II SA/Rz 829/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Elżbieta Mazur-Selwa Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 listopada 2014 r. sprawy ze skargi P. I. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych -skargę oddala- Przedmiotem skargi P. I. jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych, którą wydano w następującym stanie sprawy; Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: PINB [...]) przeprowadził postępowanie w sprawie wykonania 4 otworów okiennych w ścianie granicznej budynku mieszkalno-handlowego w M. przy ul. [...]. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. PINB [...] "odmówił żądaniu przywrócenia budynku przy ul. [...] w M. do stanu zgodnego z pozwoleniem na budowę w przedmiocie wypełnienia 4 otworów okiennych w ścianie granicznej cegłą szklaną". Wskutek jednak uwzględnienia odwołania T. K. decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. WINB uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. PINB umorzył prowadzone postępowanie w sprawie wykonania 4 otworów okiennych, również i to rozstrzygnięcie zostało uchylone przez WINB decyzją z dnia [...] października 2013 r. Po kolejnym uzupełnieniu postępowania wyjaśniającego decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], PINB nałożył na P. I. obowiązek przedłożenia kopii rysunków wchodzących w skład projektu budowlanego z 1989 r. z naniesionymi zmianami dotyczącymi wypełnienia otworów okiennych w ścianie granicznej od strony działki 1728/1, a także oświadczenia kierownika budowy o dokonaniu w tracie budowy nieistotnych odstępstw, które dodatkowo powinno zostać podpisane przez projektanta. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623) zwana dalej w skrócie P.b. Organ I instancji ustalił, że przedmiotowy budynek wzniesiono w 1989 r. na podstawie pozwolenia na budowę, a zakończenie budowy zgłoszono właściwemu organowi. Ówczesny projekt budowlany przewidywał od strony działki własności T. i R. K., 4 otwory okienne wypełnione cegła szklaną. W trakcie budowy cegłę szklaną zastąpiono oknami ze szkłem zwykłym, czyli dokonano odstępstwa od projektu budowlanego. W świetle aktualnie obowiązujących przepisów brak jest podstaw do orzeczenia nakazu likwidacji okien, które znajdują się w ścianie usytuowanej w granicy działki. Ta graniczna działka nie jest działką budowlaną, gdyż ustanowiona jest na niej służebność przejazdu o szerokości 3 m. Odległość zaś przedmiotowego budynku od sąsiedniego budynku na działce po drugiej strony drogi wynosi 18 m. Dokonane odstępstwo nie nosiło cech istotnego, a zatem zastosowanie w sprawie znajdował przepis art. 57 P.b. Pomimo dokonania zgłoszenia zakończenia budowy, z powodu stwierdzonych odstępstw, należy obecnie uzupełnić te dokumenty z uwzględnieniem popełnionych odstępstw. W odwołaniu od powyższej decyzji T. K. zażądał od organu nałożenia na P. I. obowiązku zamurowania okien lub ich wypełnienia innym materiałem spełniającym wymagania przeciwpożarowe. Przedmiotowa ściana powinna być ścianą oddzielenia pożarowego, a wymagań takich nie spełnia. Opisaną na wstępie decyzją WINB uchylił w całości zaskarżoną decyzję i nakazał P. I. wykonać roboty budowlane polegające na demontażu 4 okien w ścianie granicznej budynku na działce nr 1729 od strony z działką nr 1728/1 oraz zamurowaniu powstałych otworów pustakami szklanymi lub innym materiałem niepalnym celem stworzenia ściany oddzielenia przeciwpożarowego w terminie do 31 sierpnia 2014 r. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji wadliwie zastosował w sprawie przepisy art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Obowiązki, o których mowa w tym przepisie dotyczą tylko określonych robót budowlanych, a na jego podstawie nie można nakazać przedłożenia określonych dokumentów. Ze zgromadzonych dowodów wynika, że budynek wzniesiono w 1989 r. Projekt budowlany przewidywał w ścianie granicznej budynku od strony działki nr 1728/1 cztery otwory wypełnione cegłą szklaną. Inwestor odstąpił jednak w tym zakresie od projektu realizując w miejscu tych otworów okna, co jest niezgodne z warunkami technicznymi. Z przepisów rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62) wynikało, że ściana w granicy działki powinna być ścianą pełną bez otworów okiennych i drzwiowych. Takie same regulacje w tym zakresie obowiązują aktualnie. Wobec tego zasadne było przeprowadzenie postępowania w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Aby doprowadzić budynek do stanu zgodnego z prawem należało na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nałożyć na inwestora określone w rozstrzygnięciu obowiązki. To zaś uzasadniało uchylenie decyzji organu I instancji i podjęcie rozstrzygnięcia o charakterze reformatoryjnym. Z rozstrzygnięciem powyższym nie zgodził się P. I., wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę, w której domaga się uchylenia zaskarżonej decyzji i orzeczenia o kosztach postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1) art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez jego błędne zastosowanie, jako że dokonane odstępstwo od projektu budowlanego było nieistotne w rozumieniu art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego, 2) przepisów postępowania poprzez nałożenie w decyzji organu odwoławczego obowiązku dalej idącego niż wynikający z niekwestionowanej przez niego decyzji organu I instancji, a tym samym pozbawienie go prawa do rozpatrzenia sprawy nałożenia tego obowiązku w dwuinstancyjnym postępowaniu administracyjnym, co stanowić ma rażące naruszenie wyrażonej w art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) zwana dalej w skrócie k.p.a., zasady dwuinstancyjności. