkiwany przez stronę, zaś takiego zagrożenia nie ma dla budynku przez nią zamieszkiwanego. Powołując się na wytyczne wynikające z pisma Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 lipca 2009 r., nr [...], wskazał, że jedną z pozytywnych przesłanek przyznania zasiłku jest brak możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, z czym nie mamy do czynienia w rozpatrywanym przypadku. W skardze na tę decyzję wniósł R. J. o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucił naruszenie art. 40 u.p.s, przez chybione przyjęcie, że organ I instancji dokonał poprawnej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy, które skutkuje odmową przyznania dla niego pomocy celowej ze środków budżetu państwa na zabezpieczenie jego budynku mieszkalnego zagrożonego osunięciem ziemi w wyniku powodzi zaistniałej w 2010 r. Podniósł, że koszt usunięcia zagrożeń osuwiskowych na jego działce jest duży i niemożliwy do poniesienia przez niego, gdyż wraz żoną są emerytami. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organów obu instancji, że nie znalazł się w tak trudnej sytuacji, jak osoby, które wskutek powodzi utraciły możliwość funkcjonowania i gospodarowania w mieszkaniu. Podkreślił, że pozwolenie na budowę otrzymał w ramach tzw. wymiany starej substancji mieszkaniowej na nową z obowiązkiem rozbiórki starego, ponad 100-letniego domu. Jednocześnie zarzucił organom obu instancji przekroczenie swobodnej oceny w ramach uznania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie z przyczyn, które stanowiły podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Skarga jest zasadna, aczkolwiek z przyczyn, które Sąd wziął pod rozwagę z urzędu. Powyższe stwierdzenie wynika z faktu, że sądowa kontrola zaskarżonej decyzji odbywa się w określonej kolejności. Najpierw sąd bada czy nie istnieją wady powodujące jej nieważność, następnie czy przestrzegane były przepisy postępowania administracyjnego w zakresie określonym postanowieniami art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c P.p.s.a. Kontrola zaś przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności, jeśli okaże się, że nie ma uchybień uprzednio wskazanych. W niniejszej sprawie umknęło uwadze organów obydwu instancji, że wniosek z dnia 4 czerwca 2010 r. złożył nie tylko R. J., ale także jego żona B. J. Także obydwoje małżonkowie sporządzili w dniu 9 czerwca 2010 r., a następnie złożyli pismo ponaglające. Tymczasem w postępowaniu, które prowadził organ I instancji, ale także w postępowaniu odwoławczym zapewniono udział jedynie R. J. Do Niego były kierowane wszystkie pisma i decyzje. Taka sytuacja odpowiada przesłance wznowieniowej przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. – bo składająca wniosek B. J. nie brała bez własnej winy udziału w postępowaniu. Tut. Sąd stoi konsekwentnie na stanowisku, że sformułowanie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. nie uzależnia w żaden sposób zastosowania powyższej podstawy uchylenia decyzji od wniosku bądź zarzutu strony, która nie brała bez własnej winy udziału w postępowaniu administracyjnym. Jest to bowiem obiektywnie rzecz biorąc naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania przewidziane w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (zob. uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 2009 r. sygn. akt I OSK 1220/08 – LEX nr 595613, z dnia 27 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 151/09 – LEX 486351, z dnia 2 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 496/05, Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wyroku z dnia 4 grudnia 2002 r. sygn. akt III RN 200/1, a także teza 7 komentarza do art. 145 P.p.s.a. – T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, LexisNexis Warszawa 2005 r.). W pierwszym ze wskazywanych wyroków NSA stwierdził, że dla konieczności zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. nie ma znaczenia, czy strona, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym złożyła wniosek o jego wznowienie, ani też okoliczność, czy strona pozbawiona możliwości czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym zaskarżyła decyzję kończącą to postępowanie do sądu administracyjnego. W każdym bowiem przypadku sąd powinien uwzględnić wystąpienie przesłanki stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania – także tej, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W ocenie Sądu w świetle art. 33 § 1 P.p.s.a. w przypadku stwierdzenia wskazanego naruszenia prawa strona, która bez swej winy nie brała udziału w postępowaniu nie jest stroną postępowania sądowoadministracyjnego jeśli nie zgłosiła swego udziału w nim w oparciu o ten przepis, stąd nie ma potrzeby badania czy jej wolą jest wzruszenie decyzji na wskazanej wyżej podstawie. Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. Dodatkowo jedynie Sąd zwraca uwagę, że wniosek inicjujący postępowanie obejmował budynki mieszkalne a nie zostało wyjaśnione w jakich warunkach żyje rodzina wnioskodawców w ponad stuletnim budynku mieszkalnym. Z akt sprawy nie wynika, że drugi budynek mieszkalny umożliwia życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Organy z naruszeniem zasad wynikających z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie zgromadziły dowodów na okoliczność w jakim stanie jest drugi dom oraz w jakich warunkach żyje rodzina wnioskodawców, co także mogło dać podstawy do orzeczenia jak w sentencji wyroku w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.