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że organy skoncentrowały się ogólnie na odległościach pomiędzy ścianą budynku a granicą działki wynikających z § 12 ust. 1 rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 17, poz. 62) bez rozważenia możliwości umiejscowienia w tej ścianie okien. Takie umiejscowienie tych otworów nie stanowiło jednak rażącego naruszenia pozwolenia na budowę, dlatego brak było podstaw do zastosowania środków określonych w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowalnego. Ponadto, skoro analizowana ściana budynku nie jest ścianą przeciwpożarową to nie znajdują do niej zastosowania normy z zakresu ochrony przeciwpożarowej. Ale nawet gdyby było inaczej, ściana taka mogłaby posiadać otwory okienne wypełnione materiałem światłoprzepuszczalnym o łącznej powierzchni przeszklenia wynoszącej do 10% powierzchni ściany. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko dotychczas wyrażone. Postanowieniem z dnia 16 lipca 2014 r. Sąd wstrzymał na żądanie skarżącego wykonanie zaskarżonej decyzji. Obecny na rozpowie, działający z upoważnienia adwokata A. G. aplikant adwokacki M. C. uzupełnił zarzuty zawarte w skardze o naruszenie art. 28 ust. 2 P.b. poprzez błędne przyjecie, że w postępowaniu tym przymiot strony przysługuje uczestnikowi T. K., bowiem sporny obiekt budowlany nie oddziałuje na nieruchomość uczestnika i dlatego organ II instancji winien wydać postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. oraz złożył wniosek o zwrot kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego. Uczestnik T. K. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres kontroli wyznacza art. 134 p.p.s.a., z którego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a Sąd oddala skargę w razie jej nieuwzględnienia. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w granicach wyznaczonych wyżej wskazanymi przepisami Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest niezasadna. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowiący, że organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Stan faktyczny sprawy przyjęty do orzekania w zaskarżonej decyzji zasadniczo nie budzi wątpliwości. W trakcie postępowania wyjaśniającego ustalono, że budynek mieszkalno - handlowy, objęty niniejszym postępowaniem, wybudowano na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] kwietnia 1989 r. nr [...] Kierownika Wydziału Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego [...]. Zatwierdzony projekt budowlany przewidywał w ścianie granicznej budynku od strony z działką nr ewid. 1728/1 położonej w M. otwory wypełnione cegłą szklaną. Podczas budowy inwestor odstąpił od projektu budowlanego wykonując w ścianie granicznej 4 otwory okienne, co jest niezgodne z warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki. Organ wskazał na § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. z 1980 r. Nr 17, poz. 62 ze zm.), obowiązującego w dacie budowy przedmiotowego budynku, którego treść przytoczył w całości w uzasadnieniu decyzji. Zgodnie z nim budynki mieszkalne i gospodarcze na działkach zagrodowych w indywidualnych gospodarstwach rolnych oraz wolnostojące jednorodzinne domy mieszkalne o ścianach z materiałów niepalnych i o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych powinny być sytuowane w odległości, co najmniej 4 m od granicy działki. Odległość ta może być zmniejszona do 3 m, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych lub drzwiowych. W sytuacji, gdy obiekt usytuowany jest bezpośrednio w granicy działki, to ściana usytuowana w granicy musi być ścianą pełną bez otworów okiennych i drzwiowych. Sąd stwierdza, że WINB zasadnie w decyzji kasacyjnej z dnia [...] października 2013 r. nr [...] nakazał przeprowadzić Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego postępowanie naprawcze w trybie art. 50 i art. 51 P.b. W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania organ I instancji działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 52 P.b. decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nałożył na inwestora obowiązek dostarczenia w terminie do 31 marca 2014 r. określonych dokumentów: - kopii rysunków wchodzących w skład projektu budowlanego zatwierdzonego decyzja o udzieleniu pozwolenia na budowę z dnia [...] kwietnia 1989 r. z naniesionymi zmianami dotyczącymi wypełnienia otworów okiennych w ścianie granicznej budynku od strony działki nr 1728 w M.; - oświadczenia kierownika budowy o dokonaniu w trakcie budowy nieistotnych odstępstw; oświadczenia powinno być podpisane również przez projektanta. Przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. stanowi, że przed upływem 2 miesięcy od wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem określając termin ich wykonania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalone jest stanowisko, według którego obowiązki wynikające z decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. mogą dotyczyć tylko i wyłącznie czynności faktycznych, konkretnych robót budowlanych, nie mogą natomiast stanowić podstawy żądania dostarczenia ekspertyz i innych dokumentów (np. wyrok WSA w Gdańsku z 16.04.2014 r. sygn. akt II SA/Gd 790/13; wyrok WSA w Poznaniu z 5.12.2013 r. sygn. akt II SA/Po 759/13 dostępne pod adresem http://oczeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast "zgodność z prawem", jako warunek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, oznacza zgodność z normami powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego materialnego. Prawidłowo organ II instancji wskazał na treść ust. 7 art. 51 P.b. wprowadzonego ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. nr 93, poz. 888), który stanowi, że przepisy ust. 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo art. 49b zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 P.b. Zatem prowadzenie lub kontynuowanie postępowania naprawczego jest możliwe nie tylko wobec obiektów będących w realizacji, ale także już zrealizowanych. Przepis wskazuje wyraźnie, że znajduje on zastosowanie zawsze wtedy, gdy roboty budowlane zostały wykonane w sposób odbiegający od ustaleń od warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Słusznie też organ II instancji na podstawie § 12 ust. 1 wyżej powoływanego rozporządzenia Ministra Administracji i Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki mieszkalne przyjął, że przepisy dopuszczają lokalizację obiektu w granicy z nieruchomością sąsiednią tylko, gdy ściana jest ścianą pełną bez otworów okiennych i drzwiowych. Organ stwierdził też, że wykonanie okien w ścianie budynku usytuowanej w granicy działki jest niezgodne z warunkami technicznymi w każdym z obowiązujących do tej pory reżimów prawnych. Na tle aktualnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) sytuacja prawna ściany obiektu budowlanego usytuowanej bezpośrednio w granicy z nieruchomością sąsiednią przedstawia się podobnie, gdyż przepisy, w tym § 12 ust. 3 pkt 1 też statuują zakaz wykonywania w takiej ścianie, otworów okiennych i drzwiowych (patrz wyrok NSA z 19.12.2012 r. sygn. akt II OSK 1509/11, LEX nr 1367304). Sąd zwraca też uwagę na treść art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b., zgodnie z którym obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Pojęcie uzasadnionych interesów osób trzecich należy wykładać na podstawie obiektywnie istniejących przesłanek, do których zalicza się między innymi zgodność z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, z normami obowiązującymi w budownictwie. Realizacja obiektu w sposób sprzeczny z pozwoleniem na budowę i obowiązującymi przepisami Prawa budowlanego powoduje naruszenie interesów osób trzecich w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. W sytuacji, gdy właściciel nieruchomości graniczącej z nieruchomością inwestora kwestionuje wykonanie robót budowlanych przez inwestora z tego powodu, że oddziałują one na sposób zagospodarowania i przede wszystkim na sposób korzystania z nieruchomości, to należy przyjąć, że inwestycja ta dotyczy jego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., a to powoduje, że jest stroną postępowania. Z tych przyczyn za nietrafny należy uznać zarzut skargi, że T. K. nie jest stroną postępowania, gdyż jego nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu zgodnie z art. 28 ust. 2 P.b. Dodać należy, że przepis art. 28 ust. 2 P.b. stanowi, że stroną postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę są inwestor oraz właściciele i użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zaskarżona decyzja kończy postępowanie naprawcze prowadzone w trybie art. 51 P.b., zatem definicja strony zawarta w art. 28 ust. 2 P.b. nie znajduje zastosowania w tej sprawie, gdyż dotyczy postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Za błędny należy uznać więc pogląd, że organ II instancji winien wydać postanowienie o niedopuszczalności odwołania z przyczyn podmiotowych na podstawie art. 134 k.p.a. Stanowisko zaprezentowane na rozprawie stoi w opozycji do art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., gdyż w takim przypadku za właściwe należałoby uznać wydanie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego. W podsumowaniu Sąd stwierdza, że prawidłowo organ wydał decyzję reformatoryjną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż ustalony stan faktyczny sprawy dawał podstawy zastosowania tego rodzaju rozstrzygnięcia, gdyż błędnie organ I instancji nałożył obowiązki na inwestora polegające na przedłożeniu określonych dokumentów, podczas gdy winny one dotyczyć zobowiązania do wykonania określonych czynności. Rodzaj nałożonych czynności na inwestora jest adekwatny do stwierdzonego naruszenia prawa i stwarza podstawę do jego wyeliminowania w ramach procedury legalizacyjnej określonej w art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. Wbrew twierdzeniom skargi nie doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 k.p.a. Wyrażona w art. 15 k.p.a. istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zadaniem organu drugiej instancji w postępowaniu administracyjnym jest rozważenie, jak należy daną - indywidualnie rozpatrywaną - sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej, a nie tylko, rozważyć czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy, niezależnie od rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji (wyrok WSA w Krakowie z 3.12.2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1024/13, LEX nr 1406972). Wszystkim tym warunkom odpowiada postępowanie przeprowadzone przez organ II instancji, a podstawą prawną zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu I instancji był ten sam przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. Ponadto z sentencji zaskarżonej decyzji wynika, że zabudowanie otworów okiennych po zdemontowaniu okien może nastąpić przy użyciu luksferów lub innego materiału niepalnego. Zatem katalog możliwych do zastosowania materiałów budowlanych niepalnych został rozszerzony w stosunku do pozwolenia na budowę, w którym przewidywano zastosowanie tylko luksferów. Mając na względzie przedstawiony stan sprawy, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako niezasadną.